国有资本经营授权改革探析

国新汇通保险经纪有限公司 王恺

自十八届三中全会明确提出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制以来，党和国家在国有资本经营授权改革方面作出了积极性的探索，并取得了明显的成效。2019年4月,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》,对国有资本经营授权改革工作的进一步推进提供了科学、明确、规范的制度指导。毋庸置疑，推进国有资本经营授权改革是优化国有资本配置与管理的重要策略，也是深化国企改革、创新国有经济发展的科学选择。然而，作为一项改革内容，国有资本经营授权改革必然会触动一些既得利益者的神经，遭遇诸多问题的挑战。因此，在探索推进国有资本经营授权改革过程中，要坚定改革的目标和方向，优化改革的方法与策略，持续稳妥地推动改革工作的深入开展。

1 国有资本经营授权改革的必要性

国有资本经营授权改革是从谁来授、授给谁、怎么授等与国有资本经营授权密切相关的问题为抓手进行的经营权改革，其旨在促进国有资本经营科学化、高效化。开展国有资本经营授权改革工作，既是盘活国有资本、优化国有资本配置的内在要求，也是释放国有企业发展活动的客观要求。综合来看，推进国有资本经营授权改革的必要性集中体现在以下三个方面。

1.1 构建与社会主义市场经济发展相匹配的国有资产运营体制的内在要求

产权制度是社会主义市场经济体制的基石，明确的产权制度是保证国有资本在社会主义市场经济体制下有效运行的基础和前提。在政企不分的情况下，国有企业通常是以政府职能延续的方式存在于市场经济中。虽然这种方式能够保证企业发展的稳定性，但由于缺乏市场发展的适应能力，容易出现滞后甚至脱离市场发展的情况，造成企业出现产权虚置，国有资本经营效率低下的问题。并且，由于缺乏明确的资本所有人，导致国有资本运营的监督主体不明确，资本为企业内部人独自控制的情况。经过改革开放四十余年的快速发展，我国的社会主义市场经济体制在稳定性方面有了明显的提升，这为国有资本参与市场化运作创造了良好的条件，因此，有必要通过国有资本经营授权改革来解决政企不分所造成的产权虚置问题，明确国有资本的各项权利，使国有资本自身能够更好地适应市场经济的发展。

1.2 探索与国有资产管理相适应的国有资本管理体制的实践需要

近年来，我国国有资产的增长速度和规模都有了明显的提升。以国务院国资委监管中央企业为例，自2003年国资委成立以下，资产总值从2003年8.3万亿元增长到2017年的54.5万亿元，年均增长近15%。而《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》中的数据显示，2018年，中央国有企业资产总额为80.8万亿元。快速增长的国有资产规模对原有的国有资产管理方式提出了更高的要求，同时也增加了国有资产保值增值的压力。在这样的情况下，需要通过国有资本经营授权改革来授予国有企业等主体足够的资本经营权利，使其能够根据国有资产管理的实际情况创新管理方法，以更好地适应国有资产保值增值的目标。同时，国有企业等主体所探索开展的国有资产管理方法也为我国整体性的国有资本管理体制的优化提供了重要的参考，使国有资本管理体制不断优化创新，适应国有资本管理的需要。

2 国有资本经营授权改革面临的阻力

国有资本经营授权改革虽然是针对国有资本经营权进行的改革，但由于涉及到多元国有资本经营主体，并且牵涉到的内容比较复杂，因此，在改革措施推进过程中会遇到诸多的问题和阻力。在实际的改革探索中，要对所遇到的问题进行深层次的原因分析，并以问题为主线来探索更加优化的国有资本经营授权改革思路和方法。结合当前国有资本经营授权改革工作开展的实际情况，存在的较为明显的困难和问题主要有以下三个方面。

2.1 权责边界不明晰

国有资本经营授权改革顺利推进的前提在于权责明确，即明确界定经营权在谁手中是开展合理、有效授权的基础。《改革国有资本授权经营体制方案》中明确国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，承担国有资产保值增值的责任，这就明确了国有资本经营授权改革中企业在国有资产经营方面的完整、充分、自主的权利。然而，由于国有企业自身经营管理的特殊性，在具体的经营授权方面往往会遭遇企业与国资委等授权主体之间权责边界处的交叉、模糊，造成资本经营授权问题出现一些新的问题和困难，影响授权改革工作的顺利开展。同时，虽然政策制度上对国有资本经营授权改革中的权利与责任问题进行了明确，但在资本经营的实际授权方面，会因为一些人为因素而造成政策落实出现错位，造成授权出现偏差。

2.2 国有企业资本运营状况差异明显

在长期的发展过程中，国有企业形成了相对稳定的资本运营体系，而这种基于政府职能部门指导框架下开展的资本运营机制显然难以适应国有资本经营授权改革的要求，而这就容易造成企业出现对所授的经营权接不住、接不稳的情况，造成国有资本经营出现波动。实际上，造成这种问题出现的重要原因在于企业资本运营状况差异导致的资本经营授权情况表现出较为明显的差别，导致在某一企业取得积极成效的改革策略在另一企业中适用却出现失败。同时，国有企业自身资本运营管理模式的差异使得所授经营权如何对应到真正具有经营决策能力的企业主体身上也是国有资本经营授权改革成功与否的关键性影响因素，而这除了与企业资本运营管理方式相关以外，还与企业资本运营管理人员自身的资本经营素质有着密切的关联，这就决定了国有资本经营授权改革会因为部分人员的主观意识而发生变化。

2.3 国有企业资本运营信息传递机制不健全

信息是决策的关键性要素。在当前资本市场不稳定性因素不断增加的情况下，信息掌握的数量和精准度直接影响到资本经营决策的效率和效果。虽然国有资本经营授权改革将国有资本的经营权授予了具有资本运营能力的企业，使企业能够根据自身所掌握的企业资本运营信息进行科学的资本管理决策，简化原有的资本运营决策流程，提高决策的效率。但由于企业所掌握的信息多数是自身经营状况的内容，对行业和市场整体运营信息掌握量不够，容易造成资本经营决策出现决策信息不准确的问题。同时，对于国有企业资本经营的监督主体来说，增加了向企业索取资本经营状况信息的流程，在资本信息掌握的速度和精准度等方面存在明显的不足，难以适应资本监管在防范资本风险方面效果实现的要求。

3 推进国有资本经营授权改革的策略

针对上述明确的国有资本经营授权改革中遭遇的阻力，除了要深入分析其产生的原因以外，还要结合改革工作开展的目标、方向等信息，从优化改革思路和方法的视角出发对现有的改革措施进行调整完善，以更好地适应改革工作开展的要求。就上述指出的问题，要从以下几方面着手加以解决。

3.1 持续推进以政企分开为主导的国有企业市场化改革

国有资本经营授权中遭遇的权责边界不明晰问题产生的主要原因在于长期以来国有企业经营中存在的政企不分。因此，解决经营授权中权责边界不清晰问题的突破口在于推动政企分开，国有企业能更加自主地适应市场化发展。

首先，深化政企分开制度的落实。在落实政企分开工作时，要牢牢把握政府职能与出资人职能、政府职能与企业职能之间的关系，合理界定政府的位置和职能，避免政府越界管理。一方面，要进一步厘清政府公共管理职能与出资人职能的关系，设定政府公共管理职能的界限，明确出资人享有的权利；另一方面，要明确国有资产监管机构与国有企业的关系，明确国有资产监管的范围，为国有企业经营权的合理行使创造良好的条件。

其次，推进国有企业自主经营。国有资本经营授权改革的目的在于给予国有企业充分的经营自主权，使其能够根据市场化运行的实际情况进行自主的企业经营决策，在市场化运营中实现国有资产保值增值。而之所以选择授权给企业，是因为企业相较于政府更能够觉察和适应市场的发展。因此，政企分开的侧重点应当在与赋予企业更多的自主经营权，真正切断政府职能部门与企业之间的直接联系，将政府指导企业发展转变为政府服务企业发展。为此，政府相关职能部门要严格按照相关政策制度的规定，放开对国有企业经营自主权的限制，使企业拥有足够的经营决策权。

3.2 立足国有企业实际，实施分类授权

国有资本经营授权改革的目标之一在于实现国有资本的保值增值，而国有资本除了通过参与一般性竞争领域发展的方式实现资本保值增值以外，还承担着一定的公共产品供给职能。例如，当市场出现失灵时，国有企业要承担起公共服务的职能，为国家和社会发展提供必要的公共产品和服务，以保证经济的稳定发展。换而言之，国有资本运营虽然追求保值增值的目标，但同时也承担着提供公共产品和服务的任务，并且不同领域的企业所承担的具体公共服务内容也存在明显的差别。因此，在实际的国有资本经营授权改革中，要根据国有企业资本的具体类型，实施差异化的授权。

首先，根据企业实际，进行选择性授权。为确保国有资本经营授权“授得准”，授权主体在授权之前，要对企业资本运营情况、能力进行实际性的调研，了解企业资本运营的实际状况，衡量授权可能出现的问题及企业应对解决的实际能力和效果。同时，要根据企业在战略规划、主业管理、选人用人、股权激励、重大财务事项管理等方面的实际情况，采取一企一策、分先后顺序地进行选择性的授权，为企业留有调整和适应经营权调整的需要，避免改革造成的企业阵痛。

其次，指导企业优化，加强企业行权能力。行权能力既是衡量企业对所授之权行使能力的重要指标，也是影响经营授权在国有资本经营方面效果的科学手段。在开展经营授权过程中，授权主体要加大对企业相关人员和部门的指导，使其能够更好地“接住”所授之权。例如，可以指导企业对原有的公司治理结构进行相应的调整完善，使治理活动更加符合企业自主经营的需要。同时，要充分发挥好企业党组织的组织领导和思想统一作用，借助党建活动来凝聚企业资本经营力量，为资本经营授权的落地实施创造良好的条件。

3.3 完善国有企业资本运营信息传递机制

在原有的国有企业资本经营中，国资委等国有资本管理主体会根据自身所掌握的信息作出关于国有企业资本经营方面的决策，并且由于国资委掌握信息的全面性和精准性，决策的效率和效果均有较好的保障。而将国有资本经营权授予国有企业以后，国资委等国有资本监管主体需要先从企业获取资本经营的相关信息，然后再对信息进行整理、分析，最终形成资本经营分析报告，供企业经营决策参考。这种伴随国有资本经营授权改革而发生的国有企业资本运营信息传递渠道和方向的变化使得信息传递机制面临的要求越来越高。在这样的情况下，国有资本监管主体要与国有企业构建起统一、完善的信息传递平台，实现国有企业资本运营信息传递的及时化、准确化。

首先，规范国有企业资本运营信息管理制度。国有企业资本运营信息管理制度是解决国有企业资本运营信息传递时间、方式问题的规范性内容，也是企业资本经营信息及时、准确传递的重要保证。国资委等国有资本监管主体要强化对国有企业资本运营信息管理制度建设的力度，通过统一化、规范化的制度明确国有企业信息传递的责任和义务，消除信息传递不及时、不顺畅的问题。

其次，构建连通企业与监管主体的信息共享平台。信息共享平台是为企业和监管主体提供国有企业资本经营信息的重要网络载体，其所具有的技术性优势能够为信息传递提供可靠的保障。同时，要在原有平台的基础上探索构建更为科学、完善的监管信息系统，对国有企业资本运营信息进行常态化、全方位的监管，及时发现信息中隐藏的企业资本运营风险，为资本监管和资本运营决策工作提供及时、准确的信息指导。

4 结语

国有资本经营授权改革是深化国有资本管理制度改革、释放国有企业国有资本经营活力的重要举措。虽然在相关改革政策制度的指导下，国有资本经营授权体制改革工作正在稳步推进，但由于企业资本经营状况的差异，在实际的改革中会遭遇诸如权责边界不明晰、国有企业资本运营状况差异明显、国有企业资本运营信息传递机制不健全等阻碍性因素。基于此，为更稳妥地推进国有资本经营授权改革工作的落实，要通过持续推进以政企分开为主导的国有企业市场化改革、立足国有企业实际实施分类授权、完善国有企业资本运营信息传递机制等策略的推行，来化解改革阻力，提高改革的实效性。