法律监督权的刚性提升症结与再行路径——职务犯罪侦查权移转监察委后的监督方略

樊华中

(西南政法大学 法学院， 重庆 400120)

人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关，行使法律监督权。随着职务犯罪侦查权(实践中简称“自侦权”，下文采用此简称)从检察机关移转至国家监察委员会，其最有力的监督后盾——职务犯罪侦查权——已失。为此，一些正式与非正式的舆论对于今后法律监督权能否取得实效陷入了悲观论，普遍认为法律监督权在行使手段上不足，使得监督权力刚性[注]在社会科学中，所谓的“刚性”并无确定的定义，但物理学或文学中关于“刚性”的有关界定可以为我们提供一定启发。比如物理学上刚性是指两个物体相碰撞不会发生变形，由此引申为两个物体抵抗变形的能力。在文学中，刚性一般被指代为性格坚强，不屈服，想法、观念、价值标准不能改变或通融。在一般意义上，刚性又可被指代为必然要做的事，比如买房的刚性需求群体。据此，权力的刚性，就可以理解为权力的不可质疑性或权力在行使上的执行力、不可否定、不可撤销等效力。不足。那么，面对以往监督权行使弱化状况，检察机关在提升法律监督的刚性上曾做过何种努力？未来还可以做哪些努力？这些问题成为了失去自侦权后未来一段时间内提升监督权力刚性的重要命题。本文旨在对这些问题的解决方向上提供一种思路指引，并力求细化。

一、监督权在权力体系中的定位

(一)监督权在权力体系中定位的历史观察

监督权作为权力体系中的重要组成部分，在权力结构中定位如何？我们不妨回顾一下历史。中国历史上的监督制度一般被称为监察制度，监督权力性质总体上被称为监察权。监察巡视制度是我国历朝监督官员、保证政令畅通、政治生态廉洁的重要制度设计，据此而生的监察权力随着封建君主专制强化而不断发展。秦统一中国后设立监御史和监察史，为后世基本沿袭。如汉朝建立了“州刺史”制度，监督郡国；唐朝设立了监察机关“御史台”；宋朝建立了台谏制和监司，巡视官吏；明朝确立了御史巡按制度；清朝建立了巡按制度，设置巡道机构并同设“巡察史”[1]。历朝名称变化虽多，但总体可以认为中国历史上形成了监察御史系统与谏官言谏两大系统。“御史又称为台官、宪官或监官，是皇帝的耳朵，职在纠察官邪、肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言官或亘官，职在讽议左右，以匡人君，监察的方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失识。”[2]西方社会近代以来，主要通过立法、行政、司法三权分立，以彼此间制衡之势达到监督制约之目的。在中国近代政治改革中，孙中山先生曾将西方三权分立移植至当时中国政治，增加了监察及考试作为五权宪法之基，认为中国古代政治制度中关于官吏任用的考试、监察可避免官吏任用中的盲从滥选和任人唯亲等弊端[3]。当前，我国开展的国家监察委员会制度改革，基本上也是重塑了对官员违法行为的监督制度体系。

本文认为，自古以来，中西各国对于立法、行政、司法、监察等权力制度设计中，监督权力固然重要，但是并非主要。权力的最终目的是要对人类社会、人类进步具有生产性、促进性。在各类权力中，行政权是执行国家意志对全社会所有资源进行管理的一种能力，直接强制性地要求行政对象予以服从，改变行政对象的利益结构关系，因此行政权才具有极强直接生产性。相反，中国历史上的司法、监察等监督性权力或西方三权分立结构中的监督性权力，则是间接生产性的、服务性的。监督权本身并不会为权力对象生产某些资源，相反，监督权本身是主权者控制权力、维护自身权力的一种服务制度。其服务的直接对象并不是权力对象，而是主权者。古代中国官僚制中的监察权力，仅仅是服务于皇权、帝权等权力之工具。

(二)监督权历史与现实的共同困境

无论是古代还是现代，监督权面临的共同困境就是人们普遍认为监督权很重要但是监督权却始终无法像行政权一样具有刚性效力。中国历史上各代监察制度有其明显的历史局限，如单线垂直服务于皇权作为皇帝耳目的性质，皇权专制、权臣专权、普遍专权形成了人治传统对监察本身的破坏，使得监察制度并不能达到遏制官员违法犯罪的目的[4]。以当前的中国权力监督为例，人大监督、各级党内监督、群众监督、舆论监督等等均认为自己权力刚性不足。虽然《中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法》(以下简称《人大监督法》)中已经赋予了人大“询问与质询、特定问题调查、撤职案的审议和决议”等监督权力，但据《人民代表报》一项问卷调查显示，约83.1%的代表未曾使用过质询权。有专家估算，30年来有不少于80%的地方各级人大或常委会没有发生过一起质询案。这与我国4万多个各级人大、320多万名各级人大代表数量相比，显得有些不协调[5]。再比如，政协监督的刚性不足主要表现在：对监督中发现的问题提案办理协商不足、办理滞后，提案办理无制度保障，在群众与党政部门间桥梁作用发挥不够，未能监督党政部门切实解决问题[6]。就检察机关而言，实践中普遍认为检察机关虽然系宪法规定的法律监督机关，但其监督刚性不足，如《检察建议书》制发后，若公安机关、法院或其他相关国家机关企事业单位不纠正、消极对待不理睬，甚至拒不接受监督意见，法律并未全面规定相应的制裁措施，所以监督效果有限。

二、检察机关提升法律监督刚性的常见举措

(一)增强法律监督刚性的制度举措

为了提升法律监督的刚性，一直以来，最高人民检察院、各省级人民检察院从制度规定方面做出了积极的努力，形成了一系列制度成果。

第一，加强刑事立案监督和侦查监督。2010年以来，最高人民检察院会同公安部、国家安全部联合下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定》《关于侦查活动监督有关问题的规定》《关于人民检察院对搜查、扣押、冻结等侦查措施进行法律监督的规定》《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》等4项加强立案和侦查监督的改革措施，为立案和侦查监督拓展监督范围、增加知情渠道、丰富监督手段、完善监督程序、增强监督刚性[7]。2010年5月最高人民检察院、最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合下发《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》为检察机关在审查批捕、审查起诉中发现犯罪嫌疑人口供和证人证言系刑讯逼供、暴力取证取得的直接排除增强了监督刚性[8]。

第二，监督权行使上提一级。最高人民检察院在2016年《关于实施人民监督员制度的规定》中，为了增强人民监督员对特定案件的监督，将原本由基层院负责的组织监督工作改为由上级院负责。

第三，检察一体化。主要机理就是通过省、市、县三级检察院的监督部门，以及各级院的侦监、反贪、反渎、控申、预防等内设部门之间的协作配合，将督促纠正行政违法行为与查办预防职务犯罪有机结合起来，建立案件线索、处理结果双向移送机制，以此增强监督合力，形成刚性监督[9]。全国各省级院做法类似，限于篇幅不再展开。

第四，增加调查权和建议更换办案人权力。在2010年7月，“两院三部”下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，明确了检察机关发现司法人员在诉讼活动中有渎职行为可以采取调查、建议更换办案人等方式进行监督。

第五，独设一个部门专司监督。如成立诉讼监督部，专司诉讼监督职责。据公开报道，湖北省各级检察院曾在2014—2015年设立诉讼监督部，专门负责诉讼活动中的监督工作。在2016年，北京市人民检察院吸收湖北省检察院的监督权改革经验，根据监督职责类型分别成立侦查监督部、刑事审判监督部、刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部等专司监督的机构[10]，通过专设监督机构，把诉讼办案与监督办案分开，提升监督能力与刚性。

(二)提升监督刚性的常见实践举措

在职务犯罪侦查权未移转之前，检察机关针对其他国家机关行使权力中的违法行为，会组合运用既有的监督权力：制发纠正违法通知、制发检察建议、查处职务犯罪，以此不断递进。这在每年的工作报告中监督数据都有公布，限于篇幅不再展开。

除组合运用3种权力之外，在特定领域还有其他形式的监督权行使方式。如针对行政机关懈怠或不当行使行政权的手段、程度、损害对象、致害程度以及社会影响等的不同，法律监督还可以附属以下的权力行使督促起诉、支持起诉、抗诉等不同的方式对行政不作为进行预防和纠正[11]。这种监督手段在2017年下发的《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定》对行政监督规定中基本被采用。

有些地方监督实践中，为了拓宽知情渠道，同时要求侦查机关建立信息库。比如，针对公安机关“另案处理”中的违法情形，要求侦查机关与检察机关各自搭建“另案处理”人员信息共享平台[12]。上海市一些地方的改革中，也提出构建全程立体化诉讼监督格局，主要内容也是通过建立数据库形成信息共享机制、在法律监督机关内部的协作配合机制、上下级检察院之间的备案、统一管理、跟踪监督方式[13]。

综上所述，检察机关作为法律监督机关在制度构建与实践努力中的各种做法，虽然宣传报道时的概念名称可能不一样，但具体方式并未出其左右。但是，即便是通过上述努力，仍然没有改变监督刚性不足的现状。

三、法律监督权难以刚性化的症结分析

最高人民检察院、各省级人民检察院在制度规定与实践努力多措并举后，为什么现实中仍然认为法律监督刚性不够，其原因究竟为何？本文着重从如下方面解读。

表1 检察机关(法律监督机关)权力分类

(一)权力束的变化使得原本虚胖监督权雪上加霜

权力刚性大小与权力束是成正比的。所谓“束”即是一种集合概念。在法理学对于财产权的研究中经常出现“权利束”(a bundle of rights)概念，认为一项权利的实现是由诸多的权利汇集而成的，比如所有权可以被理解为由占有权、使用权、收益权、处分权等权利合成[14]。“权利束”既是“总量”概念，也是“结构”概念，不同权利排列与组合决定权利性质、结构与可能取得的行使效果。对于公共权力而言，要实现权力与权力之间的制衡关系，权力本身不能是单个的，必须是权力束形式的。

如此观察职务犯罪侦查权转移后的检察机关权力，依据诉讼流程中公检法的递进性，基本可以分为两类：刑事诉讼办案权与法律监督权，如表1所示。

但是目前这些权力束，对于监督权力的设计仅仅规定了监督权，如何落实这些监督权的配套权力并无着落。完整的监督权力束应当集合监督调查启动权、调查权行使后的处置权或者处置建议权，以及处置的跟踪落实权等权力，如此方能实现其监督目的。也正是由于监督权的配套权力束的缺失，导致了较长一段时间内检察机关重刑事办案轻法律监督的情况，现实中批捕、公诉办案涉及的监督人数要比监督办案涉及的人数多40～50倍左右[注]此处的倍数是一个概算。因为最高人民检察院每年报告中对于监督的统计口径与目录并不统一，具有很大的变动性。如2014年主要打击减假暂中的违法行为的工作报告，对于减刑、假释、暂予监外执行活动的监督数据比较清晰，而在2015、2016年则未公布。在2015、2016年开展食品安全和环境资源中两类犯罪打击活动，因此最高检报告中对于这两类案件监督数据公布相对清晰，但在2006至2014年中则无相关数据。2016年重点公布了财产专项监督活动数据，在其他年份又无此类数据。但无论其他情况如何变化，督促公安机关立案追加逮捕、追加起诉的统计口径则较为稳定。本文此处倍数则以审查起诉数与监督追加起诉数为统计口径进行倍除，2014年为43.1倍，2015年为58.63倍，2016年为31.9倍。。在职务犯罪侦查权移转之前，法律监督机关虽然面临监督权的规定原则、粗疏现象，虽然没有知情权、配套监督措施等，但凭借着职务犯罪侦查权潜在适用为后盾形成的权力束，对违法行为仍然可以制发无法律依据的检察建议。但不可否认，权力束缺失问题是系统性的问题，系统性的问题必须系统性地解决，方能提升法律监督的刚性。

(二)内敛式的自我评价使监督权行使受限

权力刚性与权力行使者无不正当欲望是成正比的。如果权力本身有求于其他权力，那么权力就无所谓刚性。“壁立千仞，无欲则刚”，如果一项权力的行使必须依赖于其他权力的支持才能够实现，那么必然会产生“求人”现象。由是观之，检察机关自上而下的权力制度设计中有“内敛”倾向，如将纠正违法通知书、检察建议回复采纳率作为评价监督效果的主要指标，认为只有被监督单位采纳回复才是法律监督权取得了良好效果。之所以作此权力设计，则是出于防止监督权滥用的考虑，欲以监督权的节约使用提升法律监督水平与法律监督效果。

本文认为，此种在内部防范监督权滥用、提升监督效果的初衷可以理解，但此种“内敛性”的监督权设计，恰恰使得监督权的运作无法正常发挥。监督权的内敛式设计，造成的局面是监督机关有求于被监督单位。如此人为制造的需求局面，不但宪法未要求，三大诉讼法也未要求，这种超出宪法、法律之外由监督权行使者人为制造的权力供需关系，无疑是作茧自缚。故现实中形成纠正违法通知书的回复造假、检察建议的回复造假现象，即在制发检察建议与纠正违法通知书之时会向被监督单位做很多非正式沟通，甚至直接将回复书做好，直接到被监督单位敲印行政公章，以此来满足被监督机关内部的考核要求。这导致的结果是，监督数据很好看，但现实效果不尽理想。

(三)成本与收益分析下的监督者行权激励不足

监督权行使者受限于自身理性衡量致使权力怠惰程度不一。理性要求决策者保持信息完全充分、能够穷尽所有可能的方案、良好的决策环境与理性抉择思维，但在现实中是无法实现的。现实世界的制度永远是有限理性的制度，如公平制度永远是有限公平制度，民主制度是有限理性民主制度，执行制度的人永远是有限理性的人[15]。实践中，监督者普遍认为监督工作在现有的制度设计下没有较强刚性，进而没有行使监督权的强烈欲望。实际上是权力行使者的成本与收益不对称而已。历来权力都是通过委托方式行使的，即在权力所有人与受托人之间形成了委托代理关系，权力所有人是委托人，权力的具体施行人是受托人。在科层制度中，委托代理关系产生了较多层级，可以称之为一级委托代理、二级委托代理、三级委托代理等。但委托、代理主体都是有限理性人，委托人与受托人在权力行使的目标追求上就会存在目标差异。如委托人可能追求权力制度设计的目的最大化，受托人有可能追求权力的制度设计目的最大化与自己在行使权力过程中能够将权力纳为己用的最大化等“双重目标”。

如果监督者实施零容忍式的纠违或者其他纠正形式，便会在私人关系上得罪被监督者。严厉监督、零容忍在成本与收益的分析方面受益的是公家，损益的则是自己与他人的私人关系。若实施有限宽容，甚至纵容违法，那么监督者自己不但不会得罪被监督者，甚至会培养监督者与被监督者的私人感情。私人关系、私人感情、权力执行者的面子是法律监督权行使中必需考虑的成本与收益中两大重要因子。有学者就认为，“面子文化其实是权力行使中一个绕不开的话题”[16]，对于监督工作而言更是如此。“监督经验表明，被监督者通常认为监督者严格行使监督权，便是监督者不给自己面子，而一般走过场式的监督就是给面子。”[17]因此在成本与收益的分析中，因监督的收益属于公家，得罪他人的成本属于自己，监督工作自然就被认定为是得罪人、吃力不讨好之事，自然也就无太多权力行使动力。

(四)现实主义视角下监督权行使存在柔性选择

权力从来都不是纸面的权力，权力行使过程充满着很多的政治智慧。在某些意义上，权力所具有的强制他人服从的强制性在实践中并非如此。权力运行实践中，权力行使或运用方式可分为刚性运用和柔性运用两种。所谓刚性运用，是指权力行使主体将权力的强制力量发挥至最大，使得权力对象要么服从权力主体意志，保全生命、健康、财物、安全等法益；要么违背权力主体意志，丧失生命、健康、财物、安全等法益。所谓柔性运用，则是策略性地消减强制性，使权力对象在面对监督权力时有更多的选择权。

现实中法律监督权存在柔性选择的必然性。首先，在国家的所有权力层面，权力存在着实际位阶关系。除常见的一府两院提法外，随着监察委改革落定后，其权力监督属性显然要优先于检察机关法律监督权。在权力位阶中，检察监督权基本属于最后位阶，让后阶权力监督前阶权力并不现实。监督者不得不采取较为柔性的方式行使监督权。其次，作为当前检察监督权载体的检察建议，虽然运用较广，但现有的法律制度中并无关于检察建议的制度规定。这样就造成了法律监督机关长期行使着没有法律依据的监督权力。权力制度设计落后于权力实践，使得检察机关在实际行使监督权上，不得不趋向于“建议”这一柔性监督方式。

四、自侦权移转后法律监督权刚性提升的再行路径

改善检察权监督的刚性，从现有的制度安排下寻找合理性、合法性支撑，寻找可实现的建构，倒不失为一种短期内可实现的方法。

(一)增强权力束，赋予准侦查的调查权等监督手段

绝对的权力导致绝对的腐败，但绝对的权力也会具有绝对的刚性。法律监督机关监督权目的的实现，应当有配套的权力束。监督任何权力，权力束都表现为程序启动权、事实侦查(调查)权、人身措施强制权、法律责任判定权、法律后果落实权等权力集成。在一些清廉指数较高的吏治国家中，这些监督权力是相对集中的。比如，瑞典、芬兰、丹麦、挪威、新西兰、英国等近60个国家均设立了监察专员制度。监察专员负责对法院和政府所有官员履行职责、执行法律等情况实施监督，监察专员有权接受公民投诉，有权出席法院和行政机关的任何会议包括秘密会议，查阅他们的会议记录和其他文件，采取一切必要的调查手段进行调查，发现监督对象违反纪律的，有权要求有关部门进行纪律处分，构成犯罪的有权要求公诉机关起诉或自行起诉[18]。

据此，在诉讼监督方面，第一，在刑事立案监督调查权的行使上，增加的权力束不仅可以审查提请逮捕的案卷材料，还要有权调取或审查公安机关的受案、立案、破案的登记表册，调取或审查公安机关立案、不立案和撤案决定书，有权对侦查机关违法行为作准侦查式的调查。第二，对于侦查机关的严重不作为或严重违法行为，将目前刑事诉讼中的补充侦查权提前至批准逮捕阶段行使。第三，在法庭审判阶段，要改变庭审监督刚性不足的状况，可以赋予诉中监督权力，如有限制条件的责令中止审判、要求重新进行审判、建议更换承办人的权力。第四，通过两院组织法或宪法中部分条文的修改，赋予检察建议一定强制性，如个案再审检察建议可直接取得类似上诉抗诉权一样的启动程序效力。第五，补充刑事审判监督范围，将刑事审判第一审自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、简易程序审理案件、对上诉启动的二审案件、对审判监督程序中法院启动的再审案件以及法院的决定、死刑复核程序案件等纳入诉讼监督范围。第六，增加行政不作为、滥作为的准调查权。虽然职务犯罪侦查权已经转移至监察委。但是，民事、行政公益诉讼权成为了检察机关的新增职能。最高人民检察院于2017年下发的《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定》第9条明确了检察机关在开展行政诉讼前可以采取的调查手段已经具有准侦查权的性质。在这些手段的行使效力上也有原则性的规定，要求行政机关及其他单位和个人“应当”配合。可以认为这些规则为以后立法增加监督权中的权力束打下了基础。

(二)设定外放式的综合评价指标提升监督权独立性

当前，各权力部门自上而下的考核、绩效考核、执法指标等已经成为权力运行中不可忽视的指挥棒。这些指挥棒在现实中业已造成了不少负面影响，比如公安机关的执法指标提升了犯罪人基数而导致犯罪失序，甚至引发了刑事司法体系的合法化危机[19]。目前，废止这些具有一定积极效应的考核评价指标又不大可能，我们能做的就是防止那些对法官、检察官行使权力进行考评的标准扭曲诉讼构造，造成刑事程序失灵失控，产生冤假错案[20]。

法律监督机关的监督权评价指标如何设置，应当根据权力的运用对象与评价主体进行综合考虑。第一，检察机关的权力来自于人民公选机构的委托，权力行使效果所汇报的对象自然就不应当是权力的行使对象，而应当是权力的授予者、委托者；权力行使效果评价的主体，不应当是权力的行使对象，仍然应当是权力的授予者、委托者。所以，制发监督意见的纠正违法通知书、检察意见书质量的好与坏，不应当以被监督单位的回复与否、回复的内容是肯定还是否定为标准。未来应当取消以被监督单位的回复数作为衡量指标。第二，法律监督机关的监督权力对象所指均为其他国家机关的执法行为，其他国家机关的执法因背离规范要求或规范目的对相对人进行了强制约束，属于错误强制。监督机关对于其他国家机关权力不规范或者背离权力目的与规范的监督纠正，属于对错误强制的再否定。因此，在价值链上属于否定之否定。自然而然，监督权力的评价主体应当是以被其他国家机关权力错误强制的权力相对人。第三，为了防止被错误强制的权力相对人与检察机关之间的暗箱操作，更为了防止被错误强制权力相对人的有限理性而对检察机关的法律监督权力的不当评价甚至是错误评价，因此在评价监督权效果上，应当构建被监督单位、被监督单位的原执法对象以及监督机关内部的自我评价“三位一体”的综合评价指标。

(三)以人民为中心的民主监督提升监督刚性，改变监督成本收益结构

历来政治史中并不缺乏对民主力量的重要性认识。比如毛泽东同志的著名观点就认为中国共产党跳出历史周期率的办法只有一个，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。在我国当前的监督形式中并不缺乏民主监督。但民主监督在我国的权力体制中，属于“自下而上”的非权力性监督，并不具有法律约束力和纪律强制性。其作用机理也是通过提出建议、批评、举报等方式，以外部舆论等非权力式的压力让党和相关国家机关有自省意识，自我改进工作方式，提高工作效率。

在未来检察机关增强法律监督权力刚性的设计中，要建立一种以人民为中心的民主监督方式，应不同于上述方式，其监督作用的机理也不同于上述监督机理。未来检察机关针对案件办理中发现的公安机关、法院、行政机关等重大违法行为，在向被监督单位制发纠正违法、检察建议等文书时，还要：第一，将监督文书以类似公开判决的形式向被监督单位公告送达；第二，将监督性文书抄送同级人大及政协等民主监督机构；第三，像法律文书裁判公开网那样将法律文书公之于众，供公众查询与后续的各种官方或非官方运用；第四，通过发布纠正违法通知书、检察建议年报的方式再次汇总违法情形。其监督作用机理，就是依靠公之于众的方式，以人民的力量来监督行政执法单位的执法行为。

(四)增加移送职务犯罪侦查启动权或建议权，借用监察委刚性

在职务犯罪侦查权移转至监察委后，虽然法律监督机关自行侦查职务犯罪的权力已失，但职务犯罪侦查权在国家权力体系设置中仍然存在。职务犯罪侦查权的存在意味着对权力行使者最有力的监督手段仍然存在，只是行使的方式发生了变化而已。在监察委时代，检察机关法律监督权刚性应当借用监察委的刚性，并在程序上做好衔接。如当前一些地方检察院已经成立了职务犯罪检察部门，专门对接同级监察委员会所查办职务犯罪案件的审查批捕与起诉，提前介入对职务犯罪的侦查引导与证据固定。对于那些检察机关制发相关单位监督意见未能及时回复的，提前介入人员可以将检察机关的内部已固定证据及时移送监察委。

在制度设计方面，可以从程序法与实体法两方面进行拓展。在程序法方面，除了常规的职务犯罪线索案件移送机制、信息共享机制、证据转化机制外，可以增加检察机关对于被监督对象移送监察委员会的调查程序启动权和违法违纪处分的检察建议权。根据目前检察机关的监督机理，监督工作取得成效的本质在于检察机关启动了某种诉讼程序或启动了司法机关、行政机关或诉讼参与人的自我纠正程序。因此，必须通过制度设计让检察机关拥有启动刑事侦查程序的权力或者启动司法机关、行政机关或诉讼参与人自我纠正程序的权力。在下一步的配套改革中，可以在相关诉讼法或《人民检察院组织法》的修改中增加以下内容：检察机关向被监督对象制发的监督性文书，被监督机关应当予以回复。若采纳监督意见或建议，应当附整改措施；若未采纳监督意见或建议，应陈述理由。被监督对象不采纳检察机关监督建议的，需向同级人大或上级检察机关申述，拒不申述的，检察机关可以建议监察委员会启动行政违法或刑事犯罪侦查权。

根据《国家监察法》第11条，监察委的权能包括监督权、调查权和处置权，其中监督权的内容涉及“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况”。在具体法律适用中，要对“依法履职”进行广义理解，将不构成犯罪但拒不履行检察机关法律监督意见的公职人员权力行使状况纳入“依法履职”，由监察委员会启动监督权与处置权，即使不构成职务犯罪，也可以由监察委员会依《国家监察法》第45条,依法作出轻至谈话提醒、责令检查，重至记过、记大过、撤职、开除等政务处分决定。

综上所述，检察机关作为国家宪法规定的法律监督机关，其监督刚性在前监察委时代未能妥善解决，在自侦权移至监察委后，要提升监督权力刚性，必须有更宽广的民主思维，除了呼吁立法增加监督调查权外，其内部不应当对监督权自我设限，更要善于借助民主的力量、借助监察委的监督权力提升自己的监督权力刚性。