建立城乡统一建设用地市场的问题及对策研究

文/陈虹丽 如皋市公共资源交易中心 江苏如皋 226500

1、构建城乡统一建设用地市场的障碍

1.1 与土地所有制相关的法律条款没有被废除

目前，在我国的很多法律文件中都明确的规定了土地的所有权利，土地被划分成了国家所有和农村集体所有，这种二元的结构非常明确。在这种土地所有制的基础之上，土地管理条例中还规定了：任何单位和个人，需要使用土地来完成建设的，必须根据相关法律流程来进行国有土地使用申请，乡镇企业和村民所获批的集体土地和公共建设设施等不包括在内，所以只有国有土地才能够用于城市的建设和工业用途，利用农村土地来满足城市用地建设只是为了满足国家的公共利益。所以，在目前的情况下，建立城乡统一建设用地市场并没有法律保障。

1.2 政府的思路没有发生改变

受到土地所有制二元结构的影响以及法律规定，很多农村的集体用地只能供农民或者农村集体自己使用，不能随意进行出租转让而用于工业或其他建设用途。另外，目前有很多地方政府受到高额利润的诱惑，通过征收土地等方式来改变集体土地的所有权，使之成为国有土地而用于其他建设，在这种行为中，政府会获得大量的利润差价补偿，久而久之，政府就会对这一行为产生依赖，通过这种方式获利的思路很难彻底改变。

1.3 农村土地的维权困难

要想建成城乡统一建设用地市场，最根本的是要将农村土地转变成城市土地，使之获得与城市建设用地相同的市场地位。然而，很多集体土地都没有明确所有权的归属问题，即使法律有规定指出农村土地使用权可以由乡镇经济组织、村民委员会等来实行，但在实际中，村委会的负责人和乡镇政府才是农村土地的代言人，很多地方缺少相关机制来为土地使用提供保障，因此，很多农村地区的人不能够为集体土地的所有权来维权。

1.4 没有规定土地的使用期限

目前，对于农村的集体土地使用权年限并没有做出明确的规定。在土地承包中，法定的承包期限往往比建设用地的时间短，这样导致土地的流转过程受到限制，同时，如果土地超出使用年限，财产的归属问题也没有明确规定，也有被国家收回的可能，这也导致了土地流转和投资受到限制。

2、构建城乡统一建设用地市场的目标

建立城乡统一的建设用地市场必须要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。要在符合法律规定和实际需求的前提之下让农村的集体用地能够直接在市场中进行出租，进一步使土地的市场交易变得更加规范，提高农民的收益比例，从而使城乡居民能够共同享受工业化和城市化进程所带来的成果。

3、构建城乡统一用地市场的原则

3.1 市场化原则

目前，城乡二元结构是影响城乡统一建设用地市场发展的最大障碍，在这种结构的影响下，城乡土地受到不同法律的约束和管理，不能够享有同等权利和地位，另外，农村集体土地的所有权只能依靠政府的征收才能够得到改变，其他单位和个人在使用土地时都必须申请国有土地，这就导致政府成为农村土地权利转让的唯一供应者，然而这样的分配方式很显然不符合社会主义市场经济的基本原则，市场不能在土地使用的分配中起到应有的作用，进而就损害到了农民的相关利益。所以要想建立城乡统一建设用地市场，就必须要以市场为导向，打破政府的垄断行为，让农村的集体用地也能够进入市场进行合理的分配和使用，从而完善土地的供求关系。

3.2 渐进性原则

保护耕地是我国的基本国策，所以必须要明确土地的使用和转让途径，要避免农村土地随意转为城市建设用地的现象。在集体建设用地进入市场之后，应该先在经济发达的地区进行试点，成功以后在进行推广，绝对不能直接进行大范围的推广，以免出现误差，影响建设进程。

3.3 公平性原则

在建立城乡统一建设用地的过程中，国家土地和集体土地应该享有同等的权利，应该都能够在市场中进行平等交易，这样一来就能够改变目前集体所有土地所面临的权益差距，使之能够在财产补偿和增值等方面与城市用地齐平。

3.4 多元化原则

在城乡统一建设用地市场的建设中，政府的征地范围受到了越来越多的限制，很多经营项目用地都必须要和土地的使用者和农民进行协商之后才能购买。农村的集体土地应该能够通过出租、转让等形式进入市场进行交易，这样一来就可以满足不同用地的需求，实现土地资源的最大化利用和合理分配。

4、构建城乡统一建设用地市场的方法

4.1 中央应给予大力支持

根据目前所存在的问题来看，中央政府的大力支持对于建立统一城乡用地市场有着非常重要的影响。2019年2月19日，新华社受权发布了《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》。《意见》提出，将深化农村土地制度改革，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。具体来看，《意见》提出，要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资。坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

4.2 完善相关法律

有完善的法律制度保障是城乡建设用地市场进行维护的重要基础。因此，必须要对目前的管理法律进行修改，废除阻碍建立城乡用地市场一体化的规定，要重新思考目前城乡建设用地的产权途径和管理方式，改变目前划分土地用途的标准，从而通过法律层面来保证农村集体土地的地位。

4.3 改变政府的思路

如今有很多政府都从土地权力的转变方面来获得大量利润，这种思路已经很难在短时间内进行改变，但如果不进行改变，就不可能建成城乡建设用地一体化市场。因此，必须要让当地政府明确中央的规定，以更长远的目标来对土地的管理和开发进行规划，要对土地的管理流程进行重新规划并且完善相关的监督机制，要使政府明确自身的职能，公开透明的办公，让土地的资金转出、收入等都纳入到地方预算中，接受人民群众和中央政府的监督。

4.4 明确土地的权利归属问题

目前，很多法律都对农村的集体土地进行了限制，导致这些集体土地的财产权不能够很好的实现，不仅损害到了农村居民的相关利益，而且不利于城乡统一用地市场的建设。因此，必须要明确土地权的归属问题，使这些所有权主体能够充分发挥自身的独立性，让农村的集体土地也能够同样享有使用、收益和处分等相关权益。

总结：

总之，要想真正建立城乡统一建设用地市场，就必须要对闲置土地进行合理利用，同时加大城市土地资源的利用效率，这就需要明确建设统一用地市场的目标和原则，通过中央政府给予的支持和法律保障来转变当地政府的思路，要明确土地的归属问题，从多方面来为统一用地市场的建立提供保障。