化解过剩与产能置换的政策解析

中国水泥协会 李 琛

一、化解严重过剩水泥产能和产能置换政策的梳理

研究化解水泥过剩产能和产能置换政策，就要溯源政策制定的背景和产业发展规律，以及梳理各要素之间的相互关系。

（1）国发〔2009〕38号文件

早在2009年，《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》(国发〔2009〕38号) 文件就指出“水泥产能将严重过剩”，要求“严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工水泥项目一律暂停建设并进行一次认真清理，对不符合上述原则的项目严禁开工建设”。“落后水泥产能比较多的省份，要加大对企业联合重组的支持力度，通过等量置换落后产能建设新线，推动淘汰落后工作”。38号文件是对水泥产能严重过剩的预警，也是后续出台的产能置换政策的雏形，为今后推进化解产能过剩淘汰落后产能形成了制度基础。有些省份借着38号文件淘汰了相当一部分立窑，大规模新建新型干法水泥熟料生产线，有些立窑转型成了粉磨站。然而，有些省份并未遏制住重复建设，甚至出现了越淘汰越新增的现象。

（2）发改产业〔2013〕892号文件

2011年水泥行业总利润突破1000亿元大关，主要得益于投资热潮的强劲拉动、行业结构调整，较早实施的战略重组，生产集中度有一定程度提高。然而，面对高收益，盲目投资现象随即出现，引发行业内较多低水平继续重复建设，扰乱了市场秩序，打破供需关系平衡，2012年水泥行业新增生产线达125条，新增熟料产能1.6亿吨，进一步加剧了水泥行业产能过剩，2012年水泥行业利润总额较上年下降近50%。

2013年5月10日，《国家发改委 工信部关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》（发改产业〔2013〕892号）指出“中央经济工作会议把化解钢铁、水泥等行业产能过剩矛盾作为工作重点”，提出要重点解决水泥产能严重过剩的问题。892号文件“根据国务院有关工作部署，发展改革委、工业和信息化部会同有关部门”，按照“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的原则和“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能的要求，“抓紧研究制定《化解产能过剩矛盾总体方案》”，“有关综合性的政策措施将陆续出台”。892号文件指出了投资主管部门发展改革委、行业主管部门工业和信息化部是遏制严重过剩产能的主责部门，对化解过剩产能给出了“四个一批”的要求，《化解产能过剩矛盾总体方案》和综合性的政策措施的主要内容就是5个月之后出台的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）。

892号文件“为防止产能过剩矛盾进一步加剧”，强调了“遏制严重过剩产能的重要性和紧迫性”，并从“严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目”、“坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目”、“加强领导严格监督检查”三个方面对地方各级人民政府作出了明确要求。892号文件要求“不得以任何名义核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目”；“地方各级人民政府要立即组织对产能严重过剩行业违规在建项目进行清理，对未批先建、边批边建、越权核准的违规项目，尚未开工建设的，不准开工，正在建设的项目，要停止建设”，“对停建的违规项目，将区分不同情况，采取相应的措施，具体政策和分类处理意见将在制定《化解产能过剩矛盾总体方案》时统筹研究”；“各地区人民政府对本地区遏制产能严重过剩行业盲目扩张负总责”。

892号文件重申水泥产能严重过剩，要求地方政府清理、叫停违规项目，启动违规项目清理工作，对违规的机构及人员进行问责，显示了国家坚决遏制新增水泥产能的决心。892号文件是之后陆续出台的国务院、相关部委和地方政府化解严重过剩产能政策文件的基础，并且针对“停建的违规项目”，给出了“区分不同情况，采取相应的措施”的政策执行预留空间。

（3）国发〔2013〕41号文件

2013年10月6日发布的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），再次强调了892号文件提到的“化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性”，指出“产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源”。总体要求“坚持以转变发展方式为主线，把化解产能严重过剩矛盾作为产业结构调整的重点”，重申892号文件“按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，”“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批” （“四个一批”）过剩产能。国发〔2013〕41号文件给出了“通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展：产能规模基本合理，发展质量明显改善，长效机制初步建立”的主要目标。国发〔2013〕41号文件明确了化解过剩产能的“主要任务”。“（一）坚决遏制产能盲目扩张”中要求：“分类妥善处理在建违规项目”。这回答了892号文件中“停建的违规项目”如何处理的问题。

国发〔2013〕41号文件指出，“对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由地方政府提出申请报告，报发展改革委、工业和信息化部并抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部门，发展改革委、工业和信息化部商国土资源部、环境保护部等职能部门，在委托咨询机构评估的基础上出具认定意见，各相关部门依法依规补办相关手续”。“所有在建违规项目的处理结果均应向社会公开。”“（二）清理整顿建成违规产能”要求“提出整顿方案并向社会公示后，报发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部等部门备案”。41号文件要求地方政府对违规建设项目进行清理，对确有必要建设的项目，由各地方政府提出申请，国家发改委、工信部商有关部门予以认定。2016年3月《工业和信息化部国家发展和改革委员会关于印发水泥行业部分项目处理意见的通知》（工信部联原〔2016〕118号）文件就对各地方政府上报的建成和在建的违规建设项目给出了处理意见，对确有必要建设的项目予以认定。

国发〔2013〕41号文件在“（三）淘汰和退出落后产能”要求“在提前完成水泥等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施”，这也是产能置换政策的源头。41号文件还要求“中央企业在淘汰和退出落后产能方面要发挥示范带头作用”，央企国企占据水泥产能的半壁江山，这一政策为今后央企在水泥行业化解严重过剩产能、结构调整和转型升级过程中成为坚定的践行者、推动者和维护者奠定了坚实基础。

国发〔2013〕41号文件在“淘汰和退出落后产能”方面还提出：“产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。项目所在地省级人民政府须制定产能等量或减量置换方案并向社会公示，行业主管部门对产能置换方案予以确认并公告，同时将置换产能列入淘汰名单，监督落实。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易，形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制。” 41号文件在“调整优化产业结构”方面提出：“支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。”这些内容是今后《工业和信息化部关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》（工信部产业〔2014〕296号）、《工业和信息化部关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）和《工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号）文件制修订的基础，同时也是跨省产能置换源头。

（4）工信部联原〔2016〕118号文件

2016年3月29日《工业和信息化部 国家发展和改革委员会关于印发水泥行业部分项目处理意见的通知》（工信部联原〔2016〕118号）文件指出，“遵照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），工业和信息化部、国家发展和改革委员会对有关地区报来的水泥、平板玻璃行业建成和在建违规项目进行了清理整顿”。“尚有部分水泥行业建成和在建违规项目未予公告或认定”。“在按规定完善项目相关手续前，在建项目不得开工建设，建成项目不得投产”。对于建成项目，处理意见是“项目涉嫌违法违规用地。企业依法依规完善用地手续并经省级国土资源部门认可后，地方政府按相关规定完善项目备案手续”。对于在建项目，处理意见是“项目无产能置换方案。地方政府根据相关规定自行处理”。这样，对于违规的建成项目，需依法依规完善备案手续；对于违规的在建项目，应当制定产能置换方案，进行等量或减量置换，无论哪种情形，企业都需要付出违规的代价。工信部联原〔2016〕118号文件也回应了国发〔2013〕41号“分类妥善处理在建违规项目”的问题。

（5）国办发〔2016〕34号文件

2016年5月5日《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）作为20年来国务院首份专门为建材工业发展制定的纲领性意见，留有较大政策执行空间。34号文再次强调“水泥等行业产能严重过剩”，提出“抓住产能过剩、结构扭曲、无序竞争等关键问题，在供给侧截长补短、压减过剩产能”，目标任务是“到2020年再压减一批水泥熟料、平板玻璃产能，产能利用率回到合理区间，水泥熟料、平板玻璃产量排名前10家企业的生产集中度达60%左右”。并且，34号文给出了“压减过剩产能 ”的四个措施，一是严禁新增产能、二是淘汰落后产能、三是推进联合重组、四是推行错峰生产。

国办发〔2016〕34号在“严禁新增产能”方面，要求“2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料、平板玻璃产能置换。《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）印发后核准或备案的项目，凡是未按规定开展产能置换导致新增产能的，要严肃查处，国土、环保、质检等部门和金融机构一律不予支持。对国发〔2013〕41号文件印发前的水泥违规项目，未经工业和信息化部、国家发展改革委联合公告、认定或明确由地方视情处理的，停止生产许可受理，已受理的一律不予许可；存在落后设备、工艺、违规产能以及生产淘汰类产品的，一律不予受理、不予许可”。这明确了国发〔2013〕41号文件印发后核准或备案的项目，应当进行产能置换；并且，国发〔2013〕41号文件印发前的水泥违规项目，经工业和信息化部、国家发展改革委联合公告、认定或明确由地方视情处理的，指的就是工信部联原〔2016〕118号文件的违规项目。在国办发〔2016〕34号印发前，已经出台了相关产能置换工作的政策文件《工业和信息化部关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》（工信部产业〔2014〕296号），后又修订为《工业和信息化部关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）。

国办发〔2016〕34号在“严格执法监督”方面，要求“省级人民政府有关部门要尽快完善并公开本地区水泥、平板玻璃行业建设项目库；对国发〔2013〕41号文件印发后核准备案、点火投产的项目，要逐条注明具体情况；对隐瞒信息或违规建设的项目，一经举报并查证属实，将予以公告，并追究相关责任”。这再一次明确了重点监督的时间节点是国发〔2013〕41号文件，也就是2013年10月6日之后。

（6）工信部原〔2017〕337号、工信部产业〔2014〕296号和工信部产业〔2015〕127号文件

2014年7月10日，《工业和信息化部关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》（工信部产业〔2014〕296号）为落实国发〔2013〕41号和《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）要求，制定《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，并且“支持跨地区产能置换”。2015年4月20日，在工信部产业〔2014〕296号基础上修订的《工业和信息化部关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号）依然“支持跨地区产能置换”。后来，关于产能置换实施工作从工信部产业政策司转到了原材料工业司。

2017年12月31日《工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号）又对《水泥玻璃行业产能置换实施办法》做了修订调整，比原办法工信部产业〔2015〕127号的要求更加严格、压减力度更大。一是加大减量置换力度，水泥熟料项目除西藏地区继续执行等量置换外，其他地区全面实施减量置换。“位于国家规定的环境敏感区内的建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.5吨产能；位于非环境敏感区内的建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.25吨产能。二是对用于置换的产能限定更加严格”。“用于置换的产能应当为2018年1月1日以后在省级主管部门门户网公告关停退出的产能”。“已超过国家明令淘汰期限的落后产能，已享受奖补资金和政策支持的退出产能，无生产许可的水泥熟料产能，均不得用于产能置换”。“项目建设手续不合规的产能不能用于置换”。“用于置换的产能指标不得重复使用”。“鼓励行业协会、媒体和公众对产能置换方案执行情况和新建项目建设情况开展监督”。三是对用于置换的产能指标核定更加严格。“用于置换的产能指标，依据项目备案或核准文件上的设计产能确定。实际产能小于备案或核准产能的，按实际产能确定”。对跨省产能置换，实施办法强调应有利于推动产业结构调整和布局优化，“产能指标应由转出地和转入地省级主管部门分别核实确认，并在各自门户网上公告”。四是简化产能置换方案审核流程。“项目建设地省级主管部门负责核实确认产能置换方案的真实性、合规性，并在部门门户网上公示无异议后予以公告”，同时“负责监督产能置换方案的落实，确定项目实际产能”。

工信部原〔2017〕337号的实施办法比原办法增加新内容：一是依托既有主体装置确不新增产能的节能减排技改项目可不制定产能置换方案。二是允许产能置换方案中存在“先建后拆”现象。“用于建设项目置换的产能，在建设项目投产前必须关停，并在建设项目投产一年内拆除退出”。用于置换的产能公告后、关停拆除前，建设项目可以开工建设。三是加大了惩处问责力度。“对产能置换方案核实把关不严、监督落实不到位的地区，责令限期整改，情节严重的向全国通报，并依照法律法规追究相关责任人的责任”。然而，工信部原〔2017〕337号还有继续修订的空间，今后可能会对搬迁新建、特种水泥产能置换方案进行更多说明。

（7）工信厅联原〔2018〕57号文件

2018年8月5日，《工业和信息化部办公厅 国家发展改革委办公厅关于严肃产能置换 严禁水泥平板玻璃行业新增产能的通知》（工信厅联原〔2018〕57号）从工作内容和程序以及强化监管上作出了更明确、更细化的要求。57号文件指出“水泥、平板玻璃行业产能过剩形势依然严峻”，要求“切实做好禁止新增水泥”工作。“对确有必要新建的水泥熟料、平板玻璃建设项目，必须严格按照《水泥平板玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原〔2017〕337号）实施等量或减量置换，需持有经当地省级工业和信息化主管部门公告的产能置换方案”。“对跨省开展产能置换的，公示前应由项目建设地省级主管部门委托全国性的行业组织或中介机构召开听证会。坚决依法依规从严审核项目产能置换方案，防止弄虚作假，消除新增产能隐患”。以往政府部门对建设项目只是采取在网上公示来接受社会监督的方式，工信厅联原〔2018〕57号首次明确要求跨省产能置换召开听证会，政府部门在项目核准中逐步推进决策程序的法治化、民主化，让行业协会协助审核产能置换方案，增加第三方听证监督。

二、跨省产能置换听证会

1、《水泥产能置换方案听证程序实施办法》

根据工信厅联原〔2018〕57号“对跨省开展产能置换的，公示前应由项目建设地省级主管部门委托全国性的行业组织或中介机构召开听证会”相关要求，中国水泥协会制订了《中国水泥协会行业听证程序实施暂行办法》，经深入广泛征求意见和实践，在此基础上制定了《水泥产能置换方案听证程序实施办法》（以下简称《实施办法》）。这样，对项目建设地省级主管部门委托的跨省产能置换方案合法性、合规性，置换指标的真实性，听取各方意见和建议，作出公开、公平、公正的行业听证意见，行业协会就有了日益完善的制度。《水泥产能置换方案听证程序实施办法》主要是从听证受理、资料初审、听证公告、邀请或报名、参加人员、听证事项范围、公开听证、听证陈述与质证、听证报告等作出了程序规范。

2、跨省水泥项目置换方案听证会范围和程序

听证会的范围主要是：建设项目是否严格执行了国家有关法律法规，是否符合国务院、省部委出台的化解过剩产能和产能置换等文件，是否符合《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）、《工业和信息化部 发展改革委关于印发水泥行业部分项目处理意见的通知》（工信部联原〔2016〕118号）、《工业和信息化部关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号）、《工业和信息化部办公厅 国家发展改革委办公厅关于严肃产能置换严禁水泥平板玻璃行业新增产能的通知》（工信厅联原〔2018〕57号）。判断置换指标真实有效、产能置换方案合法合规的重要依据是：证明材料是否完备，建设项目设计产能与置换产能是否符合置换比例，产能指标退出项目生产许可证是否有效、是否享受过奖补资金和政策支持、指标是否重复使用、是否承诺在建设项目投产前关停、在建设项目投产一年内拆除退出等。

听证会的程序主要是：陈述人说明产能置换方案，展示证明材料。听证专家、代表询问和发表意见。陈述人、行政管理机关相关人员解释和质证。听证监察人核实听证意见统计结果。主持人总结归纳代表的主要观点、意见和建议，宣布听证意见。

3、听证会的效果和意义

最近中国水泥协会召开的两次听证会（保山昆钢嘉华水泥建材有限公司日产4000吨水泥熟料建设项目产能置换方案、丽江巨龙交通能源投资有限公司日产2500吨水泥熟料建设项目产能置换方案）严格落实了工信厅联原〔2018〕57号文件“坚决依法依规从严审核项目产能置换方案”的要求，达到了预期效果。

一是听证会使得各级政府、相关部门、利益相关方对建设项目达成较为一致的共识意见。听证会参加人员除政府行政管理机关、协会和建设项目方相关人员外，邀请或报名参加的十几名代表与专家，包括水泥工程设计专家、水泥工艺专家、行业政策专家、建材工业规划专家、以及周边水泥企业负责人、置换指标出让企业负责人、当地人大代表和政协委员、法律工作者等，这有利于甄别跨省产能置换方案的真实性、合规性，有助于当地政府统筹考虑建设项目所在地销售半径内水泥产品供给和需求情况、产能布局优化、结构调整和产业集中度提升，防止出现新的产能过剩和加剧区域性产能过剩矛盾。

二是听证会畅通了各方诉求渠道，使各种利益诉求通过听证渠道有序进入决策程序，化解矛盾，营造和谐的行业、社会环境。决策者通过听证程序，在决策之前和决策实施之中广泛听取各方面意见，扩大多元多层有序参与，有利于化解建设项目与周边企业的矛盾冲突，解决好最直接、最现实、涉及当地人民群众的根本利益问题。

三是听证会使得相关方对产能置换政策的理解和把握更加清晰到位，为妥善处置在建项目历史遗留问题提供了决策依据。跨省产能置换专业性强，涉及面多，从涉及化解产能过剩和产能置换的相关文件梳理来看，国发〔2013〕41号、国办发〔2016〕34号、工信部联原〔2016〕118号、工信部原〔2017〕337号、工信厅联原〔2018〕57号、以及期间过渡的工信部产业〔2014〕296号和工信部产业〔2015〕127号，文件数量多，历时久，涉及产能置换操作的专业性强，其全局高度和执行复杂超出基层人员的工作水平和业务能力要求。听证会将“自上而下”政策贯彻落实和“自下而上”政策执行反馈相联系相畅通，是产能置换政策的权威解释。

四是听证会形成监督合力，加强政府决策过程科学化、民主化。听证会的陈述、解释和质证过程，使监督合力有了抓手，政策落实更有实效。听证会保障了各相关方的参与权、知情权、表达权、监督权，使得跨省产能置换方案更加公开，增强了政府决策的透明度和民众参与度，有助于政府信息公开工作，有助于完善意见征集和反馈机制。

三、建设项目的核准和备案

无论是新建水泥熟料项目，还是已经由工业和信息化部、发展改革委联合明确由地方视情处理、但尚未公告产能置换方案的在建水泥熟料项目（工信部联原〔2016〕118号文件认定的），都属于建设项目。自水泥投资建设项目实行备案管理后，建设项目按照《企业投资项目核准和备案管理办法》执行即可。项目备案基本信息其中要求项目符合产业政策声明。判断标准一是确有必要新建的水泥熟料建设项目符合《产业结构调整指导目录》；二是建设项目必须按照工信部原〔2017〕337号实施等量或减量置换。这样，《产业结构调整指导目录》对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案，对属于限制类的新建项目禁止投资，对淘汰类项目按规定限期淘汰；337号文利用减量置换来加强建设项目的布局优化，双管齐下进行约束。

当然，以供给侧结构性改革为主线来发展，水泥行业是不能单纯依靠产能置换政策的，甚至于化解严重过剩产能矛盾也只是供给侧结构性改革的第一步，稳增长、调结构、转型升级、降本增效，走高质量发展之路才是本源。