公益诉讼庭前准备若干问题

卢杰昌 汪元金 李晓宝

摘 要：公益诉讼案件庭前准备是一项综合性工作，面临着理论研究、制度设计、法检协调、实务积累等不足带来的挑战，以及存在重视不够、准备不到位、方法不当等问题，其主要内容涵盖知识、法律文书、完善证据、举证质证、答辩、询问、程序、庭审模拟等准备工作。在庭前准备工作上要注意在思想重视、全面准备、方法得当、注重程序的基本要求上下功夫。

关键词：公益诉讼 挑战 庭前准备

公益诉讼案件庭前准备工作是公益诉讼案件庭审活动的一个重要环节，是公益诉讼起诉人出庭支持公诉的基础工作。认真做好庭前准备工作，对于保证公益诉讼案件庭审活动顺利开展并提高庭审质量和效果，具有重要意义，应予研究。

一、公益诉讼案件庭前准备工作面临的挑战

公益诉讼工作于2015年7月开始试点并于2017年7月正式实施，其庭前准备工作理论相对欠缺，司法实践面临诸多挑战。

一是理论研究不足。公益诉讼庭前准备工作所涉及的理论问题相对较多，争论较多的主要为法律定位问题、准备主体问题、准备起止时间问题、准备内容问题等等。上述问题的争论导致了认识分歧和实践困惑。

二是制度设计不足。目前检察机关办理公益诉讼案件主要是依据“两高”2018年3月颁布实施的《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》，此解释中并无涉及庭前准备的相关规定。而最高人民检察院随后印发的两个办案指南对公益诉讼庭前准备工作的规定也相对原则。为此，各地和各办案主体在公益诉讼案件庭前准备方面，各吹各号各唱各调，形成各行其是的局面。

三是法检协调不足。检法两家虽经协商取得了一些共识，但在检察机关的诉讼地位、具体程序构建、案件管辖、举证责任、二审程序、裁判方式、庭审监督、执行监督等方面仍有许多不同认识。这些问题不同程度地都会反映到公益诉讼庭前准备工作中去，影响庭前准备工作的效率和质量。

四是实务积累不足。目前提起诉讼的公益诉讼案件相对较少，不可能积累丰富的庭审活动经验包括庭前准备工作经验，对于如何解决今后可能遇到的困难和问题也不可能提供相对成熟的解决方案和方法。

二、公益诉讼案件庭前准备工作存在的问题

公益诉讼庭前准备工作面临的挑战，既是理论问题也是立法问题，更是实践问题，在一段时期内必将影响并制约公益诉讼案件庭前准备工作的有效开展，并由此产生一系列问题。

一是庭前准备重视不够。主要表现为：认为无需准备。目前公益诉讼案件釆取的是检察官负责制，有的认为案件是自己亲自查办无需认真准备，认为无准备必要。有的认为检察机关是依职权提起公益诉讼，庭审就是走程序走过场，对庭审准备工作采取无所谓态度，认为与个人无关。有的认为案件已诉至法院，如何判决是审判机关的事，釆取不负责任的做法，认为不用准备。有的认为在庭审过程中依靠自身能力临场发挥完全能够应付庭审，因此不做那些繁琐的庭审准备工作。

二是庭前准备不到位。主要表现为：准备目标不明，不能有效达成准备目的。准备时间仓促，不能有计划有步骤地把握準备节奏。准备内容简单，不能结合具体个案的具体情况开展针对性的准备工作。准备事项不全，主要是忽视一些准备事项，造成庭审时应对仓促。证据准备不到位，造成庭审时举证质证被动。程序准备不到位，主要是不能有效利用庭前会议解决程序争议问题。

三是庭前准备方法不当。主要表现为：条理性不强。开展庭前准备时，无方案无计划无步骤，就像“脚踩西瓜皮，滑到哪算哪”，难免出现挂一漏万的问题。针对性不强。不能根据具体个案的具体情况有的放矢地开展庭前准备工作，所准备事项在庭审时往往发挥不了支持作用，从而造成庭审被动。预测性不强。不能根据证据交换规则获取的信息和被告辩解以及个案实际，准确分析庭审过程中可能出现的问题，并正确预测被告或辩护人的辩护意见，造成质证意见和辩论意见的准备相对盲目。

三、公益诉讼案件庭前准备工作的基本内容

公益诉讼案件庭前准备工作是一项综合性质的工作，归纳起来主要内容如下：

（一）知识准备

公益诉讼案件庭审工作考验的不仅仅是临场应变能力，更重要的是平时知识的积累。这种积累需要长期的学习和实践。但是针对具体个案，在庭前进行有针对性的知识准备对于庭上应对还是非常必要的。法律知识准备。需要收集和掌握与个案有关的民事和行政法律法规的相关规定，为庭审辩论作好法律支持准备。专业知识准备。需要针对个案涉及的环保、土地、气候、食品、药品等专业方面的知识，进行资料查阅和专家咨询，为庭上事实确认提供专业知识支持。政策知识准备。需要及时了解个案涉及行业的最新政策以及公益受损时的行业规范、职能划分、职权界定等情况，为准确认定被告提供支持。类案知识准备。需要收集类案经典案例，借鉴其中有益的经验和应当吸取的教训，为庭上应对提供经验支持。开展知识准备工作，最主要的方法：一是自己学习，把涉及个案的法律知识、专业知识、经典案例等系统梳理归纳，做到心中有数;二是查阅资料，丰富知识积累，做到不仅知其然而且知其所以然;三是请教专家，包括检察业务专家和专业知识专家，咨询解答知识准备过程中遇到的难点和困惑。

（二）法律文书准备

主要包括庭审前和庭审过程中应当适用的法律文书，具体为：拟定出庭意见书。这是庭审辩论阶段首先由公益诉讼起诉人发表出庭意见所使用的文书。应在庭前准备阶段拟制完成，并应根据法庭调查阶段举证质证情况作出合理调整，最后入卷备查。拟定最后陈述意见。这是法庭辩论结束后由公益诉讼起诉人所陈述的最后意见，具有结案陈词的性质，一般应在庭前拟好提纲，并在庭上结合庭审具体情况发表陈述意见，最后附卷备查。派员出庭通知书。这是检察机关收到审判机关的开庭通知书后，决定派员出庭而使用的一种法律文书，是庭前准备阶段的重要文书。其他法律文书。包括送达、通知证人、鉴定人出庭等文书，均应根据法律规定予以执行。

（三）完善证据准备

交换证据。在庭审之前，应当在被告提出答辩意见、参加庭前会议之时，与被告方充分交换证据，掌握被告方调查获取的证据，避免在庭审调查时出现“证据突袭”问题。审查证据。主要是审查在卷证据和交换证据的真实性、合法性和关联性，对于不符合“三性”要求的在卷证据，分别情况釆取或排除或补正或加强等方式予以处理。复核证据。对于证据审查中发现的存疑证据，应当在庭前准备阶段釆取适合的调查方式开展证据复核工作，还原客观事实。完善证据。主要是要保证证明体系的完整性，形成环环紧扣的证据链条。

（四）举证质证准备

举证质证是公益诉讼案件庭审过程中法庭调查阶段的一项主要诉讼活动，事关证据采信和事实认定，因此在庭前应做好充分准备。

1.举证准备。首先应当开展证据分类工作。一般可按照案件事实证明要素分成以下八组证据：被告身份证据、被告职能职责证据、被告违法行为证据、被告违法事实证据、公益受损事实证据、鉴定意见和专家意见证据、法律法规适用证据、其他类证据等。对于毎一组证据还可根据证明方向证明目的不同细分为若干组证据。其次应当拟定每组证据或每份证据的来源说明和证明目的说明。最后应当制作多媒体示证PPT，以实现多媒体示证庭审模式下的举证活动。

2.质证准备。主要应当做好质证提纲的拟定工作。一方面应当全面分析并科学预测被告或辩护人可能就举证证据提出的质证意见，并据此拟定初步的质证回答提纲;另一方面应当针对庭前证据交换后获得的被告方提交的证据，拟定相应的质证意见;同时应当针对被告或辩护人在庭上可能实施的证据突袭，拟定相应的应对方案和处置措施。

（五）答辩准备

主要应当做好答辩提纲的拟定工作，这是保证答辩效果的重要工作。首先，应当针对被告答辩意见拟定初步答辩提纲;其次，应当针对庭前会议确定的争议焦点，从不同方面拟定答辩意见;最后，应当分析预测被告或辩护人在庭上可能提出的辩论观点，并据此拟定相应的答辩方案。

（六）询问准备

主要包括：询问证人准备。应当在庭审之前了解有无证人出庭情况，并针对具体的出庭证人，结合在卷证据拟定相应的询问证人提纲，以备庭审询问时使用。询问鉴定人或专家准备。对于存在鉴定意见或专家意见在卷的公益诉讼案件，一般都要拟定相应的询问鉴定人或专家提纲，以备鉴定人或专家出庭时使用。询问被告准备。应当在庭审前拟定询问被告提纲以备庭审调查之用，这是每起公益诉讼案件庭前必做工作，应予重视。

（七）程序准备

为提高庭审效率，应当在庭前准备阶段解决部分程序性问题，主要包括案件管辖、回避、出庭人员、庭审方案、证据保全、庭审争议焦点归纳等。解决上述问题的途径，主要是通过召开庭前会议的方式予以解决。

（八）庭审模拟准备

对于重大疑难复杂的公益诉讼案件，一般应当在庭前准备过程中，运用模拟庭审方式进行庭审模拟准备，从而有针对性地提出解决问题的方法和策略。

四、公益诉讼案件庭前准备工作的基本要求

一是思想重视。应当充分认识庭前准备工作的重要性和必要性，牢固树立庭前准备工作的诉讼地位意识。为此，要克服庭前准备工作中存在的“无用论”“可有可无论”“可做可不做论”等错误认识和思想误区，增强做好庭前准备工作的责任感和使命感，不断提高公益诉讼案件庭前准备的思想自觉，逐步积累庭前准备工作的实践经验，为养成庭前准备的行为自觉奠定思想基础。

二是全面准备。应当根据公益诉讼案件庭前准备的基本内容，结合个案具体情况全面开展庭前准备工作。首先应当重新阅卷，对全案在卷证据、基本事实、法律适用和程序要素进行再次审查，确认应当开展准备的基本方向和基本内容;其次应当拟定庭前准备方案，列明应当落实的各项准备工作和基本要求，做到不遗漏准备项目;最后，应当根据准备方案有计划有步骤地推进每项准备工作的落实，并根据落实过程中出现的新情况新问题及时调整准备方案予以实施。

三是方法得当。一方面应当加强对公益诉讼案件庭前准备工作方式方法的研究，并将研究成果应用于庭前准备工作实践;另一方面，应当不断总结公益诉讼案件庭前准备办案实践，归纳行之有效的方式方法并予以实施;同时应当借鉴刑事公诉案件庭前准备的有益经验，不断创新公益诉讼案件庭前准备工作的理论和实践。

四是注重程序。目前公益訴讼案件庭前准备程序无法可依，应当参照刑事和民商事诉讼程序的相关规则并遵循诉讼规律，依法开展庭前准备工作。庭前调查可参照刑事调查规则进行，一般应慎用查封、扣押、冻结以及限制人身自由的强制措施;庭前现场复勘可参照刑事案件现场勘查规则开展，以保证现场勘查结论的客观性和真实性;庭前诉讼保全可参照民商事诉讼保全规则执行;庭前会议可参照“两高”关于刑事审判庭前会议的规定执行。当然，在参照执行过程中，应当不断总结提炼符合公益诉讼案件庭前程序的相关规则，为相关立法工作奠定实践基础。