城乡建设用地增减挂钩项目在基层发展中的效益性及实施性研究——以山东省单县为例

文/吴凯 山东省菏泽市单县自然资源和规划局 山东单县 274300

笔者是一名自然资源和规划基层工作者，通过对山东省单县城乡建设用地增减挂钩政策实施情况的实地调查研究，分析总结了城乡建设用地增减挂钩项目在基层发展中的效益性及实施性问题，并提出措施，以保证增减挂钩试点顺利实施、真正实现土地合理利用，保障农民权益和实现社会的和谐稳定。

1、实施城乡建设用地增减挂钩项目的目的性、效益性

（1）实施增减挂钩是促进耕地保护、集约节约用地的重要途径，有效解决“耕地从哪里增”的问题。上级对用地报批最基本的要求，是在有用地指标、实现耕地占补平衡的前提下才能受理。特别是2016年实施永久基本农田划定后，基层政府调整用地的空间越来越小，要确保耕地占补平衡，唯一的出路在于通过实施增减挂钩项目，加快旧村改造，整理复垦出更多的耕地。通过实施增减挂钩项目，对农村散乱、废弃、闲置的建设用地进行整理复垦，增加了耕地面积，提高了农村土地集约节约利用水平。近几年来，经过查阅资料、实地查验，单县累计验收复垦土地2.6万余亩，仅2018年就实施增减挂钩项目有52个，通过市局验收22个，复垦土地3933.6亩，实现了耕地数量增加、质量提高，保护了耕地红线，确保了耕地总量动态平衡。

（2）实施增减挂钩是解决用地矛盾的根本出路，有效解决“指标从哪里出”的问题。2006年以来，单县抢抓城乡建设用地增减挂钩政策机遇，累计实施75个项目，截至2018年12月底，已完成挂钩项目45个，共计复垦土地约2.6万亩，节余土地指标1.8万亩。为城镇建设、项目落地、社会事业发展提供了用地保障。如果不开展增减挂钩工作，大项目就无法落地，城镇化建设也就无从谈起。

（3）实施增减挂钩是加快美丽乡村建设的有力支撑，有效解决新农村建设“资金从哪里来”的问题。从单县来讲，仅靠农民自身收入是无法实现新农村高标准规划、高质量建设的。实施增减挂钩项目，既有效解决了新型农村社区建设用地矛盾，又为新型农村社区建设提供了重要资金来源，而且也是目前唯一能够提供资金支持的平台。唯有借助增减挂钩政策，实施旧村改造，给予群众一定的拆迁补偿，才能顺利推进新农村建设。同时，利用复垦新增的耕地，通过土地流转、承包经营、入股分红等形式，发展高效、生态农业，使村集体和村民收入增加有了新的途径。

（4）实施增减挂钩是推动新型城镇化的关键动力，有效解决“人往哪里去”的问题。新型城镇化的核心是人的城镇化，一直以来，单县坚持城乡一体化发展，以一城两区为龙头，小城镇和新型农村社区为依托，加快推进新型城镇化。从单县实际情况来看，无论是户籍人口城镇化，还是常住人口城镇化，都要借助实施增减挂钩，促进农村人口向县城、小城镇和新型农村社区集聚。

2、实施城乡建设用地增减挂钩项目的可行性、机遇性

一是资金保障机遇。2016年，菏泽市政府筹措资金20亿元，明确表示可以让单县优先使用，单县政府通过积极争取，菏泽市政府在资金方面给了单县大力倾斜。2017年，单县通过农行申请了4个亿的项目贷款，同时，新申报的挂钩项目还能继续争取贷款资金。

二是规划调整机遇。单县新一轮土地利用总体规划已经完成了修编，“十三五”期间拟实施增减挂钩的村，都按照乡镇上报的村庄规划进行了调整，下步单县再实施增减挂钩项目，不用再担心受规划限制。

三是奖补提高机遇。为了加快增减挂钩项目实施，单县县委、县政府从2017年进一步提高补偿标准：2018年存量挂钩项目，在2019年12月底前完成的，对2018年完成部分，腾出每亩指标补偿12万元。2018年及以后新申报的项目，腾出每亩指标补偿15万元，其中12万元用于群众的房屋拆迁补偿，3万元用于土地复垦及基础设施配套。

3、实施城乡建设用地增减挂钩项目的几点措施

一是确保责任落实到位。我局提报县委、县政府，先后召开了县委常委会、政府常务会、全县增减挂钩工作会议，全面打响增减挂钩攻坚战，明确目标，分解任务，层层传导压力，签订责任书，立下军令状，集中推进项目实施。

二是确保组织保障到位。成立了县长任组长的增减挂钩工作领导小组，按照“一个项目、一个战区、一名县级领导、一套工作班子”的要求，抽调16名县级领导任项目区指挥长，1200余名党员干部驻村蹲点、一线作战，全面掀起了增减挂钩工作高潮。

三是确保宣传发动到位。各项目区通过召开村委会、党员大会、群众代表会和全体村民会等各种会议，广泛宣传挂钩试点工作的重大意义，与群众共同商定拆迁、补助、安置等有关方案，给群众算清经济账、社会效益账、生活环境改善账。调动群众积极性，把党和政府的决策变成了群众的自觉行动。

四是确保督导考核到位。制定了一系列督导调度办法，实行日督导、周通报、月观摩，观摩评比后三名的乡镇，在电视台表态发言。建立了增减挂钩工作微信群，各项目区指挥部将每天工作开展情况，以图片、视频形式上传微信群，汇报工作，交流经验。同时，县委、县政府把增减挂钩工作纳入乡镇科学发展综合考核，对完成任务的给予奖励，对年终考核最后一名且完不成任务的乡镇主要负责人进行诫勉。

五是科学规划。单县各乡镇全部认真编制增减挂钩专项规划，并与新一轮土地利用总体规划、城乡建设体系规划等相协调。单县善于总结经验，并按较高标准规范安置区建设，除规划好道路、水、电等基本设施，同时，做好功能分区和医疗、教育等公共服务配套设施规划，预留好社会事业、产业发展等用地。要通过改造一个村庄，把公共服务这一块统筹考虑、整体设计。除了做好旧村改造规划，还要做好产业发展规划，要围绕实施增减挂钩，促进产业提升，根据这个村或周边村产业发展情况，精心编制产业发展规划，推动规模化集约化经营。

六是依法推进。单县各乡镇（办事处）在实施过程中，要做好群众的工作，切实把好事办好，维护项目区群众权益。项目的申报和验收群众满意率必须达到90%以上，房屋评估、资金使用等各项结果，必须向群众及时公开。要确保群众补偿资金及时足额到位，对以任何形式拖欠、挪用、截留的，有关部门要严肃查处。

七是狠抓质量监管。强化安置区建设质量监管，成立质量监督指导服务队，对房屋建筑质量、施工安全全程跟踪监管、服务指导，确保群众住上放心房、满意房。