西藏基本公共服务均等化的现状及对策研究

徐晓磊

（西藏职业技术学院，拉萨850030）

1 引言

要不断改善民生，协调城乡共同发展，构建和谐社会，共享现代化成果，大力加强基本公共服务建设力度，努力实现西藏各族人民基本公共服务均等化目标。

2 基本公共服务均等化的内涵

公共服务包括义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等方面，在一定社会共识的基础上，为了实现特定的公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，保障国家和地区的经济社会稳定，保障个人基本生存权和发展权所必需的基本社会正义，是公共服务在一定阶段应覆盖的最小范围和边界。基本公共服务均等化是人类生存和发展的最基本条件，其内涵包括：所有公民享有基本公共服务的机会均等，结果大致均等，并且每名社会成员都有选择的自由。

3 西藏基本公共服务非均等化的现状

近几年，西藏政府高度重视经济社会协调发展，大力投入基本公共服务事业，但是区域、城乡、群体之间的基本公共服务仍然存在一定差距，职业教育、乡村卫生、社会保障、水利设施、交通建设等公共产品和公共服务供给严重不平衡。

3.1 地区之间基本公共服务非均等化现状

在城乡、区域和群体等方面的非均等化是地区之间基本公共服务不平等主要表现。总体而言，拉萨市基本公共服务均等化水平高于其他地市。城乡基本公共服务均等化水平存在显著差异，城镇居民享受的基本公共服务水平明显高于农村居民。

3.2 不同领域基本公共服务非均等化现状

事实上，不仅作为整体层面的基本公共服务在地区之间呈现非均等化的状况，而且具体到某一基本公共服务领域，非均等化的状况同样存在。例如，拉萨市、日喀则市、山南市、林芝市四个地区在教育硬件设施与师资水平等方面优于其他地市；西藏城乡之间医疗卫生服务差异比较大。所以，在不同的基本公共服务领域中，各地市之间、群体之间等存在明显的非均等化状况。

4 西藏基本公共服务均等化存在的问题

4.1 供给总量不足

近年来，西藏政府加强了基本公共服务的财政供给力度，以增加基本公共服务供给总量。然而，由于历史债务过多、政府职能转换不充分等问题，公共服务在财政支出中的比重仍然很低。在许多发达国家，公共服务财政支出比例高达50%～70%。正是由于西藏财政对公共服务的投入严重不足，造成了基本公共服务总供给与日益增长的公共服务需求之间的矛盾越来越大。

4.2 投入力度不均等

基本公共服务在城乡之间、区域之间、高低收入群体之间等方面投入力度不均等。一般而言，基本公共服务均等化水平城市高于农村，东部地区高于中西部地区，高收入群体高于低收入群体。近年来，随着城乡发展的深入推进和户籍制度改革，城乡协调力度加大，但尚未从根本上突破城乡关系中的深层次制度障碍。城乡基本公共服务体系仍然具有双重特征，农民工仍然被排除在城市社会之外，他们很难享受到基本的公共服务。城乡公共服务供给明显失衡，广大农村居民享受的基本公共服务数量少、水平低、类型不全。这是当前基本公共服务均等化的突出问题，特别是在农村义务教育和基本医疗领域，政府财政投入严重不足的问题亟待解决[1]。

4.3 标准不清晰

西藏还没有建立一套基本公共服务供给标准和与之相适应的客观因素评价方法，以验证地方财政平衡能力。在一系列政策文件中，基本公共服务均等化的标准只是笼统的概述，大多数文件或政策只说明考虑了当地条件，既没有给出最低标准也没有给出最高标准，也没有给出人均拥有所有公共服务的标准。例如，社区文化活动场所是指以街道为载体，位于其管辖区域内，能够满足居民文化需求的公共福利设施，主要包括综合性、多功能的社区文化活动室和户外文化宣传板，不利于准确计算和测量。

4.4 监管不到位

到目前为止，基本公共服务均等化的总体要求虽已提出，但还没有制定明确统一的范围和标准，不能客观有效地将基本公共服务均等化的实现纳入各级政府的绩效考核体系，不利于相关政策目标和措施的落实。政府在基本公共服务均等化方面缺乏问责制，导致在促进基本公共服务均等化方面缺乏积极性。此外，公共服务的问责制过于依赖政府对公共服务提供者的问责制，这导致了基本公共服务供给与需求的脱节和实践中的低效低质问题。

5 西藏基本公共服务均等化的对策

5.1 加大供给总量，建立供给体系

不断加快市场经济和公共财政建设，要求政府在社会决策和监督下，为社会服务，实现基本公共服务均等化[2]。要按照公共财政的相关要求调整财政支出结构，把财政支出的重点转移到教育、社会保障和就业、卫生保健、文化体育等公共服务领域。要提高基层政府的公共服务能力，必须解决财政资源不足的问题，加强基层公共服务机构建设，不实行粗放的管理体制和机制，要有更多的改革措施和人事制度的突破，进一步调整和完善政府职能，建立公平合理的基本公共服务供给体系。

5.2 完善公共财政体制,把控转移支付方向

完善公共财政制度，设计科学合理的转移支付制度，特别是完善和规范中央财政向地方转移支付制度。规范和清理专项转移支付，取消不能明确反映中央宏观调控政策意图的项目，重新清理和合并交叉复制项目，逐步降低中央部委提供公共服务的支出权限，减少“部门资金挤兑”现象。具体措施如下：一是提高基层政府提供公共服务的能力，完善财政奖励和补贴政策，着力解决农村财政困难；二是调整一般性转移支付的方向，财政的新资源应重点帮助落后地区解决财政短缺问题，促进区域协调发展；三是进一步增加对低收入群体的转移支付，确保资金主要用于改善低收入群体的生产生活条件。

5.3 考虑各地差距异同，建立基本公共服务均等化标准

当前，要重点制定城乡基本公共服务设施建设、职业教育均等化、基本医疗卫生均等化、公共文化均等化标准，并根据变化及时调整相关标准，以符合经济社会发展和人民群众的需要[3]。首先，在建立财政均等机制的同时，应制定最低的区级公共服务标准，制定均等目标，地方政府提供公共服务，有利于资源的有效配置。二是建立统一的货币标准和实物标准体系。充分考虑区级和地市政府整体的财政责任，坚持实物标准与货币标准相统一的原则，提出与之相适应的货币标准。至少要考虑制定包括设施、设备和人员配备在内的基础教育的国家统一标准，以及统一的社会福利标准和医疗保障标准，并考虑到当地价格和消费指数的安全标准。第三，通过实施计划，对实施情况进行监督检查，根据实际情况，不断改进和完善转移支付制度和机制。

5.4 加强监管体系建设，建立基本公共服务均等化动态监测体系

要形成基本公共服务均等化指标体系，覆盖基本公共服务投入、基本公共服务设施条件和公众对基本公共服务的满意度，形成均等目标和标准操作的闭环体系。监测预警综合评价，坚决改变过去“重投资、轻产出”和“重审批、轻监管”的现象。充分转化为有效的公共服务供给，按照“公平、公开、透明、廉洁、问责”的原则，加强公共服务主管部门的监督职能，将政策制定、执行和监督与内部机构职能设置适度分离。加强审计机关、人大、行业中介机构、媒体和社会公众对政府提供公共服务的监督和问责，形成多层次的公共服务监督体系。