国家重点生态功能区生态补偿扶贫长效机制研究*

张化楠，接玉梅，葛颜祥

(山东农业大学经济管理学院，泰安 271018)

0 引言

在我国，贫困地区在空间布局上与生态脆弱地区、限制或禁止开发区、国家重点生态功能区都具有高度的重叠性。截止2016年底，我国享受国家财政转移支付的国家重点生态功能区所在县有725个，国家扶贫工作重点县、集中连片特困地区县有832个，其中有434个“双重县”既属于国家重点生态功能区又是国家扶贫工作重点县①。全国贫困人口的空间分布呈现集中连片的空间格局， 80%的扶贫县和95%的贫困人口分布在生态环境脆弱、敏感和需要重点保护的地区，连片贫困区的生态环境脆弱指数与贫困指数的相关性达到80%以上[1]。

由于生态环境效应的外部性，造成供给者不能向所有消费者或受益者收取费用，从而出现“独担成本，共享收益”的不平衡局面，在“搭便车”行为示范下，供给者的收益难以弥补其成本，这就是大部分国家重点生态功能区虽然拥有丰富的生态资源但却依然贫困的重要原因[2]。因此，在遵循“谁开发，谁保护、谁受益，谁补偿”的原则下，生态补偿机制将生态资源的外部性内部化，有效地促使生态保护的受益者向生态产品的提供者支付费用，用以弥补其外部性损失，避免生态环境的进一步恶化，实现贫困地区生态环境改善与贫困人口脱贫致富的“双赢”目标。

生态补偿与扶贫开发在区域上具有一致性，但两者在功能定位、参与主体、运行方式等方面均存在较大的差异。如何实现国家重点生态功能区生态补偿与扶贫开发的协调统一，探索生态补偿扶贫的长效机制成为学术界和政府急需关注的热点问题。尽管目前国家出台了一系列关于国家重点生态功能区生态补偿与扶贫的相关政策，但当前学术界对于生态补偿扶贫的研究尚未形成完整的理论体系。因此，文章基于对国家重点生态功能区生态补偿与扶贫的辩证关系分析，归纳目前我国推进生态补偿扶贫的机遇和挑战，并提出构建国家重点生态功能区生态补偿扶贫长效机制的对策建议，以期为相关政策的制定提供有益借鉴。

1 国家重点生态功能区生态补偿与扶贫辩证关系

1.1 贫困与生态环境的关系

国家重点生态功能区发挥着“生态保障”、“资源储备”和“风景建设”等作用，关系到较大范围乃至全国的生态系统安全，但也在一定程度上加剧了该区域居民的贫困[3]。《“十三五”生态环境保护规划》明确提出，国家重点生态功能区应以保护和修复生态环境，提供优质的生态产品为首要任务，合理引导超载人口的有序转移，限制其高强度大规模的工业化城镇化开发。这些地区为保护生态环境丧失了大量的发展机会，并付出巨大的机会成本，导致大多居住在国家重点生态功能区的居民成为“生态贫民”，“富饶的贫困”成为这些地区普遍面临的尴尬境地[4]。

贫困是生态环境退化的主要诱因之一，生态环境恶化又进一步加剧了贫困。国家重点生态功能区的生态环境脆弱、资源环境承载能力低，导致居民对资源环境的依赖性较大，产业结构较为单一，居民为维持自身生活需求只能采取粗放型的生产经营方式，对当地的森林、草原、矿产、水土等自然资源采取掠夺性开发[5]。过度开发、超载过牧、滥采乱挖、湿地破坏等行为势必造成生态环境的破坏。随着人们赖以生存的自然资源日益枯竭，水生态污染、水土流失严重、土地荒漠化、森林湿地生态功能退化等进一步加剧了当地的贫困[6]。由于生态保护者得不到相应的经济激励，生态破坏者得不到相应的惩罚，进而造成贫困与生态环境恶化陷入互为因果的恶性循环之中。图1为贫困与生态环境的恶性循环关系。

图1 贫困与生态环境的恶性循环关系

1.2 扶贫与生态补偿的关系

外部性是“生态致贫”的重要原因，生态补偿是对生态资源外部效应的矫正，对具有正的外部效应的生态资源，对其提供者给予补贴，增加其收益，真正实现“谁保护，谁受偿”，支持并鼓励继续增加该生态资源的供给； 对具有负的外部效应的环境破坏者、污染制造者等采取征税、罚款和收污染税等措施，提高其边际成本，真正实现“谁污染、谁付费”，减少或抑制破坏生态环境行为的发生，形成以生态补偿机制激励或约束政府、企业和居民的生态外部性行为[7]。

由党中央所提出的脱贫攻坚“五个一批”工程可明显看出，生态补偿扶贫仅是扶贫的其中一项重要内容。贫困不仅指社会物质上的贫乏，还包括精神上的贫乏。处于国家重点生态功能区的居民大多属于“多维贫困”和“代际贫困”，生态补偿只是在一定程度上缓解或解决了国家重点生态功能区居民物质上的贫困，但仍无法有效解决生态移民后居民精神和社会权利等方面的贫困[8]。例如退耕还林、退耕还湿、禁止自然资源开发、产业准入负面清单等项目严重制约了国家重点生态功能区内居民的发展权，如果得不到补偿或补偿标准低于其发展机会成本，将无法起到扶贫的效果[9]。

从贫困地区的角色定位、生态补偿与扶贫的法理关系以及扶贫工作的实践来看，生态补偿是有效推进扶贫的新手段和新路径。需要注意的是，尽管生态补偿是扶贫的重要措施或途径之一，但并不是扶贫的救命稻草，不能把两者等同起来[10]。生态补偿与扶贫是两个不同的概念，生态补偿机制的首要原则是生态优先，扶贫只是其副产品，一定要防止生态补偿陷入贫困陷阱。但是，生态补偿与扶贫也存在许多共性，特别是“两山论”的提出和引导，证明两者是需要且能够有效结合，并为生态补偿推进扶贫指明了方向。在结合过程中，如何在项目设计时向贫困人口倾斜，如何实现有效的制度化设计与管理，是生态补偿扶贫长效机制构建的关键。

2 国家重点生态功能区生态补偿扶贫的机遇和挑战

生态补偿扶贫是以保护“绿水青山”为基点，充分利用生态补偿和生态工程资金为贫困人口增加经济收入，实现生态环境保护与脱贫攻坚的有机衔接和共建共赢。各国家重点生态功能区所在县积极响应中央“生态补偿脱贫一批”的号召，纷纷立足于生态脆弱与贫困落后的实际情况，不断创新生态补偿扶贫模式，并取得显著成效[11]。但在实施过程中依然受到许多挑战，严重影响了生态补偿扶贫的成效和脱贫攻坚工作的稳步推进。

2.1 国家重点生态功能区生态补偿扶贫的机遇

2.1.1 生态文明建设的不断推进

生态文明建设是我国“五位一体”总体发展布局的重要方面。2015年，我国《生态文明体制改革总体方案》明确提出构建资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护的市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八个方面的制度体系，为加快推进我国生态文明建设夯实了基础。十八届五中全会首度把增强生态文明建设写入国家五年规划，十九大报告首次把“美丽中国”作为中华民族追求的新目标。经过近5年来全国上下的共同努力，长期以来困扰我国的资源消耗强度大、环境污染严重、生态系统退化的严峻局面得到有效遏制，有些方面得到初步扭转，经济社会可持续发展能力明显增强。

2.1.2 生态补偿与扶贫的不断结合

随着全球气候变化和自然环境恶化所带来的社会经济变化，联合国将绿色发展与减贫作为《2030年可持续发展议程》的首要目标，并已成为全球各国发展的共识。2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发会议上提出了贫困地区实施“五个一批”工程，将生态补偿扶贫列为其中一项重要内容。2016年5月，国务院发布实施《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确提出要结合生态保护补偿推进精准脱贫，努力探索生态脱贫新路子。2017年10月，十九大报告中明确提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国、坚决打赢脱贫攻坚战”。2018年1月，国家发改委关于印发《生态扶贫工作方案》的通知中要求充分发挥生态保护在精准扶贫、精准脱贫中的作用，明确提出通过不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制。2018年“中央一号文件”明确提出推行生态建设和保护以工代赈做法，提供更多的生态公益岗位。由此可见，近年来全国发展理念深刻转变，“绿水青山就是金山银山”的生态文明观越来越成为全社会的共识。

近年来，我国不断完善生态补偿制度体系，颁布并实施了一系列生态补偿政策和项目，如在国家重点生态功能区实施的退耕还林工程、森林生态效益补偿基金、天然林保护工程等重点生态修复工程。2017年中央财政对地方重点生态功能区转移支付资金已达627亿元，涉及全国500多个县。各省市积极响应中央“生态补偿脱贫一批”的号召，加大对贫困地区生态保护修复力度，给贫困农户带来直接的生态补偿或劳务收入。例如，作为国家重要的生态安全屏障，同时也是全国唯一省级集中连片特殊贫困区，西藏自治区积极引导贫困人口参与到生态环境保护和修复当中。2016年，西藏自治区统筹安排生态补偿脱贫岗位补助资金15亿元，提供护林、护草、护水等八大类生态保护补偿脱贫岗位50万个，全区13万人口实现脱贫，易地扶贫搬迁7.7万人， 5个贫困县(区)脱贫摘帽，得到国家4亿元工作考核成效奖励[注]2016年西藏自治区财政厅官网公布数据； 陕西省在2016年开启了“生态脱贫通道”，在秦巴山、吕梁山、六盘山3个集中连片特困地区的43个贫困县及13个国家扶贫开发工作重点县，选聘1万名建档立卡贫困人口转为生态护林员。

2.2 国家重点生态功能区生态补偿扶贫的挑战

2.2.1 缺乏法制监管和长效的保障机制

无论是生态补偿还是扶贫，目前我国都缺乏国家层面的法律法规，造成我国各地生态补偿与扶贫开发实践普遍存在法律依据不充分、地方规范性文件缺乏法律效力等问题。

一方面，我国生态补偿立法速度远远落后于生态问题出现及生态管理、补偿模式发展的速度，立法的滞后性导致法律法规无法满足生态环境修复和保护的需要，环境财政税收政策、生态项目建设、生态管理及补偿模式缺乏相应的法律支持与保障，致使土地利用、自然资源开发等具体补偿工作缺乏相应的法律依据。

另一方面，我国也没有针对扶贫的专门立法，扶贫开发工作依然处于无法可依的尴尬境地。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》明确提出地方立法先行，全国近20省份结合当地实际先后出台了地方性扶贫开发条例，中央和国家机关各部门相继出台200余个围绕扶贫的政策文件或实施方案。虽然这些地方条例和中央政策具有针对性强、反应及时等优势，但行政扶贫的临时性与不确定性势必影响我国扶贫攻坚事业的可持续健康发展。

贫困地区生态补偿机制的建设除了法律法规保障之外，还应包括相应的制度保障。但目前，我国各地针对生态补偿扶贫的具体实践尚在努力探索阶段，国家尚未出台专门的相关政策，省级政府下达专项资金时也没有用于生态补偿扶贫的专项资金。此外，国家财政转移支付制度、绿色资产定价制度、环境税制度、激励机制、宣传教育机制等制度建设依然存在诸多问题有待解决，对贫困地区生态补偿扶贫的顺利推行造成严重的阻碍。

2.2.2 各部门管理职责交叉，缺乏统一管理

生态补偿扶贫涉及财政、农业、林业、水利、国土、环保、扶贫办等多个部门，不同部门拥有各自职责，在生态保护与扶贫开发过程中，各部门之间及各部门与政府之间的职权划分和利益时常存有冲突，管理权限不明确、多头管理、监管真空等现象严重。国家重点生态功能区内天然林资源保护、退耕还林还草、防护林体系建设、湿地保护与恢复等工程由各部门负责政策的制定与执行，生态补偿实际上变成了以部门为主导的补偿，甚至一些区域的生态补偿成为了对部门的补偿。由于缺乏统一的管理，各部门责任主体不明确，管理职责交叉，致使在监督管理、资金整合与投入等方面难以形成合力，补偿资金不到位、使用效率低，生态补偿扶贫无法达到预期效果[12]。在涉及生态补偿的七大重点领域中，流域的生态补偿由于涉及流域上下游和跨行政区域的问题，其利益协调机制显得尤为复杂。由于经济发展水平的不同，上下游政府如何在追求自身利益最大化的情况下顺利签订横向生态补偿协议成为影响流域生态补偿机制有效开展的重要难题。

2.2.3 市场化参与程度过低，公众补偿意愿不高

目前，我国现有的生态补偿政策大都是自上而下的命令——控制手段，生态补偿项目往往基于政府的政治意愿，市场化方式协调保护者与受益者之间供需平衡的效用得不到有效发挥。此外，国家重点生态功能区的规划范围、补偿标准、补偿方式、生态产品的确权及定价等大都由政府直接制定并下发，很少征求生态保护区内农户的意愿，公众积极有序参与到生态环境管理和决策的权利丧失。例如，生态旅游作为国家重点生态功能区内生态补偿扶贫的重要措施，尚处于政府主导阶段，政府在生态旅游开发和管理中起着决定性作用，因此不利于其他主体的市场化和“造血式”扶贫的可持续性发展。

此外，在实践过程中，由于公众缺乏对生态环境修复和保护重要性的认识，导致公众的补偿意愿不高。例如，位于国家重点生态功能区的流域上游需要遵守比下游地区更为严格的水质标准，其发展权遭受限制，为保护生态环境付出了大量的建设成本和机会成本，经济逐渐陷入贫困。而下游地区的经济发展未受限制，且获得良好的生态利益。因此，受益的下游地区理应对遭受经济损失的上游地区进行补偿，这种补偿并不是一种发达地区对贫困地区的同情或扶持，而应当是受益方的一种社会责任，是对贫困地区利益与权利的回归。但现实中，公众并未充分认识到贫困地区在生态系统平衡中所发挥的重要作用，没有将对重点生态功能区的生态补偿当作一种社会责任，缺乏对贫困地区生态补偿的自觉性。基于对生态补偿政策的“不以为然”，各地争相挤入优化开发区或重点开发区，拒绝被纳入限制开发区或禁止开发区，即使被纳入也会“想方设法”变相进行资源开发。

2.2.4 补偿标准难以确定，补偿方式过于单一

生态补偿标准的确定是生态补偿扶贫机制建立并实施的核心和难点。尽管我国围绕此问题已进行了较多的研究，有些补偿标准核算方法还广泛运用于实际案例中。但总体而言，我国关于生态补偿标准的实践研究还处于起步阶段，核算结果存在着一定的主观性和不确定性，在生态补偿标准核算方法这一关键问题上尚未建立一套系统完整的、科学合理的核算体系。由于缺乏明确的补偿核算方法、补偿程序、跨界纠纷解决程序、生态受益者的获利补偿标准、生态破坏的恢复成本标准、生态系统服务价值标准等，生态补偿扶贫机制的有效可持续性开展受到直接影响。

尽管我国在生态补偿方面已做出许多尝试，但补偿渠道依然以政府的纵向财政转移支付为主，现金补贴是目前生态补偿最主要的形式和手段[13]。绝大多数的补偿者是在政策强制措施下被动补偿，受偿者也是被动接受补偿，这就很容易造成受益者与实际需要补偿者脱节。而且，政府补偿多为“输血型”补偿，对口协作、产业转移、人才培训、碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式较为缺失。简单的现金补贴方式容易造成受偿者过分依赖于政府的资金补助，从而无法充分调动国家重点生态功能区居民保护生态环境、发展生态产业的积极性和主动性，往往起不到明显缓解贫困的效果，进而无法从根源上解决其贫困问题。

3 构建国家重点生态功能区生态补偿扶贫长效机制的对策建议

3.1 不断加快体制机制创新

国家重点生态功能区内的各级政府应牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，正确处理好发展与生态的关系，持续加强生态环境治理，科学划定“生态保护红线”，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产生活方式，走出一条生态优先、绿色发展之路。加快对不动产统一登记制度的改革，建立科学合理的自然资源资产管理机制，对保护区内的水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，进一步明确自然资源资产所有者、监管者以及其责任，形成归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产管理体制[14]。

协调好扶贫开发与生态保护的关系，把尊重自然、顺应自然、保护自然融入生态补偿扶贫工作的全过程。精确瞄准14个集中连片特困地区的片区县、片区外国家扶贫开发工作重点县，推进建立县级脱贫攻坚部门与生态环保部门之间的联席会议机制，建立健全部门之间管理事项的宏观调控与监督协商机制。明确部门职责，促进各部门之间的密切协作，打破部门利益“显性化”和“条块分割”，确保生态补偿项目与扶贫开发项目相结合[15]。积极探索建立多元化的生态补偿机制，从补偿来源、补偿途径、补偿模式等方面进行创新，确保生态补偿扶贫的有效性。建立补偿资金专项账户或绿色产业扶贫基金，进一步提升扶贫脱贫的质量和水平。

根据地区发展规划与环境保护政策，严格按程序组织实施生态补偿扶贫工作，严格执行补偿标准、补偿政策，做到符合政策的贫困户应退尽退、应补尽补； 监察、审计、财政等部门要加强对生态补偿扶贫资金的审计和监管，对虚报冒领、弄虚作假、政策落实出现偏差、工作推进不力等行为严格问责，确保生态补偿扶贫资金的安全使用。

3.2 提供可持续的生计模式

可持续的生计模式是扶贫长效机制的关键，也是当前生态补偿扶贫最严峻的挑战。财政转移支付这种“输血型”补偿方式对促进国家重点生态功能区的生态环境建设和保护起到了十分重要的作用，但不能从根本上解决贫困地区发展权补偿的问题。目前，我国重点生态功能区的生态环境建设和保护工作的力度、深度和广度基本取决于外部“输血量”的多少，缺乏生态环境建设和保护的内生原动力和支撑力，即缺乏“造血”功能。政府的财政转移支付资金并不会源源不断地供应，一旦“输血”被停止，生态环境建设与保护活动也将随之夭折。

因此，生态补偿扶贫应侧重于产业、技术补偿等“造血型”补偿。依托国家重点生态功能区的区域资源优势，大力发展能够实现自身再生、可持续发展的“内生性产业”，进而发展与之相对应的配套产业和第三产业，激发贫困地区的内生发展动能，真正实现贫困人口的“能力脱贫”。各贫困区应综合上级政府制定的生态功能规划和自身生态资源禀赋优势，尽快制定扶贫产业规划，发展无公害农产品、绿色有机食品，打造特色农产品重点品牌，重点发展生态旅游业、特色林产业和特色种养业等生态产业、配套及新型产业，将资源优势有效转化为产业优势、经济优势，促使传统农业向第三产业转变，实现贫困区农户经济收入的可持续性。

生态移民既能帮助国家重点生态功能区的贫困人口改善生计环境，又能使限制或禁止开发区免受人为活动的干预，是实现生态环境保护与扶贫协调发展的有效途径。因此，对于生态环境脆弱、资源环境承载力较低、缺乏基本生存条件和就地扶贫无望的国家重点生态功能区的贫困人口，进一步扩大与提升生态移民搬迁的范围和补偿力度。对贫困户和贫困村进行精准识别、建档立卡，明确生态移民搬迁对象，围绕“建房、搬迁、就业、配套、保障、退出”6个关键环节，科学制定并全面落实生态移民搬迁政策，确保搬迁群众“搬得出、留得住、有社保、有出路”。

3.3 兼顾公平与效率

社会经济发展强调公平与效率，生态补偿扶贫同样应注重公平与效率问题。生态补偿机制是“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配机制。“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁赔偿”的生态补偿原则体现了权利保障的公平性。正是因为环境资源产权界定不清和权利初始分配不均造成了事实上发展权利的不平等，因此需要通过生态补偿机制来弥补这种权利的不均衡，不让优美生态环境的保护者、优质生态产品的提供者吃亏，不让保护区内的居民守着绿水青山过穷日子、苦日子。基于公平的原则，在补偿对象方面，补偿资金使用可向贫困人口倾斜，对做出生态贡献的贫困群体的补偿数额应高于正常补偿数额。

效率是生态补偿实施的内在要求，应进一步加快建立生态环境绩效考核指标体系，加强对生态补偿项目的绩效评价，积极引入第三方对生态补偿实施绩效进行评估，真正做到评估结果的客观与公正。应将国家重点生态功能区内的生态补偿整合到地区发展规划之中，把生态环境因素作为衡量地区发展的一个重要方面，制定GEP与生态资产核算技术指南，将GEP纳入政绩考核和生态文明考核体系，规范生态产品与服务的价值化方法，建立GDP与GEP双核算、双运行、双提升机制[16]。结合扶贫脱贫，以生态文明建设为导向构建和完善以绿色减贫为核心的贫困县考核机制，对相关部门领导干部的工作绩效进行考核，让生态资源指数成为政府决策的行为指引和硬性约束。以自然资源资产负债表为主要依据，对领导干部在任职期间对自然资源的开发、利用及保护责任的履行情况进行考核，对违背科学发展观要求并造成生态环境破坏的重大决策失误实行问题追溯和终身责任追究[17]。

3.4 大力进行生态修复和农村环境建设

国家重点生态功能区内农村居民的生产生活方式直接影响到保护区的生态环境和贫困人口的脱贫情况。应主要从以下几个方面来进行生态修复和农村环境建设：第一，保护区内的政府及居民应牢固树立生态优先的生态文明理念，将保护和改善生态环境放于首位。第二，加大对国家重点生态功能区环保基础设施和基本公共服务设施建设的投资支持力度，发挥环保基础设施对贫困地区经济社会发展的支撑和服务作用，着力改善贫困地区的生产生活条件，提升居民的经济收入水平。第三，加大对贫困地区的生态治理与修复，着力解决农村突出环境问题，稳步推进农村自然生态保护，实现农村山美、水美和村舍美，凸显生态价值。利用清洁化生产技术，扎实推进农村减排，抓紧做好农村生活污水和规模化畜禽养殖场污染减排工作； 加强对农业面源污染的控制，推行农药化肥减施工程，加强农村秸秆禁烧与综合利用； 保障农村饮水安全，清理、搬迁散落在村庄附近严重污染环境的企业，推进农村工业企业“入园进区”； 切实抓好突出环境问题整治，着力推进土壤污染防治工作，开展受污染耕地土壤环境监测和农产品质量监测，保护“米袋子”“菜篮子”和“水缸子”安全。