土地储备环节污染场地治理与修复责任——以常州“毒地”事件为例

张 辉，张 雨

(安徽大学 法学院， 安徽 合肥 230601)

随着经济的转型，国家对环境问题愈加重视。大气、水、土壤等是重要的环境要素，我国早已出台《大气污染防治法》和《水污染防治法》，《土壤污染防治法》也历经3次审议，并于2018年8月31日通过[注]2017年6月22日，十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》(以下简称《土壤污染防治法(草案)》)进行第一次审议； 2017年12月22日，十二届全国人大常委会第三十一次会议对《土壤污染防治法(草案)》进行第二次审议，《土壤污染防治法(草案)》(二次审议稿)在一次审议稿的基础上，结合实地调研成果以及各部门意见，对部分条款进行调整，同时考虑到实践中一些地方政府为提高土地利用效率，盘活土地资产，对一些关、停、并、转、迁企业的生产经营土地进行收储，在草案中增加了关于政府收储土地的土壤污染防治责任问题的规定；2018年8月27日，草案三审稿提请十三届全国人大常委会第五次会议审议；同年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议全票通过《土壤污染防治法》，并决定于2019年1月1日起正式施行。。相较于水污染和大气污染，政府及学界对土壤污染的关注及研究比较少。随着近几年来频繁发生的土壤污染事件，这一现状正在发生改变。

一、问题的提出

2014年4月，环保部和国土资源部联合发布《全国土壤污染调查公告》，公告表明我国土壤污染状况并不乐观，部分地区土壤污染尤为严重。土壤安全关乎民生根本，因此不仅要治理与修复已经被污染的场地，还要控制和预防潜在污染场地，以免造成环境污染问题[注]根据欧美发达国家土壤污染治理经验，污染预防、风险管控、治理修复的投入比例大致为1∶10∶100，优先保护好优质的土壤是避免后期治理与修复大量投入的关键。综观世界各国土壤污染防治历程，因土壤污染治理与修复难度大，最终均采用了以风险管控为核心思想的防治策略，并渗透到立法、标准制订、技术措施选取等环节中，在企业生产期间强化污染场地管理责任，督促企业做好生产过程中的环保工作。。场地污染可分为潜在污染场地和污染场地。潜在污染场地主要是指因从事生产、运输、储存、经营有毒有害或其他危险物质等活动造成污染，其危害在生态环境或人体健康可接受风险水平之内的场地；污染场地是在确认潜在污染场地的基础上，明确其危害超出生态环境或人体健康可承受风险水平的场地[注]详见《污染场地术语》2.2.1和2.2.2。。而“毒地”可以说是污染场地的一种表现形式[注]所谓“毒地”，是指从事生产、贮存、堆放过有毒有害物质，后因其搬迁、拆除或突发事故等原因，造成土壤、地下水污染，并产生人体健康、生态风险或危害的地块，如工业污染场地和垃圾填埋场地等[1]。。

随着我国城市化和产业转移进程的加快，场地污染事件已经屡见不鲜。但是2016年4月17日央视的一则新闻报道，使得“场地污染”“毒地”及其修复与治理问题再次成为人们关注的焦点。常州外国语学校对面原来是3家化工厂(常隆、常宇、华达)(以下简称常隆地块)，受国家实施“退二进三”和产业转移政策的影响，3家化工厂已于2011年6月前彻底搬离，但剧毒物质已经深入土壤，不仅直接导致严重的环境污染，而且间接影响附近学生的身体健康。矛头直指学校对面的常隆地块，该地块的治理与修复问题也成为社会讨论的重点。

2016年4月29日，自然之友和绿发会针对常州“毒地”事件向常州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，该案于2016年12月21日开庭审理。在审理过程中，本案双方争议的焦点是：涉案地块已经被常州市新北国土储备中心收回，污染者是否还需要承担治理与修复责任。虽然常州市中院已于2017年1月25日作出一审判决[注]该案二审于2017年2月28日在江苏省高院举行听证。，判决书对该问题做出了回应但并未进行详细说明，难以服众。本文将以常州“毒地”案为切入点，结合《土地储备管理办法》以及《土壤污染防治法》，分析土地储备环节的污染场地治理与修复责任。

二、被忽视的争议焦点：常州“毒地”案政府土地储备行为的界定

常州“毒地”案开庭审理过程中，原告一直坚持认为常隆地块即使被政府收回，也并不影响污染者即被告承担责任，但3位被告[注]自然之友和绿发会将江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司列为共同被告。辩称环境修复义务随着土地使用权的收回已经转移给政府，原告的诉求实际上已经达成，因此认为法院应当驳回原告的起诉[2]。

(一)土地储备的性质

《土地储备管理办法》只简单界定了土地储备与土地储备机构的内涵，未明确土地储备的法律属性及土地储备机构在土地收储过程中的土壤污染治理与修复责任[注]详见《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)第(二)项和第(三)项。。依据《土地储备管理办法》的规定，依法收购、行使优先购买权及依法征收的土地等都是土地储备的对象[注]详见《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)第(八)项。。据此，笔者有理由认为土地储备行为具有双重法律属性：土地储备既涉及行政行为，又涉及民事行为。采取依法行使优先购买权、依法征收等方式获取土地的行为属于行政行为，但对于依法收购获取土地这一行为并不能简单地将其划分为民事行为或行政行为。依法收购包括依法有偿收购和依法强制收购。土地储备机构接受政府委托储备、管理土地后，不仅是国有土地所有权人的代表，还是土地行政管理者。当政府为满足自身利益需要与土地使用权人签订土地收购协议，双方是法律地位平等的民事主体，其协议的履行应当遵循平等、自愿、公平原则；若政府因社会公共利益考量而强制收购他人依法拥有土地使用权的土地，此时双方主体地位不平等，属行政行为[3]。故笔者认为，土地储备机构在污染场地收储与开发过程中的治理与修复责任不能一概而论，应根据不同的法律关系确定相应的治理与修复责任：当土地储备机构为民事法律关系的一方主体时，其应遵循民事法律关系的平等、自愿等原则，就污染场地的治理与修复问题与对方当事人自愿协商，并遵从约定自觉承担相应的责任；当土地储备机构采取土地征收等方式获取土地时，其作为土地的管理者，在接收土地时有义务对征收的土地状况进行详细调查，若查明有污染问题，可以要求污染者治理与修复，保证净地入库，这也与2018新修订的《土地储备管理办法》的规定[注]详见《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)第(七)项。相适应。若因土地储备机构的疏忽未及时发现污染问题，导致发现污染时污染者无法认定或消亡，此时土地储备机构必须承担污染场地治理与修复责任[4]。

(二)常州“毒地”案中的土地储备行为

在常州“毒地”案中，法院以涉案地块已交还土地储备中心、政府正积极采取措施进行修复为由驳回原告的诉讼请求。法院如此判决可能是为了尽快完成修复工作，或是有其他考量。但就判决书而言，笔者认为，法院给出的理由，不论是从法理或情理角度来说，都缺乏说服力。在此笔者并不过多探讨常州市新北国土储备中心在该案中应承担何种责任，仅就该案判决书中提及但并未详细解释的收储协议问题进行分析。

法院判决书中仅提及常隆地块于2009年经土地储备中心协议收储并完成实际交付，未明确常州市新北国土储备中心获得涉案地块的方式，也未对双方的收储协议性质进行法律界定[2]。但是法院作为主要判决依据的《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号)第(八)项规定是关于土地使用权转让的。土地使用权转让属土地二级市场交易行为，是指土地使用权人将其依法拥有使用权限的土地进行再转移的行为[5]。依据相关法律规定可知，转让方和受让方主体地位平等，故土地使用权转让合同为民事合同[注]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条第1款：土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。。而根据前文论述，土地储备行为具有双重法律属性。就本案而言，被告与常州市新北国土储备中心的收储协议有可能是平等主体间的民事法律关系，也有可能是一方为管理者、一方为被管理者的非平等主体间的行政法律关系。法院未就双方间的法律关系进行深入分析，而直接给予定论，简单地将土地收储协议等同于土地使用权转让合同，笔者认为这一处理是有待商榷的，缺乏说服力[注]一审原告自然之友认为土地收储与土地转让是两个性质不同的法律关系，且其认为土地收储属于土地使用权终止的情形，依据《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第10条规定：土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。自然之友将其作为上诉理由之一。参见《自然之友就常州“毒地”案提起上诉》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5OTY1MTc4MA%3D%3D&chksm=bcd06d2c8ba7e43adfe073926ca6e88322a239e571f2fa2907693a6114020dcfb1ea020e7199&idx=1&mid=2652700039&scene=21&sn=99fe5d9046c79b574f013fce43fa6dec，2018年2月5日。。

常州“毒地”案的法院判决书中提到，三被告认为常隆地块既然已经被政府收回，环境修复责任也应遵照约定由案外人承担[2]。笔者认为，若法院确有证据证明三被告与常州市新北国土储备中心签订了土地储备协议，且能依法认定该协议为民事合同，则双方当然可以就毒地的治理与修复问题自愿平等协商。但是就法院判决书而言，法院并未针对此问题进行解释说明。而且原告表示三被告在法院审判过程中提及的土地收储协议，实际上也并未约定由土地收储方承担原污染土地的治理与修复责任。若双方签订的收储协议是行政合同，依据现行《土地储备管理办法》，土地储备中心作为土地的接受者和监管者，在接受土地时应调查土地污染状况，保证净地入库。但在常州市新北国土储备中心收回涉案地块时实施的原《土地储备管理办法》[注]2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发的《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)并未规定“净地入库”要求。2018年1月3日，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会对原《土地储备管理办法》(国土资发〔2017〕277号)进行了修订，联合印发了新的《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)。新的《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)提出“净地入库”要求。详见《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)第(七)项规定。并无净地入库规定。因此，即使国土储备中心当时发现了污染，在综合考虑各方面因素的情况下也可以接收该土地[注]如武汉郝山地块：郝山地块曾于2006年挂牌出让，由武汉三江房地产公司以高价竞得。但在后来的施工过程中，发现存在土壤污染问题，并出现工人中毒症状，后不得不停止施工，闲置近4年后又被武汉市储备中心收回并赔偿了开发商部分价款。。那么此种情况下，污染场地的治理与修复责任应由谁承担？笔者认为，无论是2007年印发的《土地储备管理办法》，还是2018年修订的《土地储备管理办法》，都将土地储备机构定义为具有独立法人资格的单位[注]详见《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)第3条和《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)第(三)项。，那么土地储备机构依法可以独立享有民事权利、承担民事义务。据此，土地储备机构应独立承担责任，履行义务，在其无法完全承担污染场地的治理与修复责任时，政府才承担补充责任。但遗憾的是，在常州“毒地”案中，法院似乎将土地储备机构承担责任等同于政府承担责任，以常州市新北区政府已经承担污染场地治理与修复责任为由驳回原告诉讼请求，并未提及常州市新北国土储备中心的责任，也未对新北国土储备中心与新北区人民政府的责任分配进行讨论。

此外，依照《土壤污染防治法》第46、68条规定，土地使用权被地方人民政府收回的，地方人民政府在承担治理与修复责任后，若能依法确定土壤污染责任人的，对于所支出的有关费用，由土壤污染责任人承担[注]详见《土壤污染防治法》第46条和第68条。。但是该法未明确规定相关条款的溯及力问题，因此常州“毒地”案是否适用该规定仍不能确定，对于污染场地的治理与修复责任是否适用溯及既往原则，将在后文进行分析。

三、土地储备环节污染场地治理与修复责任主体

土壤污染具有广泛性、持久性、潜伏性等特点[6]，在土地使用、流转、储备甚至修复等任何环节都有可能遭受污染，因此土壤污染治理与修复牵涉主体广泛，构建一个完整的污染场地治理与修复责任主体框架并非一朝一夕就能完成。本文将主要围绕土地储备这一环节，讨论土地储备环节下的污染场地治理与修复责任问题。

笔者认为，土地储备制度的运作过程具体可分为3个环节：土地储备之前环节、土地收回后的储存以备供应环节、土地供应环节。与此对应的污染场地治理与修复也可划分成3个时间节点：土地储备之前、土地储备后出让给新开发商之前、土地出让给新开发商[4]。下文将主要围绕这3个时间点分析其相对应的治理与修复责任主体，涉及到的责任主体主要有污染者、土地使用权人、土地储备机构、房产开发商和当地政府。当然，除此之外还有可能会涉及其他特殊责任主体，本文将不展开讨论。

(一)土地储备之前

本文所说的土地储备之前，主要是指土地尚未被收回、土地使用权人仍依法享有土地使用权限这一阶段。笔者认为，此阶段与污染场地治理与修复直接相关的责任主体主要有污染者和土地使用权人。

1.污染者

污染者是污染场地治理与修复的最终责任承担主体[7]，其责任承担贯穿于场地治理与修复的各个阶段。污染者包括造成场地污染的个人和单位。对于污染者，必须要坚持“谁污染、谁治理”原则[注]“谁污染、谁治理”原则由“污染者负担”原则演变而来。“污染者负担”原则最早由经济合作与发展组织(OECD)环境委员会提出，1974年经合组织理事会又发布了《关于实施污染者负担原则的建议》，将污染者负担原则确立为其成员国应当遵守的一项基本原则。See OECD,Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle,C(74) 223 ( final),1974.“谁污染、谁治理”原则在《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第10条第1款和《土壤污染防治法》第3条中都有所体现。。污染者无力或怠于承担修复责任的，可以由政府委托有资质的第三方机构代为履行，但污染者要承担治理与修复费用[注]《土壤污染防治法》第94条和《福建省土壤污染防治办法》第39条的规定都直接体现了政府对第三方机构代为履行修复土壤污染持认可态度。也有学者对此持不同看法，认为土壤污染的现状调查、评估、修复以及验收工作不应该交付第三方机构实施[10]。。考虑到治理和修复污染场地所需资金量大，为避免污染者以短时间内难以筹集到足够的资金为由逃避责任，笔者认为，可为污染者设定最低支付修复费用限额，规定其在一定时间内完成支付。若污染者怠于支付修复资金，在最迟期限届满后，可对其采取制裁手段，如有期限地限制人身自由，以对其进行威慑。同时，惩罚性赔偿金具有惩罚侵权主体、遏制同类侵权行为的功能[8]，因此亦可考虑对污染者适当处以惩罚性赔偿金。

笔者认为，污染者的治理与修复责任是贯穿于土地储备制度各个环节的。在土地收储之前，污染者是造成场地污染的直接责任人，其承担治理与修复责任无可厚非。污染场地被土地储备机构收回以后，其责任承担需视具体情况而定：对于因历史遗留问题造成的污染场地，进入土地储备机构之后，若污染者可以认定，仍由污染者承担责任[注]由《土壤污染防治法》的第46和68条规定可以看出，即使土地使用权被地方人民政府收回，仍需遵循污染担责原则，具体表现在地方人民政府虽可以代为组织实施风险管控和修复活动，但因此支出的费用仍规定由土壤污染责任人承担。；若污染者无法认定，则由土地储备机构承担主要责任，政府及其有关部门根据实际情况承担责任[注]《土壤污染防治法》第45条第2款：地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。根据我国《民法总则》第57条规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。《民法总则》第60条：法人以其全部财产独立承担民事责任。土地储备机构具有独立法人资格，所以其不仅依法享有民事权利，而且能够独立承担民事责任。。具体到常州“毒地”案中，在证据清楚、土壤污染责任人可以依法认定的情形下，应首先要求污染者承担责任，污染者无力承担的部分可由政府或其他过错方承担补充责任或过错责任。

2.土地使用权人

土地使用权人是指除污染者以外的，对土地有使用权限或者实际占有土地的单位和个人。土地使用权人在实际占有和使用土地过程中，有妥善管理和保护土地的义务[9]。若土地使用权人未尽到此义务，导致土壤污染，其应当承担与之过错相应的治理与修复责任[注]详见《土壤污染防治法》第4条和《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第9条。。为了避免延误污染场地的治理与修复工作，也可以要求土地使用权人基于“受益者负担”[注]有学者认为，相比于“污染者负担”原则，“受益者负担”原则是将环境权利分配给污染者，这样任何一个从环境中受益的人都必须负担污染控制的费用。而且“受益者负担原则”更能体现社会公平。See AdisIsrangkura,The polluter-Pays principle：So Who Pays?TDRI Quarterly Review,Vol.11 No.3 September,12-15( 1996).原则承担一定的修复责任。笔者认为，可以为土地使用权人设置最高责任限额，要求土地使用权人在该限额内承担责任，超出部分由其他受益者或者政府承担补充责任。对于土壤污染责任人已经认定的，土地使用权人因调查、修复等活动支出的费用，可以依法向其追偿，符合条件的，也可以申请土壤污染防治基金[注]详见《土壤污染防治法》第46条和第71条第2款。。另外，土地使用权人依法转让其土地使用权的，可以与受让方平等协商双方责任分配问题，没有约定的由受让方承担[注]详见《土壤污染防治行动计划》第(二十一)项。。

具体到土地进入土地储备机构之前这一环节，若场地发生污染且无法认定污染者，应当由土地使用权人承担污染场地的治理与修复责任。在常州“毒地”案中，三被告既是直接污染者，又是涉案土地的原土地使用权人。依照法律规定，三被告有治理与修复常隆地块的责任[注]详见《中华人民共和国环境保护法》第5条和第6条第3款。。

(二)土地储备阶段

土地储备不仅是政府合理配置土地资源的重要手段之一，也是保证受污染土地不流入市场的重要一环。此阶段政府及土地储备机构是治理与修复污染场地的主要责任主体。当然，污染者和土地使用权人在此阶段也有可能要承担治理与修复责任，对此前文已有分析，故不再赘述。

1.土地储备机构

依据前文分析，在土地收储过程中，土地收储行为兼具民事法律关系和行政法律关系。采取有偿方式收购储备土地的，收购方与被收购方主体地位平等，土地储备机构可以就土地收储的时间、价格以及土壤污染治理与修复责任分配等与对方协商确定；若土地储备机构通过依法征收、行使优先购买权等强制方式获取土地，则双方之间是行政法律关系[11]。此时，土地储备机构作为土地资源的管理者，有义务对入库土地的污染状况进行调查，以保证净地使用。若因土地储备机构的疏忽，未能及时发现场地污染状况的，土地储备机构必须承担相应的责任。笔者认为，即使此时仍可以确定污染者而由其承担主要的治理与修复责任，土地储备机构也有义务协助污染者完成治理与修复工作。若无法确定污染者，则由土地储备机构承担治理与修复的主要责任，对其无法承担的部分，再由当地政府根据实际情况承担补充责任。当然，土地储备机构也可以通过降低土地出让金等优惠方式，与房产开发商合理分配治理与修复责任或转移责任。

2.政府

环境具有公共物品属性，政府作为公共产品和公共服务的提供者，有义务为公众提供良好的生存居住环境[12]。基于此，政府对治理与修复污染场地也负有一定责任。同时，为避免企业肆意污染，政府不能完全代替污染企业承担全部的治理与修复责任，但是可以根据实际情况采取相应措施[注]《土壤污染防治法》)第45条确立了以土壤污染责任人、土地使用权人和政府为顺序承担防治责任的制度框架。政府承担责任具有灵活性，可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复活动。如《土壤污染防治法》第4章第3节建设用地中第68条虽然规定土地使用权被人民政府收回的由人民政府组织实施土壤污染状况调查、修复等活动，但在第4章第1节一般规定中第46条已经率先规定因实施或组织实施土壤污染风险管控和修复活动所支出的费用，由土壤污染责任人承担，这间接说明政府承担的并非主要责任。。就土地储备的整个循环运行机制来看，不论污染场地是否被纳入土地储备范围，政府承担的都应是兜底补充责任。污染场地被收储之前及收储后尚未出让给新开发商之前，对于责任主体穷尽一切办法仍无力负担的部分，政府为了维护公众利益，可以承担补充责任，事后向相关责任人追偿[13]；在将污染场地出让给新开发商时，政府可以制定优惠政策，为开发商完成治理与修复工作提供帮助[注]如《土壤污染防治法》第72条第1款规定：国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放。。另外，若政府在土地流转过程中获得收益，则应以其受益额为限对污染场地的治理与修复承担补充责任[14]。具体到常州毒地案，法院以三被告无法也无能力代替政府实施修复为由判决驳回原告诉讼请求[2]。笔者认为，这一做法是有待商榷的。如果法院认为政府相比三被告而言，拥有更充足的资金和技术力量支持“毒地”的治理和修复，可以判决由政府组织实施修复活动，但同时也应赋予政府追偿权，即政府可以要求三被告支付修复“毒地”所需费用。此时政府只是修复主体，而不完全是责任主体。法院将修复主体等同于责任主体，完全忽视三家污染企业的责任，也有违法律规定[注]《中华人民共和国环境保护法》第6条第3款：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。。

(三)土地供应阶段

土地供应是指将完成前期开发并具备供应条件的储备土地以出租、出让等其他合法方式进行流转。经过此阶段，大部分土地流转到房产开发商手中。若流转到房产开发商手中的土地并非净地，房产开发商经过与土地储备机构协商，其有可能成为污染场地治理与修复的责任主体。

污染场地被土地储备机构储备以后，原则上应该在完成土地治理与修复工作、保证土地安全的前提下再挂牌出让，但是受国家“退二进三”以及“产业转移”政策的影响，大量工业企业关闭或者由市中心搬往郊区，大量污染场地闲置的同时，建设用地也越发紧张。不论是对土地储备机构还是政府而言，仅凭一己之力治理与修复污染场地，往往力不从心。而房产开发商通常拥有雄厚的财力及先进的技术支持，若能与其合作，将治理与修复责任部分转移给房产开发商，则能大幅提高污染场地的治理与修复效率。而且大部分污染场地地理位置较为优越，仍有较大的再开发利用价值[注]当前国内建设用地土壤污染治理与修复项目主要集中在城市中地段较好的建设用地上，具有明显的房地产开发导向。在房地产开发带动修复市场的背景下，地方政府或开发商都愿意“承担污染场地治理与修复的责任”，将一些工业污染场地修复后作为储备土地，再进行商业开发或住宅建设。修复企业也会重点选择参与一些财政补贴多、土地开发价值高的项目。，开发商在一定程度上也是受益者，根据“谁受益谁治理”原则，在污染者不明或灭失的情况下，由开发商负担污染场地的治理与修复责任也有法理依据。因此，若土地储备机构无法负担全部的治理与修复责任，其可以选择与房产开发商合作，以降低土地出让金等优惠方式，将治理与修复责任转移或部分转移给开发商。与此同时，土地储备机构仍对该污染场地有监管义务，其必须监督开发商的治理与修复工作，保证净地流转。当然，在土壤污染治理与修复实践中，也有由开发商单独出资整治污染土壤的案例[注]如2007年，北京土地储备中心出让一块3万平方米的土地，据调查显示，该地块上曾是农药厂和涂料厂，土壤污染非常严重。出让前，土地储备中心对化学污染情况做了环境评估，明确公告并经北京市环保局批准，由万科集团拍下该地并进行修复[15]。。

就土地储备环节污染场地治理与修复的3个时间点来看，笔者认为，在土地收储过程中启动并完成治理与修复工作是最为合理的。首先，根据城市发展规划或者对该污染场地未来使用方向的预期安排，政府和土地储备机构可以因地制宜，制定更具针对性且操作性强的治理与修复方案，确定科学合理的修复标准。其次，在土地出让供应之前对其进行治理与修复，有助于减少土壤污染对人体健康带来的危害。最后，政府相较于污染企业和房产开发商更应具有社会公德心和责任感，将污染场地的治理与修复工作交予政府，可以极大提高污染防治工作的有效性。同时，在此环节进行治理与修复工作，更能体现出政府为人民服务的宗旨，增加政府的公信力[4]。

四、污染场地治理与修复责任的追究

污染场地治理与修复的责任主体确定以后，还需要确定依法追究各责任主体责任所遵循的原则。不同于治理与修复责任主体的多样性和复杂性，污染场地治理与修复责任追究的原则在任何环节都是一致的。下文将通过分析土地储备环节污染场地治理与修复责任追究原则的适用，以小见大，体现出污染场地环境管理中的责任追究原则。通过借鉴、对比其他国家和地区污染场地治理与修复责任原则[注]美国《超级基金法》作为迄今为止在污染场地修复方面最为成功的法律，其在归责原则方面，采用无过错责任、连带责任和溯及责任[16]。，结合我国国情，笔者认为在土地储备环节，我国应实行无过错和过错责任相结合原则、污染责任终身制原则、非连带责任原则以及污染者适用溯及既往责任原则。

(一)无过错责任和过错责任相结合原则[17]

污染场地的治理与修复责任主体涉及广泛，依照上文分析，仅土地储备环节的责任主体就有污染者、土地使用权人、土地储备中心、政府、开发商等。但各责任主体对污染场地的影响不同，所要承担的责任不同，适用的责任原则也不同。结合中国实际情况，笔者认为在土地储备环节，除污染者承担无过错责任以外，其他责任主体承担过错责任或补充责任[18]。《土壤污染防治法》虽未明确规定各主体所适用的归责原则，但根据该法对各主体承担责任情形的具体规定，可判断出各主体适用的归责原则。

1.污染者承担无过错责任

污染者是污染场地治理与修复的直接责任人，其应承担无过错责任，即无论污染者对场地的污染是否存在故意或过失都必须承担修复责任，且不存在免责事由[14]。无过错责任原则能有效避免污染者逃避责任承担，有助于保障污染场地修复工作的顺利完成。对造成场地污染的污染者适用无过错责任也有相应的法律依据。环境侵权是特殊侵权的一种，按照《侵权责任法》相关规定，对环境侵权者适用无过错责任原则。土壤是非常重要的环境要素之一，场地污染也可归属于环境侵权，故而要求场地污染者承担无过错责任原则有正当法理依据。若开发商在治理与修复污染场地过程中造成二次污染，那么开发商此时也是污染者，对其造成的污染也应承担无过错责任[注]作为常隆地块土壤治理及地下水处理工程的招标人和中标单位，常州黑牡丹建设投资有限公司、江苏天马万象建设集团有限公司因在对常隆地块开展修复过程中未按照修复技术方案及法律法规的要求落实防护措施，污染土壤中有机废气散发对常隆地块周边区域的大气环境造成了污染，且违规倾倒常隆地块工程土方对被倾倒地的环境造成了损害。2016年11月29日，自然之友和绿发会以常州黑牡丹建设投资有限公司、江苏天马万象建设集团有限公司等为被告，就常州“毒地”事件提起第二起环境公益诉讼。该案已进行了两次证据交换。。

具体到常州“毒地”案，只要有证据证明三被告的生产经营对当地生态环境造成损害，无论其是否故意或过失，都应为自己的污染行为付出代价，履行治理与修复义务。

2.土地使用权人和土地储备机构承担过错责任

污染场地的使用权人对污染场地具有实际的控制能力和使用权限，因此污染场地的使用权人有妥善管理、合理使用该地块的义务。若使用权人未尽到管理注意义务而造成场地污染或导致污染加重，使用权人需对此承担责任[注]详见《土壤污染防治法》第4条第2款。。土地储备机构是土地的行政管理者，在开展土地储备工作时，其有义务对即将入库的储备土地进行污染状况调查，若发现存在污染，有权要求污染者或土地使用权人及时承担责任，履行修复义务；若因自身工作疏忽，未进行污染状况调查或未及时发现污染情况，导致污染者或土地使用权人等灭失或无法认定的，土地储备机构须为自己的过错承担相应的责任。

3.政府承担补充责任

前文对政府承担责任的情形已做具体分析，此处不再赘述。政府在污染场地的治理与修复方面一般不会单独担责，其承担的是补充责任。《土壤污染防治行动计划》《污染地块土壤环境管理办法(试行)》和《土壤污染防治法》虽然没有明确表述政府承担责任应适用何种原则，但是通过相关具体条文规定仍可看出，政府应依照补充责任原则承担相应的责任[注]详见《土壤污染防治法》第45条第2款、《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第10条第3款和《土壤污染防治行动计划》第(二十一)项。。

(二)非连带责任原则

美国《超级基金法》针对土壤污染采取的归责原则是连带责任原则[注]尽管1980年《超级基金法》终稿删除了潜在责任主体就损害承担连带责任的明文规定，但联邦法院在司法实践中通常会依据第107条认为，在无法区分损害的情况下，潜在责任人的责任是“共同且个别的”，即对外承担责任时任何一方均有义务承担全部或部分责任。See United States v.Chem-Dyne Crop.572 F.Supp.802 (S.D.Ohio 1983).。该原则虽然能够较快落实修复责任，开展污染场地的治理与修复工作，但在实际应用过程中存在很多问题，如各责任主体负担的治理与修复责任与其造成的污染程度比例不符，有失公平。在总结《超级基金法》的有益经验和不足的基础上，笔者认为当存在多个污染者时，应采用非连带、按份责任原则，要求各污染者严格按照各自的污染比例承担相应的责任[19]。在责任无法确定之时，各责任主体共同承担责任。但为避免各责任主体相互推诿、消极承担责任，可根据各责任主体的受益情况确定责任限额或为其划定最低责任限额，各责任主体在责任限额内履行治理义务[注]如在常州“毒地”案中，笔者认为法院虽然无法确定三被告(常隆、常宇、华达化工厂)各自应当承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额等，但应遵循“损害担责”原则，要求三被告承担责任，法院可以为其设定最低责任限额等，以保证“毒地”治理与修复工作的完成，而不应不提三被告的责任。。

这里的非连带责任主要是针对同时存在多个污染者的情形，当存在污染者以外的责任主体时，各责任主体之间应承担连带责任[注]具体可参见《土壤污染防治法》第90条第3款和《湖南省土壤污染防治条例(征求意见稿)》第5条第4款。。

(三)对污染者适用溯及既往责任原则

场地污染对生态环境或人类造成的危害可能需要经过几年甚至十几年才能慢慢显露出来，当场地污染真正暴露在人们视野中时，造成污染的污染者很可能会利用立法上的疏忽逃避责任。但是治理与修复污染场地又是一项费时费力且耗资巨大的工程，若不追究污染者的责任，一味让政府承担修复责任，或将修复责任转嫁给下一代是极其不公的事情。因此，笔者认为，为了使污染者充分履行治理与修复义务，应对其适用溯及既往责任原则。即无论土壤污染行为是发生在相关法律生效之前还是生效之后，只要违反法律规定，都要承担责任。该原则的适用既有利于落实“污染者担责”原则，也有助于缓解政府财政压力[20]。但这一原则只能适用于污染者[注]王欢欢也认为只有土壤污染者应承担溯及责任，其在《土壤污染治理责任溯及力研究》中谈到：“就我国土壤污染治理责任制度而言，土壤污染者(即肇因者)应承担溯及责任，土地权利人(非肇因者)的责任不应溯及既往，当土地权利人造成或允许造成污染时，应当归入肇因者而承担溯及责任。”[21]。场地污染主要是由污染者造成的，其他责任主体造成的污染程度远低于污染者。若对其他责任主体也适用溯及既往原则，必然会导致资源的浪费，在一定程度上也会延误污染场地的修复[22]。遗憾的是，正式出台的《土壤污染防治法》未规定污染场地治理责任适用溯及既往原则[注]《土壤污染防治法》第5章第71条第2款内容涉及法律溯及力。但该条款的主要内容是关于土壤污染防治基金使用问题，与污染者的治理与修复责任无关。不过，即使是在对于污染场地治理与修复问题广泛适用溯及既往原则的美国，其在《超级基金法》中也没有明确使用“溯及力”或“可以溯及既往”等字眼，也未明确立法者在此问题上的态度。但在美国有关《超级基金法》责任制度溯及力的案件中，法官们几乎确认了《超级基金法》应急、污染源清理和场地修复责任的溯及力。See State of Ohio v.Georgeoff,562 F.Supp.1300 ( N.D.Ohio 1983) ;United States v.Northeastern Pharmaceutical & Chemical Co.( NEPACCO) 810 F.2d 726 ( 8th Cir.1985) cases.。

(四)坚持污染责任终身制原则

2015年8月颁行的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》提出对党政领导干部损害生态环境的行为适用终身追责原则[注]详见《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第4条。，但是在环境保护领域中，终身责任制的适用主体不应局限于党政领导干部，还应包括各类负有环境保护义务的主体，如公民、法人等[23]。污染场地的治理与修复是一项极其复杂的工作，而且目前我国尚未建立完善的修复标准制度，在这种情况下，经验收合格的场地很可能因修复标准的制定或改变而再次沦为不符合标准的场地。确立污染责任终身制不仅能够解决这个问题，而且加大了污染者的修复压力，增加了污染者的污染成本，促使污染者积极承担治理与修复污染场地的责任，更有利于污染场地的预防和治理。《土壤污染防治行动计划》和《污染地块土壤环境管理办法(试行)》都对污染责任终身制进行了规定，但《土壤污染防治法》却未提及该原则[注]详见《土壤污染防治行动计划》第(二十三)项和《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第10条第6款。实行土壤污染治理与修复终身责任制有利于提高土壤污染治理与修复的效率，也有利于避免防止二次污染，《中华人民共和国土壤污染防治法》缺少土壤污染治理与修复实行终身责任制这一原则规定是不妥的。。不过笔者认为，《土壤污染防治行动计划》和《污染地块土壤环境管理办法(试行)》虽不是土壤保护的基本法，其所规定的原则也不是土壤保护的基本原则，但是污染责任终身制原则具有实用性，能够很大程度上促进污染场地的治理与修复。而且《土壤污染防治行动计划》作为我国土壤污染防治工作的行动纲领，其内容规定具有指导意义，在一定程度上也能推动污染责任终身制原则的适用和推广。土壤是环境的基本要素之一，其重要性不言而喻，期待未来污染责任终身制原则可以成为《土壤污染防治法》乃至整个环境保护法律体系的重要原则。

综上所述，我国土地储备环节中污染场地治理与修复的责任追究原则主要有：无过错和过错责任相结合原则、非连带责任原则、污染责任终身制原则以及污染者适用溯及既往责任原则。但土地储备环节只是污染场地使用、修复、再开发等过程中的一个环节，故这些责任追究原则不仅适用于土地储备环节，也适用于污染场地治理与修复的其他环节。

五、结语

基于土壤对生态环境和人类生存发展的重要性，国家日渐加快土壤污染的治理和修复工作，并加快建立健全土壤污染防治体系。土壤污染的治理与修复责任主体涉及广泛，小到个人，大到国家，都有可能因土壤污染承担责任。随着常州“毒地”事件的披露，“毒地”成为人们热烈讨论的话题，政府及学界也积极回应该事件。一审判决做出以后，两原告及时提起上诉，学者们也针对法院判决积极表达自己的观点。虽然常州“毒地”案二审至今仍未宣判，但社会各界对该案的关注并未减少，而且笔者认为，《土壤污染防治法》的出台和实施将会对该案的审判工作产生重要影响。本文以土地储备为切入点，主要探讨土地储备环节下的污染场地治理与修复责任。将土地储备制度的运作过程细分为3个具体阶段，并据此探讨各阶段的污染场地治理与修复责任主体。通过分析，笔者认为在土地储备的各阶段，污染场地治理与修复责任主体并不唯一。污染者和土地使用权人的责任可以贯穿到土地储备的各个阶段，但在土地储备后出让给新开发商之前这一阶段，政府和土地储备机构也应承担相应责任或主要责任；在土地供应阶段，开发商也可能成为责任主体之一。责任主体和责任追究是构建污染场地治理与修复责任体系需要明确的基本问题。通过常州“毒地”案，探索土地储备环节下的污染场地治理与修复责任，可为构建我国污染场地治理与修复责任体系提供借鉴。