我国生育政策之社会性别分析

张雅维

生育政策是指国家影响和调节人们生育行为的法律、法规和措施，属于典型的涉及每个公民自身利益的公共政策。[1]3生育政策应包括两方面的内容：一是政府的主观态度，即实施政策的行为主体对其人口发展过程和行为所持有的态度；二是政府的客观行为，即实施政策的行为主体为影响和制约人口发展过程，对行为人所制定的法律、法规及措施的总和。[2]9生育政策决定了国家人口发展的趋势和方向，对社会政治经济的发展和人权保障至关重要。本文所指的生育政策包括生育方针、政策、制度以及生育方面的法律、法规，还包括生育政策、制度、法律的制定和执行全部过程；从内容上看，包括宪法、人口与计划生育法、劳动法、妇女法、生育保险条例、母婴保障法等等涉及生育的政策和法律法规的总称。

一、我国生育政策的价值演变

公平、公正是政策法律的根基，也是生育政策的价值取向和追求。生育政策兼顾公平与效率，不仅能够促进政治经济制度的改革，更能充分体现公平正义的理念。“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。”[3]22生育政策也不例外，不同时期的生育政策的变化与倾斜，都是社会发展的要求，是经济在上层建筑的折射和反应。1949年以来，我国生育政策经历了从“鼓励生育”到“计划生育”再到“逐步放宽计划生育”的发展过程。纵观过去的计划生育政策，过多考虑了经济发展效率，在集体主义优先的理念指导下，往往牺牲了个人利益。另外，即便在同一政策下每个人享受的权益也不尽相同，说明我国生育政策在制定和实施过程中还存在诸多问题，出现了不公平现象。生育政策在实现了“效率”的基础上，就会转向“公平”。我国计划生育政策执行了数十年，人口增长过快得到有效改善，出生比例逐年下降。长期以来，人口问题成为社会发展的负担，我国在控制人口增长方面付出了惨重代价。但是现在情况发生了根本性的变化，人口作为社会发展动力的功能逐渐凸显，不再是社会的负担，如果生育政策调整不到位，很可能成为社会发展的短板。所以，纵观我国生育政策，必须直面的问题是，效率得到提高的同时，如何解决社会不公平问题。

保障和尊重人权是生育政策价值选择的重要遵循。“生育权的基本人权地位是由生育的重要性决定的，是人类确保其自身的生存和发展而理所当然享有的自然权利，体现着人的尊严，生育权主体具有普遍性，所有自然人不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份均自出身时起享有生育权。”[4]4生育权作为基本人权的范畴，不仅仅包括生育选择权，还直接关系女性的劳动权、社会保障权等经济利益和社会参与度，所以，生育政策的制定和修改均应考虑对女性的影响。全面二孩政策实施过程中，以及今后进一步放宽的生育政策，在促进人口良性增长的同时，必须体现公平正义和对女性权益的“实质平等”的保护，这对女性平等参与社会权利的实现至关重要，影响着男女平等基本国策的落实。如果生育政策不能体现公平价值，必然会损害女性权益，影响其参与社会生活的进程。因此，明确我国生育政策的价值追求，不仅有利于社会公平的实现和社会的可持续发展，有利于保障妇女人权，而且关乎国家政府在国际上的地位和影响。

立法价值是指制定（或修改）法律（或法规、规章），对确认、分配、衡量、维护某种或某些社会关系与社会利益所能产生的符合立法主体需要或立法目的效益。[5]142生育政策必须立足公平这一价值理念，使政策平等、公正、一致地对待一切政策目标群体，每个人都平等地享受政策权利、履行政策义务。但是，真正的公平不是平均主义，绝对的平等肯定是不公平的，合理的平等才是公平。也就是在承认个体差异的前提下的公平才是实质上的公平，生育政策的价值内涵之一就是在机会平等基础上的差别对待。落实到生育政策上，就是正视女性在生育中的巨大付出，给予其人身和健康方面必要的保护和补偿，比如“四期”保护、生育保险、产假制度等，但同时更要保护女性参与社会、自身发展的权益。恩格斯指出：“根据唯物主义观点,历史中的决定因素,归根结底是直接生活的生产和再生产。但是,生产本身又有两种。一方面是生活资料即食物、衣物、住房以及为此所必需的工具的生产;另一方面是人类自身的生产,即种的繁衍。”[6]2既然人类自身的生产处于如此重要的地位，在生育政策中当然要兼顾对男女两性的影响，不能让女性因为生育而丧失参与社会的机会，这完全符合罗尔斯的“差别原则”。罗尔斯认为：“在正义原则一致的情况下，应体现最少受惠者的最大利益；在机会公平平等的条件下，职务和地位应向所有人开放。”[7]8生育政策的另一个价值内涵是“结果公平”。结果公平是指“人们参与社会活动之后获得的待遇、分配等具有公正性”，它是公平价值的终极目标和最高追求。作为最重要的衡量指标，通过它可以判断生育政策公平与否，它是任何指标所不能替代的。机会平等、程序平等都是公平价值的过程性指标，只有结果平等才是公平价值的最终归宿。

二、生育政策的社会性别分析

公平、公正和平等作为生育政策的核心价值，性别平等和性别公正当然是这一核心价值的重要内涵。社会性别是女性主义法学的重要分析方法，必须考虑同样的政策法律是不是给男女两性带来同样的结果，否则这个法律不仅是不平等的，而且很可能本身会成为复制社会歧视的工具。[8]任何政策和法律在制定和实施的过程中必然会产生一系列的后果和影响，但其实现社会公平正义的目的不能改变，这也是政策和法律的价值追求。按照女性主义法学的观点，国家权力和法律是有偏向的，从来没有中立过，归根到底是父权制的产物，是父权在政治与法律上的充分体现。缺乏社会性别意识的政策，看不到政策实施过程中可能对男性和女性产生不同的性别效应和后果，很可能会产生新的不平等。

政策和法律缺失社会性别意识，往往以“中立”的面目出现，不考虑政策和法律实施的后果是否真正实现性别平等，这样势必造成执行中的性别不平等。我国以劳动合同法、就业促进法、社会保险法为代表的和生育有关的法律法规，明确了女性与男性享有平等的就业权，同时基于女性特殊的生理特征，又特别规定了女职工的“四期”保护和生育保险，并且要求企业不能在女职工怀孕、生育期间解除劳动合同，不能降低工资标准等规定。表面上看，法律做了较为详尽的对女职工的保护，体现了以人为本的理念。但是这些规定，绝大多数情况下强调了用人单位的义务，无形中给用人单位增加了巨大负担。二孩政策实施后，出于时间、金钱成本和规避法律风险的考虑，用人单位不想用、不敢用女职工的现象有上升的趋势，这必然加剧了女性陷入就业难的境地，使得我国生育政策背离了它的初衷，没有实现公平正义的价值。

三、我国生育政策存在的问题

女性作为生育的主体，其权利保护至关重要，关系到妇女人权的保障。然而由于我国生育政策不够合理，女性的经济权利、就业权利以及两性平等、自由发展的权利均不同程度受到影响，没有得到充分保障。

1.生育政策的制定和执行缺失社会性别意识

生育保险和女性提前退休等政策带有明显“照顾女性”的色彩，有过度保护的嫌疑。这些政策虽然考虑到女性的生理特点，也顾及到了家庭责任，但是却忽视女性在参与社会活动中的利益诉求。政策和法律鼓励女性参与就业，然而在政策制定者看来，照顾家庭仍然被看作是女性应该承担的责任，“男主外，女主内”的传统分工模式在很多人的观念里根深蒂固。社会倡导女性进入社会的同时，却没有倡导男性进入家庭。当注意到鼓励女性走出家庭进入劳动市场和公共领域给建构平等的两性关系所带来的积极影响时，也应该注意由于丈夫没有相应地得到政策的鼓励进入家庭领域并分担家庭责任，并因此带来在社会中全面推行男女平等政策过程中的深层的和消极的影响。[9]135-136

从社会性别的角度看，生育政策要体现在生育问题上男性和女性具有同样的价值，让男性更多地参与到生育过程中，制定相应的制度，规定男性要承担家庭责任和父亲责任，促进家庭和睦。让男性和整个社会认识到生育不仅仅是女性的事，而是男女两性共同承担的责任，有利于消除男女两性在就业等社会领域的差距，有利于公平价值的实现。

2.生育政策覆盖面窄

我国生育政策历来存在差别对待，主要表现在城乡差别、行业差别和人群差别。比如1994年劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》中明确规定：“生育保险的对象为城镇企业已婚女职工。不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等。”我国生育政策的价值重心在于对弱势群体生育权益的保障，以体现生育政策的公平正义。然而上述几大群体享受不到生育政策待遇，占人口多数的从事农业劳动的女性也被排除在生育政策之外，她们在生育方面没有得到应有的保障。生育政策背离了其公平公正的价值追求，没有起到应有的作用，弱化了生育政策的功能。

3.政策法律不完备且操作性差

我国现行法律没有界定什么是“就业歧视”，虽然在劳动法、妇女权益保障法、就业促进法中有关于“国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利”的规定，然而宣示性、口号式的规定，使女性即便遭受就业歧视时，多数情况下也会因为无法可依和法律的难操作处于投诉无门的境地。劳动监察部门和法院对于这类案件，往往也因为缺少法律依据出现执法难和受理难的情况；同时在诉讼阶段，关于举证责任的分配、证据的认定等方面也存在诸多问题；再有，对于确实存在就业歧视的用人单位应承担何种责任，对于如何对受歧视女性赔偿方面，法律都没有明确规定。所以，按照现行法律，在用人单位即便存在就业歧视，也不需要为其歧视行为承担法律责任，最终导致就业性别歧视现象无法遏制，“二孩歧视”又会成为女性就业的新障碍，对女性权益的保护和自身发展极为不利。

四、完善生育政策的对策建议

1.完善生育政策中国家和政府的责任

生育不是人类个体的行为而是对社会的贡献，整个社会应该共同承担生育成本。我国目前情况是企业承担了生育保障的几乎全部责任，虽然承担社会责任是现代企业的基本要求，但是让企业承担过多的生育保障责任，最终结果只能迫使企业想方设法将这一生育成本转移消化，造成对女性就业的排斥。如果生育责任由全社会共同承担，而不单纯地把责任归于企业，将有效避免就业性别歧视的发生，女性职工的合法权益就能够得到保障。

中国社会科学院和社会科学文献出版社2019年1月3日发布的《人口与劳动绿皮书》称，中国人口负增长势不可当。除了人口基数和育龄妇女减少外，生育影响女性发展，让女性对生育产生恐惧。另外的原因就是育儿成本过高，家庭难以承担。所以，国家和政府在提供公共服务和配置社会资源的时候，可以考虑以下几方面：第一，在税制改革上，将以个人标准征收改为以家庭为单位征收所得税，给生育二孩的家庭更高的减税额度，减轻生育二孩家庭的税负负担。第二，扩大义务教育的范围，将学前教育纳入进来。国家加大对整个义务教育的投入，尤其在托儿所、公办幼儿园的建设上，缓解生育二孩的经济压力。政府有必要采取政策措施，鼓励用人单位和民间资本参与婴幼儿和儿童的照料服务和教育服务的提供。[10]第三，尝试将所有女性都纳入生育社会保险体系，最大化实现社会公平。比如政府可以出台政策，将农村妇女、城镇中没有工作和非正规就业的女性，可以以个人名义缴纳生育保险费，国家应该给予适当补贴。

2.修正和完善生育政策方面的立法和司法

有必要将现行法律法规中涉及生育政策的内容进行梳理，对于限制和剥夺女性参与社会和影响自身发展的条款进行修正，以结果公平的生育政策价值标准衡量现有法律法规，反对女性权益的“过度保护”，实现结果的平等、实质的平等，而不仅仅是法律上的平等。完善反就业性别歧视的法律法规，保障女性的平等就业权。现行法律对女性平等就业权的保护过于原则化，无论是出台反性别歧视法，还是修改现行劳动法、就业促进法、妇女权益保障法等有关反就业性别歧视的规定，都应当增强法律法规的可操作性。第一，明确界定“性别歧视”“就业歧视”的内涵与外延；第二，在诉讼中重新分配举证责任，在原告主张用人单位存在性别歧视行为时，由用人单位承担其不存在性别歧视的举证责任，举证不利的，用人单位将承担不利后果；第三，加大行政执法力度，完善劳动法、女职工劳动保护特别规定、生育保险等法律法规的执行监督机制，及时惩处违法行为，切实维护女性的劳动权益。

3.生育政策中强化男性的生育责任

国际劳工组织《保护生育公约》中的第四条第七项规定：“对于提供生育津贴的强制社会保险计划项下所应交纳的任何保险费和为提供此种津贴而设立的根据工资总额征收的任何税，不论由雇主和雇员共同交纳或由雇主交纳，均应不分性别、按有关企业所雇男子和妇女总数予以交纳。”生育制度是男女互相结合成夫妇，生出孩子来，共同把孩子抚育成人的一整套活动。[11]99所以，政府应该赋予男性享受生育休假的权利，让用人单位在录用男女员工的时候成本相同，从而避免对女性的就业歧视。同时男职工作为生育保险费缴纳义务的主体，当然有享受生育休假的待遇，这样才能在结果上充分体现男女平等。从国际上看，各国比较普遍的做法是男性享受生育休假权利。比如瑞典规定，孩子年满8岁之前，父母可享受16个月的带薪休假，其中2个月为父亲专属，不能转让给母亲等。目前，我国大多数地方性的生育条例中规定了“男方看护假”假期，一般在3—30天之间。为了充分体现生育政策的公平价值，这一假期还应该加长，可以和女性的产假时间相同。赋予男性生育休假，可以有效减轻家庭育儿的负担，当用人单位感觉招录男女员工没有差别的情况下，才有助于减轻用人单位对于女性的生育歧视。

4.推进社会性别主流化

将社会性别意识引入社会发展及决策主流包含三层意思：首先，政府要负担其促进女性与社会协调发展的责任；第二，政府和其他行动者应该推行一种积极醒目的公共政策，把性别意识纳入所有政策和方案的主流；第三，建立国家及地方一级的性别平等机制，保证性别意识的政策和方案切实得到实施和有效的监督。[9]282目前，我国很多省、市、自治区建立了地方性的“政策法规性别平等评估咨询委员会”，负责审查地方政策法规在制定、执行和评估过程中涉及的性别问题，确保生育政策的公平、平等价值的贯彻与落实。

第一，在生育政策制定过程中引入社会性别意识

因为长期的父权制影响，传统社会性别角色定位，习惯性地以男性视角制定政策法律，从表面来看，生育政策法规规定了保护妇女权益的内容，并没有歧视女性，但是政策制定者没有考虑政策法律实施的结果对男女两性产生的差异，从而使实质上的社会性别利益出现了差别。因此，政策制定者必须增强社会性别主流化意识，在制定生育政策时，从社会性别视角出发，警惕政策中的性别问题，重点考察政策实施过程中对男女两性是否产生相同的影响，一旦发现产生对女性不利影响的内容时，应及时纠正，避免性别盲点，切实保障女性的权益。

第二，在生育政策执行过程中引入社会性别意识

首先，政策执行者自身要有很强的性别意识，具有性别敏感度，在政策执行过程中始终以社会性别理念为指导。同时，政策执行者还要宣传社会性别意识，让人们理解和接受社会性别观念，让政策执行的所有环节都能体现生育政策的性别公平性。其次，要将社会性别意识与保护女性的权益结合考虑，避免过度保护，损害女性权益。比如，有的地方性的生育政策中增加了女职工“经期保护”，表面上看是加强了对女性的保护，实际上增加了企业的负担，导致女性的就业权遭受损害，因为企业出于利益的考虑，更不愿意录用女性，实则增加了性别歧视的风险。

第三，在生育政策评估过程中引入社会性别意识

对生育政策进行社会性别评估是社会性别主流化的重要环节，是确保生育政策价值实现的重要保障。社会性别评估包括计划评估、过程评估、结果评估、影响评估和综合评估等。生育政策的评估应该涵盖上述评估内容和评估阶段，除了在政策制定、执行中重视性别评估外，更要强化对结果和影响的评估。强化生育政策结果和影响的性别评估，及时发现政策中的性别盲视和性别偏差，审查生育政策在实施结果上对男女两性的影响，是否真正实现了生育政策的公平价值，而不是法律条文上的男女平等落实到实践中却是对女性发展的限制和束缚。确保生育政策从制定、实施、结果的平等，维护女性参与社会的权益。

五、结语

我国生育政策的调整是客观政治经济形势的必然要求，同时也是理性与人权保障的价值回归。随着人权观念的深入人心，社会性别主流化显得越来越迫切。生育政策中落实性别平等理念，在具体的制度设计上充分考虑对男女两性的不同影响，释放因为生育给女性带来的工作和生存压力，无疑对我国的人口战略和社会经济发展具有不可估量的积极作用。所以，国家和政府理应充分重视我国生育政策中的社会性别问题，完善制度和机构建设，为男女两性创造更加公平的社会环境。