全域旅游的边界约束条件及其政策启示

杨衍江

（肇庆学院 图书馆，广东 肇庆 526061）

一、引言：全域旅游理念和模式的缘起与理论探索

全域旅游是相对于景点（或景区）旅游而提出来的一种旅游发展理念。在景点旅游模式中，封闭的景区建设和经营与景区外部的社会相互“割裂”，存在着景区内外的管理“围墙”分割和利益分配冲突，使得景区内外形成差异显著的“两重天”。旅游景区经营以封闭的自循环为特征，旅游企业在景区经营管理中往往单打独享，为了确保企业自主管理的便利性和企业经营利益，景区围墙内实行“民团式”治安管理。同时，旅游行政主管部门常常缺少其他相关政府部门的协同配合。[1]由此可见，在景点旅游模式下，从微观层面上来说，各旅游要素的经营主体各自为战，景点企业只是在景区范围内经营着以“游”为主要内容的旅游供给行为，因此难于形成促进旅游要素优化和充分利用的协调机制，从宏观层面上来说，各旅游要素的政府行政主管部门根据其职能和职责划分各自为政，难于形成从战略高度出发来考虑的旅游发展统筹规划，使得旅游各要素之间的协调发展存在着体制和机制上的障碍。为了弥补景点旅游模式的不足或克服其弊端，促使旅游业适应旅游需求的动态变化实现进一步的发展，全域旅游理念在中国大地应运而生。

厉新建等人较早从理论上分析了全域旅游，并尝试着回答什么是全域旅游。他们认为，全域旅游是指“……为前来旅游的游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。”[2]这种表述对理论界和实践工作带来了较大的影响，成为了早期讨论全域旅游问题时引用较多的一种观点。例如，左文君等人认为全域旅游是：“……各部门齐抓共管、全民参与，为旅游者提供全时空、全过程的体验产品，全方位满足游客的体验需求，实现旅游业发展模式的转型升级。”[3]显而易见，这一观点实际上只是对前一种观点的翻版，这种观点最大的问题就是对“全”字想当然式的过强解读。正如刘家明等人所说：抓住“全”字不放，提出“四全（全景、全业、全时、全民）”。一直在“全”字上做文章的，基本上都存在乌托邦式的认识误区[4]。张辉、岳燕祥也指出：学者们在解释全域旅游基本内容时，都是从“全”的角度来解释，认为全域旅游就是“全要 素 ”“ 全 市 场 ”“ 全 产 业 ”“ 全 时 间 ”“ 全 人 员 ”“ 全 过程”“全地域”，这种解释既不符合我国全域旅游提出的背景，也不符合全域旅游实践的要求[5]。

关于全域旅游思考中另外一些需要进一步探讨的观点主要包括：第一种观点的学者认为：全域旅游的核心内涵是在“旅游资源富集地区”“持续增强区域竞争能力的创新模式”[6]。首先，什么程度才能称之为“富集”地区，实际工作中很难界定。如果要增强语言表述的适应性，将其表达为“旅游资源相对富集地区”更为稳妥。况且，旅游资源及其对游客的吸引力可能随着时间推移而产生动态的变化，即不“富集”的区域可能变得相对“富集”。其次，毋庸置疑，旅游产业的发展对于特定区域的经济社会发展大有裨益，而且旅游产业发展的益处不仅仅将体现为经济利益的增加，它还将体现在改善区域形象、提高生活质量与幸福指数等等方面，但旅游产业的发展是否能够持续增强区域竞争能力却需要进一步论证，因为区域竞争能力的强弱受着众多因素的影响与制约。第二种观点的学者认为：全域旅游“是指以旅游业为主导的地域，通过旅游全域化建设，……实现旅游业引领乃至统领经济社会全面发展的一种全新的区域发展理念、发展模式。”[7]比较分析马尔代夫和法国巴黎我们很容易发现，前者可以以旅游产业为引领产业，旅游产业的影响渗透到经济与社会生活的方方面面，但后者虽然旅游业很发达，却不一定以旅游业统领或引导其区域经济社会全面发展。只有在其他产业发展相对不足的条件下，旅游业在经济社会中的主要产业地位才能凸显，相反，如果其他产业发展水平较高，即使旅游业主导地位不能凸显，仍然不能否定旅游业发展的规模和绝对水平。

还有一种观点认为“全域旅游是指在一定的行政区域内”旅游的发展[8]。众所周知，类似于山川水体等自然旅游资源，甚至包括部分人文旅游资源并非、也不可能以现行的行政区划作为界碑，参照国际上旅游发展的成功经验，为遵循自然生态规律，保护、开发和利用旅游资源，往往需要不同行政区域的政府（或其他主管部门）联合或者合作开发。“在已建立的旅游区，当其旅游增长造成的影响超出辖区外时，有必要在一个地区层次上合作制订规划。”“……其职责应是两州的政治分支，类似于一个县或自治市”[9]。

综观近年来关于全域旅游的理论探讨和21 世纪初以来四川汶川、广西桂林、天津、海南等部分区域在全域旅游中的实践探索，本文认为，全域旅游可以概括为：在统筹全区域经济和社会发展规划的基础上，通过充分挖掘利用并逐步拓展区域拥有的各种旅游资源、丰富与创新旅游产品和旅游管理、促进各相关产业部门共同和协调发展、全方位提升旅游目的地形象等途径，吸引游客并满足游客的体验需求、促使旅游目的地的经济、社会与自然生态环境协调发展、在确保目的地旅游可持续发展的同时，提升利益相关者的总体利益以及当地居民的生活质量和幸福指数。可见，关于全域旅游应可以简要地表述为统筹发展规划、利用和拓展资源、创新丰富产品、持续改进管理、协调产业发展、实现利益共赢等几个方面工作的协作与配合。但是，关于判定与衡量全域旅游发展状况和程度的指标与方法、促进全域旅游发展的途径与过程等许多问题仍然需要进一步地探讨，而对这些问题的研究则有赖于我们是否能够更充分地认识全域旅游发展的相关约束条件。

二、从发展面临的边界约束条件再度审视全域旅游发展

发展全域旅游无疑是一个美好的愿景，它并非纯粹的柏拉图式幻想，相反，它为旅游产业的发展、乃至经济社会发展的模式或空间布局提供了一种视野更为开阔、更具远见和更有创造性的发展理念。当然，全域旅游的发展不可能随心所欲，它将面临许多约束条件。诸多的约束条件将共同界定出全域旅游发展的“生产可能性（生产可能线）”边界并决定着旅游产业在不同时间和空间区域的发展状态。

第一，旅游资源的约束。旅游资源（产品）的特性决定着旅游资源的吸引力，社会的（包括当代的和历史的）和自然的旅游资源具有不同的特性。它们一般应该具有新、奇、特、多等特点。由于旅游产品的现实消费人群只能是当代人，旅游资源必须能够迎合和满足当代人的消费心理需求。例如，当人们沉浸于工业化与城市化过程及其负面影响的反思或反叛时，工业遗产旅游、工业旅游、农业旅游与生态旅游逐渐成为部分目标人群青睐的特色旅游产品。

旅游资源的富集程度是决定旅游资源吸引力大小的重要因素之一。旅游消费行为受到时间因素的硬约束，旅游资源富集程度越高，越有利于游客将有限的闲暇时间充分地利用或说将有限时间的效应极大化。如城市旅游中开发的重庆市磁器口、福州市的南后街等，单纯的城市古街道游览并不足以吸引足够数量的游客驻足，在城市旅游的古街道开发中，除了保持古城市（街区）文化的特质，均不同程度地注入了现代元素，并藉此提高旅游资源的富集程度。又如西安古都旅游与江西赣州的客家围屋，富集程度的差异将导致目标市场人群和旅游消费总量（包括旅游总人数、过夜总人数、旅游收入等等）的不同。

旅游资源对应于旅游需求的响应性（对需求关注点或热点、便利性等的响应程度）是考虑资源吸引力大小时不可忽视的因素。政治、经济或文化中心对于游客具有较强的吸引力，这些不同类型的中心地（区域）包括了一定量的受季节性影响很小的商务旅游活动，且其中心地的地位对于激发休闲旅游的动机具有较强的促进作用。民族文化特色、自然风貌的差异性是许多游客决定出行的动因，如草原、高原、雪原等对于游客具有很强的吸引力。应时性的旅游资源如红色旅游、奥运场馆以及体育旅游等同样易于激起旅游消费者的旅游动机。

第二，资本投入约束。至少存在着两个方面的资本投入约束：一方面是宏观（公共财政）投入资本约束。基本的交通网络和交通条件不是专门为旅游活动建设，但它们是旅游活动的重要制约条件，它决定了游客旅游消费行为的时间耗费和舒适度，也决定着特定旅游区域可能覆盖的旅游消费者的地理范围，它们将直接影响游客的旅游体验。尽管解决交通问题可以有一些补充性的形式，如中国改革开放初期出现的“贷款路”和BOT建设项目等等，但交通网络的建设和交通条件的改善一般取决于公共财政能力，它们属于公共产品供给的范畴，因此，是否有能力建设、按照怎样的标准以及什么时候建设交通网线等问题的决策往往受到公共财政支出政策的直接影响。

另一方面是旅游经营商资本投入的约束。旅游经营商的资本投入受多种条件约束，但以下三个条件绝不能被忽略：（1）融资条件，它决定着旅游经营商能否在收益成本比较分析的基础上顺利在金融市场上筹措资金。有利于促进旅游投资的融资必须是能够降低旅游投资商资本成本的融资。（2）市场容量，不同类型和不同区域的旅游产品或将拥有不同的市场容量，它决定着旅游经营商愿意投入的资本规模。当然，旅游供给与需求双方具有相互制约或者相互促进与相互推动的关系，即创新的旅游产品或将激发旅游需求的增长，旅游需求量及其变动（趋势）也会影响旅游产品供给的品质、规模和结构。（3）资本回报，它取决于前述两个条件，经营商不仅要考虑资本收益的稳定性与资本回收期限，还将考虑旅游投资项目与其他产业投入产出比的比较收益——尽管行业之间的资本转移存在一定障碍，利益差别仍然将会是资本在行业之间转移的基本驱动力。

第三，管理制度约束（如土地所有制度、政府管理体制的作用）。我国土地所有制现有集体所有制和国有制两种基本形式。集体所有制土地可以通过转让承包土地使用权、以土地作为资本投入，或以股份形式与经营商合作[10]，回顾改革开放以来我国旅游产业发展过程，各地没有统一的模式。但是，根据我国旅游发展实践和各国旅游发展的经验，旅游产业发展过程中必须处理好政府、旅游经营商、当地居民以及其他利益相关者的关系，建立集体土地所有者参与开发决策、实现利益共享的制度保障，才能促进旅游产业和社区的和谐发展。国有制土地在法律意义上的所有权完全明晰，但土地产权束中的其他产权（如占有权、使用权、收益权等）却可能分属不同的政府授权的管理主体（如旅游局、林业局、宗教管理局等），由此使得各管理主体的职责范围和职权划分、收益权的分配等相关产权制度安排以及管理制度与管理体制的设定就成为促进或阻碍旅游产业发展的一个重要条件。

第四，经济与社会发展水平约束。经济社会发展的总体水平制约着旅游业发展的水平和规模，旅游需求量的一般函数式可表达为：Qd=F（Yd，t），式中，Yd为个人可支配收入，t为闲暇时间。经济社会发展达到一定水平后的一般情况下，收入水平的高低和闲暇时间的多寡与经济社会发展水平往往呈正相关关系。同时，在满足经济资源优化配置条件及经济资源配置格局既定的情况下，也可以说，在符合资源禀赋条件和既定的国际分工或区域之间分工格局的前提下，一个区域或一个国家的经济社会总体发展水平还将直接影响着该区域或国家旅游供给的结构、规模和投资于旅游业的能力。也就是说，经济社会总体发展水平不仅影响着旅游需求量，同时也影响着旅游供给能力。当然，在经济社会发展水平相同或相近的情况下，经济资源是否用于或怎样用于旅游业的发展，一方面取决于对发展旅游业的机会成本的评估和对这种机会成本的承受能力，另一方面取决于区域或国家决策主体的发展愿景。

经济中尤其是与大旅游产业直接相关的产业发展或公共产品的供给以及大旅游产业内部各行业的发展及其相互关系对于旅游业的发展将具有更加突出的制约作用。大旅游产业内部各行业被要求按照一定的比例关系协调发展，这些产业按照国内现有的流行说法可以高度抽象地认为是与食、住、行、游、购、娱等旅游六要素相关的产业，其中任意一种产业与其他产业的非协调发展，都将影响到旅游业发展的规模、质量和整体绩效，区域（或其它类型的经济体）或者可以通过“外购”发展不足行业的相关产品以保证产业之间的比例关系，但因此却将以降低旅游的收入等乘数效应为代价。公共产品的供给比如公共交通（包括交通基础设施）、公共安全、发展规划、市场（制度或规则）秩序、环境整治和生态保护等等，也必将对旅游业发展产生不可忽视的影响，由此可见，全域旅游概念实质上已经拓宽了旅游“六要素”概念所包含的产业外延。

第五，区域（旅游目的地）发展愿景约束。区域或者说旅游目的地中经济活动行为主体的愿景将共同对区域旅游产业的发展产生约束作用。其中，一些重要的行为主体如政府、旅游投资商、旅游行业协会和旅游资源的产权主体将对旅游产业经济的发展状况形成比较强力的约束。共同的愿景和这一愿景的实现过程将“源自于各成员的协商和博弈”[11]。

第六，时间维度的动态约束。时移势易，上述条件就有可能发生变化。各利益相关主体，包括政府、企业、社区居民等对于全域旅游建设蓝图的勾勒及其实现过程的认知有可能随着时间推移而发生变化，从而将会产生对于全域旅游目的地品牌形象或品牌本体的认知和建设实践的相应改变。市场竞争环境变化或者说区域在市场竞争中相对位置的变化，当代人审美观念或审美热点、旅游需求热点的变化，也将可能要求全域旅游“形象”或“本体”在建设蓝图及其营销组合策略等方面进行修订。尤其是面对行政主官任期制条件下可能存在的“短期行为”（例如，国内有些区域往往出现换一任行政主官就制定一个旅游发展规划的现象），全域旅游目的地建设如何处理维持目的地本体形象的相对稳定性与随时间推移而变化的旅游市场需求之间的矛盾，将是一个不可能回避的话题。

三、边界条件约束下践行全域旅游理念的客观要求及旅游发展政策选择

（一）践行全域旅游理念应该尽可能满足的客观要求。由于不同区域发展基础或起点不同，各种约束条件随时间推移也可能发生改变，由此决定了践行全域旅游理念的过程中必须尽可能满足以下客观要求：

第一，长期滚动预见。从规划制定和实施的角度来看，由于约束条件（新的旅游资源被发现；历史遗迹被创造；游乐场所或漂流、投资环境有利于吸引旅游投资者等等）和竞争环境改变（旅游市场竞争中区域相对位置的变化），践行全域旅游发展观念必须具有战略性分析思维，随时间动态滚动式地进行战略调整，此举不能奢望一蹴而就。

第二，差别制定策略。不同区域发展全域旅游的基础各异，实际上表明这些不同的区域处于全域旅游的不同发展阶段。对于不同起点的区域来说，践行全域旅游发展理念应该制定不同的政策与策略，切忌生搬硬套，照葫芦画瓢。政策与策略的制定，可以借用旅游地生命周期理论等理论和科学预测与决策方法，以确保发展策略成为能够促进区域旅游经济发展的“对症之药”。

第三，先后阶段连续。不同发展阶段的具体旅游项目、公共基础设施和对策措施可能会有所差别，但自始至终必须紧扣旅游目的地的本体形象展开，必须围绕旅游品牌的创建和培育这一核心工作，以保证区域内政府各职能部门、投资主体和社区居民等各类利益相关者清楚地理解全域旅游的建设目标并为此同心协力。因此，在推进全域旅游建设过程中，应该力戒短视行为。

第四，质量与特色持续保持。区域旅游品牌的培育和品牌价值的逐步提升需要一个时间过程，在这一过程中，还将不断地向游客推介该品牌的价值与特色，并将在消费者心目中产生相应的期望价值。显而易见，保持区域旅游目的地的市场竞争地位和对游客的吸引力，保持与维护旅游服务质量与区域旅游服务特色本质上属于塑造本地旅游品牌工作的重要组成部分。

（二）全域旅游发展的政策选择。全域旅游发展的政策选择应着重考虑以下问题：

第一，在政府旅游主管部门现阶段公布的关于区域旅游的考核指标体系中，要求旅游产业应该达到区域GDP的百分之几。本文认为，这一指标要求可能存在偏颇。实践中，旅游产业发展状况比较好，从而旅游产值绝对值比较大的区域中（比如，上海、深圳等城市），由于其他非旅游产业对区域GDP的贡献度较大，旅游产值在区域GDP所占的相对比重不一定很大。因此，是否将旅游产值占GDP比例这一相对数指标作为考查某一区域全域旅游成功与否的主要指标值得商榷。

第二，践行全域旅游发展理念不一定局限于现阶段旅游产业发展基础比较好的区域，相反，只要具备旅游发展的强烈愿景，几乎所有的区域都可能发展全域旅游——即使暂时难于达到全域旅游的目标，这一观念也应该贯穿于“美丽社区”“宜居城市”的建设规划之中。正如上文提及的约束全域旅游发展的条件均可能随时间推移而发生变化，这些变化有可能拓宽或收缩旅游产品供给的可能性边界和旅游产品供给的结构与质量。比如，多样化旅游资源的数量与富集程度可能发生改变。广东珠海市是一个比较典型的实例。直至20 世纪90 年代，珠海市的旅游资源不能算是丰盈，随后逐步发展起来的国际航展、大学城、长隆游乐园、海底温泉以及港珠澳大桥开通等等，无疑为珠海市全域旅游的发展提供了极佳条件。当然，在从零散分布的旅游景点到全域旅游的发展过程中，由于资源条件不同、发展基础不同，不同区域推进全域旅游的阶段和具体措施将存在差别，它们或者是添砖加瓦，或者是锦上添花。

第三，政策选择是政策体系的选择，而非单一或互相脱节的少数几个政策的选择，它应该包括涵盖“统筹发展规划、利用和拓展资源、创新丰富产品、持续改进管理、协调产业发展、实现利益共赢”等多个方面工作和全工作过程的政策体系。其中有些属于宏观的经济和产业政策，有些属于微观经济政策。

统筹经济社会发展规划，把旅游产业发展规划纳入到经济社会发展的整体规划之中，既能够引导旅游产业发展的方向，又能够保障旅游产业发展必需的竞争性经济资源。比如土地资源规划，应该在遵循国家国土规划大原则的基础上，作为长久之计，立足全域旅游理念，在满足生态平衡和绿色发展要求的前提下，统筹规划工商用地、农用地、城乡居民区用地和旅游土地资源等各方面的用地需求。同时，还应该充分发挥旅游委员会这类机构的作用（不仅仅是旅游和文化部门的结合），协调政府各职能部门（包括发改委、财政局、交通运输主管部门等部门）的工作职责，彻底改变各旅游要素的政府行政主管部门根据其职能和职责划分各自为政的格局。

利用和拓展旅游资源、创新丰富旅游产品以及持续改进旅游服务管理等方面的工作除政府主管部门必要的引导和规制之外，更重要的是由“市场决定”。从市场的供给侧来说，首先是旅游企业，他们是旅游市场的行为主体，在践行全域旅游理念的实践中起着无可替代的作用。其次是旅游行业协会，他们在规范旅游经营活动、制订旅游产品服务标准和行业标准等方面的作用不可或缺。政府主管部门还应总结发展经验并借鉴他国旅游发展的成功做法，制订鼓励和扶持旅游产业发展的相关政策，包括直接参与旅游发展过程的一些活动，比如，科学规划和建设旅游公共基础设施、区域旅游品牌的塑造和推广、建立良好的国际关系并加强国际经济与文化交流、签证和航空权方面在保证国家安全的前提下为旅游活动提供最大可能的便利，等等。

第四，政府促进全域旅游发展的政策体系和指导性旅游发展规划应该尽量考虑实现全域旅游发展动态性（建设目标、市场目标、营销组合等随着资源条件、经济发展水平、竞争对手诸方面条件的改变而相应变化）和相对稳定性（目的地本体品牌形象、顾客期望的定位或再定位、国土或城镇、社区发展规划等方面）之间矛盾的平衡，既要切忌旅游政策和旅游规划制定的“短期行为”，同时又需避免忽视发展条件改变的僵化举动。有效的政策体系或规划不能只是满足于花钱请一个“专家项目组”完成制定工作，政策和规划的效力更取决于其实施过程中的监督、调节与控制，整个过程必须充分地贯彻战略管理的思想精髓。