东南亚国家与特朗普政府的印太战略

【摘 要】 2019年6月1日，美国国防部发布《印太战略报告》标志特朗普政府的亚洲政策成型，而美国印太战略也正式转为实践阶段。《印太战略报告》是美国国防部根据2017年《国家安全战略》报告以及2018年《国防战略》报告的基本精神制定的针对印太区域的地区性战略。在《印太战略报告》中，东南亚国家的战略地位被大幅度提高，企图谋求扩大进而建立一个排他性地缘战略区域，力求将更多的东南亚国家纳入该区域。因此本文将着重对特朗普政府的官方报告中的东南亚国家政策及原因分析，针对东南亚国家的层级和原因进行讨论。

【关键词】 印太战略 东南亚国家 美国

一、“印太战略报告”中有关东南亚国家内容

特朗普政府自上台以来频频对中国发难，特别是2019年五月以来中美贸易战不断升级的大背景下，美国也加大了在印太地区的战略投入。从2017年11月特朗普的亚洲之行中频繁使用“印太”概念，到2019年6月美国国防部发布《印太战略报告》标志特朗普政府的亚洲政策成型，而美国印太战略也正式转为实践阶段。报告主要分为五个部分：引言、印太战略格局的趋势与挑战、美国的利益及国防战略、维持美国影响力以赢得地区目标、结论。阐述了美国与印太地区的历史联系，展望并确立了“一个自由、开放印太”的愿景与原则，分析了面向印太地区的战略前景，明确了美国所面临的多元化挑战以及应对这些挑战的政策措施。[1]

东南亚国家在报告中被多次提及，次数大大超过2017年的《国家安全战略》报告。不难看出，特朗普政府正有意识地向将战略重心向东南亚国家转移，积极拉拢东南亚国家加入美国“印太战略”企图谋求建立一个排他性地缘战略区域，“印太”概念也正在被越来越多的东南亚国家所接受和使用。但不同国家对美国版的“印太战略”反应不同，有些国家坚决支持，比如澳大利亚;有些国家则回应模糊，提出本国版“印太战略”，比如印度尼西亚。

二、特朗普政府官方文献中对东南亚国家政策相关表述

1.特朗普政府《美国国家安全战略报告》中东南亚国家的表述。特朗普政府的《美國国家安全战略报告》中有关东南亚的表述，被归结为印太部分，东南亚在《美国国家安全战略报告》全文出现三次，而且表述顺序分为东北亚、日澳印、东南亚。其原文“在东南亚，菲律宾和泰国仍然是美国重要的盟友和市场。越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡正在逐渐成为美国的安全和经济伙伴。东南亚国家联盟（ASEAN）和亚太经济合作组织（APEC）仍然是亚太地区架构的核心和促进自由秩序发展的区域平台”。[2]东南亚的盟友菲律宾和泰国在特朗普初期的东南亚政策中仍然是主要支点，其次是越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡，具体行动大概仍然对奥巴马政策存在延续性，即通过地区组织来实现地区领导。

这些表述足以见得特朗普政府执政初期未把东南亚国家的关系作为对外战略的最优项，而是想让美国的东南亚政策回归奥巴马政府之前的历史常态。加之特朗普对奥巴马极为反感，从竞选时就逢奥巴马必反，上任后便开始清除奥巴马留下的政治遗产，首先退出TPP便使得“亚太再平衡”战略形同虚设，这一系列的政策行动招致美国及其亚太盟国政商学界的抱怨和批评。[3]

2.特朗普政府《2018亚洲再保障倡议法》中东南亚国家表述。2018年12月31日由特朗普签署，并获得国会参众两院一致通过的《2018亚洲再保障倡议法》是通过一年的时间酝酿，以及听取政府官员和相关的智库专家意见的基础上形成的法案文本，几经修改之后的成熟美国亚洲战略。然而中国国内媒体有关该法案的报道大多仅关注其中的美国对中国台湾地区关系的内容，忽略了整体的亚洲战略，特朗普政府的东南亚政策已经开始逐步转变，从东北亚向东南亚的一定程度的过渡。[4]《再保障法案》中有关东南亚地区强调“美国继续推进冷战时期建立起来的军事同盟关系，承诺继续实施美菲军事条约和美泰军事条约;深化同东南亚四个国家的安全伙伴关系，即同印尼、马来西亚、新加坡和越南的伙伴关系;等待时机，及时发展新的伙伴关系。”通过这段表述，表明特朗普的东南亚政策分层已经开始，出令菲律宾和泰国外，把印尼、马来西亚、新加坡和越南定义为安全伙伴关系，并进一步扩大与东南亚国家关系，即以安全合作为基础，持续发展与东南亚经济为抓手。

行动上，美国将继续插手南海事务，推进双边和多边军事演习，加大在南海议题上东南亚国家对美国的依赖，建设并扩大其在东南亚的军事基地，包括夯实新加坡樟宜基地设施、完善菲律宾苏比克湾海军基地。与此同时美国在马来西亚、印尼、泰国等国建立了海军后勤维修补给基地，以及东南亚和南亚国家进行情报及信息分享、促进东南亚同日澳印等国家的多边军事合作。[5]可以明显看到特朗普的东南亚政策正在逐步完善并成熟。

3.特朗普政府《印太战略报告》中东南亚国家的表述。此次《印太战略报告》的出台，进一步阐述了特朗普的亚洲政策，特朗普的外交特性在这份报告中有明显的体现。相比于奥巴马政府的亚太再平衡战略中对东北亚和东南亚的重视程度明显存在主次之分，针对朝鲜所实行的战略忍耐，可见奥巴马政府对东北亚的重视程度远远小于东南亚的重视程度。特朗普在上任之初就表现出对解决朝鲜问题的迫不及待，先是发表言论要求中国进一步配合共同制裁朝鲜，而后又加大制裁力度，最后实现了美朝首脑两次会晤，但效果有限。目前，特朗普又开始不急于解决朝鲜问题，因为与中国的贸易战成为当下美国最重要的目标，美国需要一改奥巴马时期对东南亚国家“全方位介入”政策，因而在《报告》中对东南亚国家分梯队的进行论述，进一步反映了特朗普政府对东南亚国家重视程度。特朗普的东南亚政策也是在不断变化，在特朗普看来与其向奥巴马政府时期那样无差别的拉拢，不如对东南亚国家抗衡中国的决心、实力和战略重要程度进行分级，有主次的进行战略投入和拉拢，会收到比奥巴马时期更好的战略收益。

在报告中美国大致分为一下几个梯队，针对第一类盟友国家的表述：“我们需要加强与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的联盟。这些联盟对于该地区的和平与安全是不可或缺的，美国对 这些盟友的投资未来将为美国和世界带来红利。”对第二类南亚地区的新兴伙伴关系的表述：“在南亚，我们正在努力落实我们与印度的主要国防伙伴关系，同时寻求与斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和尼泊尔建立新兴伙伴关系。”第三类的安全与防务伙伴关系的国家包括“越南、印度尼西亚和马来西亚。”第四类国家“文莱、老挝、柬埔寨”美国将持续加强与这些国家的持续接触。[6]

美国将会充分利用这几类国家的比较优势，来达到美国施行“印太战略”的目的——遏制中国崛起。

三、特朗普政府对东南亚的态度变化

奥巴马政府“亚太再平衡”试图对东南亚地区全方位介入，以重塑东南亚地区政治经济格局和安全秩序。奥巴马政府的“全方位介入”，从政治、经济、安全和文化各领域全面推进，是近三十多年来对东南亚地区最为重视的一届美国政府。特朗普上任之初对东南亚的政策就与奥巴马政府“全方位介入”政策表现出巨大差异，在竞选中，可以明显发现特朗普对东北亚地区尤其是朝核问题的关注程度远远超过东南亚地区。然而随着执政经验的积累，特朗普开始重视东南亚地区，特别是印太战略提出后可以看到，从政治、经济、安全三个方面对东南亚的重视程度明显提高。

在政治上，一方面执政初期高层交往不频繁。特朗普在上任之初的几个月内没有安排与任何东南亚国家的领导人的会面和高层之间的通话。另一方面，关键外交人员的任命不及时。许多关键政府部门岗位长期空缺，而且白宫任命的国务院、商务部、国防部等主要政府部门的官员几乎都没有任何东南亚方面的知识背景和人脉关系。

经济上，特朗普上台签署的第一份行政命令就是推出TPP，这对一些东南亚国家造成了巨大打击。越南、马来西亚等国为了加入该协定，都曾进行过艰难的经济改革和巨大的让步。根据TPP协定，越南必须允许劳工成立独立的工会，以及加大处罚强迫过度劳动的行为，加强对劳工反保护力度;马来西亚必须全面加强打击人口贩卖活动，明确雇主扣押雇员护照是非法行为，确保雇佣税的缴纳方为雇主而非雇员，制止机构违法从海外引进新的劳工。美国在不顾任何他国利益的情况下坚持退出让这些努力改革的东南亚国家对协定未来的发展和自身改革的期待开始下降。然而，特朗普近年指在加强同东南亚国家发展平等、互惠、均衡的双边经贸关系，以此来对冲退出TPP带来的消极影响。

安全上，南海问题是美国与东南亚国家绕不开的话题，在奥巴马时期，炒热南海问题并以此提升同东南亚声索国之间的安全合作，是“亚太再平衡”战略的重要组成部分。但是特朗普执政初期，在南海问题上表现得较为“克制”，没有延续奥巴马的南海政策，然而此据受到了来自美国国内各方的批评和施压。特朗普出台印太战略以来明显增强对南海地区的军事介入，表现出强硬的一面。

战略上，特朗普政府2017年12月份公布的首份《国家安全战略》报告，对东南亚国家的定位相当模糊，在“印太”章节只有一小部分涉及到东南亚，称“泰国、菲律宾仍然是美国重要的盟国，而越南、新加坡则是越来越密切的安全和经济伙伴”。[7]然而在2019年6月的《印太战略报告》中对东南亚国家进行了分梯队的重点论述。

特朗普政府从政治、经济、安全和战略各领域的改变中可以看出，明显增强对东南亚地区的关注度。因此分析报告中东南亚国家的地位和战略投入，对于中国如何应对美国的遏制至关重要。

四、《印太战略报告》中对东南亚国家分层表述的原因

首先，收缩国际战略投入，聚焦国内争端。与奥巴马任期不同，特朗普的上台始终面对着美国国内政治的掣肘，从核心决策圈的内斗和重构到“通俄门”“封口费”等丑闻频现，美国国内的建制派一直在找各种方式反对特朗普，因此追求连任对特朗普来说十分关键，其政策和言论大部分将转为以选票为导向。民主党在中期选举之后重新执掌众议院，将对特朗普政府在内外政策上形成很大的制约。特朗普在国内自顾不暇，对外政策面临的落实难题也与日俱增。特朗普政府要继续推动奥巴马时期的“全方位介入”显然不切实际。

其次，优中选优，以最少的战略资源收获最大效果。以一种商人的视角来看待国际问题即“成本与收益是否在可以承受的范围内“，这是理解特朗普执政策略的关键。因此，特朗普政府在外交方面全面收縮国际义务，比如在阿富汗和叙利亚撤军、要求北约盟友承担更多的军费、缓和与朝鲜的关系。以上的举动是为了集中精力与中国打贸易战。美国政府一方面连年提高军事预算，另一方面却在不断缩减外交方面的支出。特朗普对东南亚地区的投入必须有主有次，有先有后。

最后，拉拢东盟主要国家，扰乱中国周边战略，遏制中国崛起。随着中国的“21世纪海上丝绸之路”倡议的持续推进，中国在东南亚地区的影响力显著提升，中国提供的经济方案越来越受到地区国家的认可和欢迎。这对美国来说是不可接受的。2018年，美国国务卿蓬佩奥在首届印太商业论坛上公布了美国在印太地区的经济构想，宣布美国将提供1.13亿美元用于支持印太地区的数字经济、能源及基础设施建设，作为推进美国在印太地区深度介入的战略投资。蓬佩奥在致辞中强调“很明显该地区是未来全球经济的最大引擎之一，未来美国的国际贸易经济的很大一部分都在东南亚地区。这些资金将成为美国对印太地区经济承诺的首付资金”。《华盛顿邮报》评论称“特朗普政府为亚洲提供了中国投资的替代方案”。然而东南亚地区国家对特朗普的承诺持质疑态度;而另一方面，中国积极利用基础设施项目迎合东南亚国家的利益。因此，美国为制衡中国的影响力，愈加反对中国利用经济手段推进战略利益的方式。

五、结论与前瞻

综上所述，特朗普政府在《印太战略报告》中对东南亚国家进行了分级分为盟友、伙伴关系、合作伙伴关系、保持接触和参与四个层级，可以看出其用词是逐级递减。面对特朗普政府的分级，中国可以从中看到一些机会，有效方式是进行战略对冲，既然美国将东南亚国家大体分为加强盟友关系，极力拉拢，保持接触以及“有限忽视”;中国就可以对美国“有限忽视”的东南亚国家进行战略层面的拉拢，例如建立全面合作关系等;对于美国保持接触的东南亚国家中国积极拉拢，例如增加基础设施建设的投资等;对于美国极力拉拢的增加战术投入，例如加强双边经济，以扩大中国影响，以防完全倒向美国。

但是《印太战略报告》中的说是一回事，而做又是另外一回事。事实上特朗普经常在政策上表现出言行不一致的情况。例如，在外交辞令中时常强调日本很重要，然而特朗普经常逼迫日本多买美国货，把日本变为中美贸易的“牺牲品”。正是特朗普在政策上的不确定性，引发东南亚国家的普遍担忧。这也导致东南亚国家在对待《印太战略报告》的态度表现出一定的差异，但保持东盟中心地位是普遍共识，正是如此第34届东盟峰会通过了《东盟印太展望》。

【参考文献】

[1] The Department of Defense， Indo-Pacific Strategy Report， https：/ / media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OFDEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.

[2] The Department of Defense.“The National Security Strategy Report ”.2017

[3] William T.Tow，“Sea Change or More of the Same？Trumps Security Policies in Asia，”Asia Policy，Vol.13，Number 4，October 2018，pp.10–16.

[4] 蔡鹏鸿.美国对东南亚“再保障”政策析论[J].现代国际关系，2019，1：30-37.

[5] David Shambaugh，U.S.Relations with Southeast Asia in 2018，More Continuity Than Change，Singapore：ISEAS Yusof Ishak In-stitute，2018，p.21.

[6] The Department of Defense.“The Indo-Pacific Strategy Report”.2019.1（6）

[7] 任远喆.特朗普政府的东南亚政策解析[J].美国研究，2019，1：49-70.

作者简介：陶书良，男，籍贯：吉林省长春市，学历：硕士，单位：广东外语外贸大学国际关系学院