国有企业境外资产监管研究

朱永娟,陈茜,佟佳慧,徐淑梅

（1.国网能源研究院有限公司，北京 102209；2.首都经济贸易大学会计学院，北京 100070；3.山西大同大学商学院，大同 037007)

1 引言

2018年10月24日，十三届全国人大常委会第六次会议审议《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》和《国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告》。报告指出：截至2017年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额183.5万亿元，其中境外总资产16.7万亿元。由此可见，庞大的国有企业境外资产存量对资产监管提出了更大的挑战。而且在“一带一路”倡议下，境外投资规模仍在不断扩大，境外国有企业资产监管的难度也在日益增加。十八大以来，监事会通过对67家中央企业的793个境外项目进行监督和检查，发现各类问题和风险共2648项，涉及资产总额和合同额分别约为2.55万亿和4900多亿美元。审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况显示，抽查的10户央企的93项境外业务，其中有62项不同程度地存在未按程序报批等问题，其中的10起重大违纪违法问题，造成国有权益损失142.7亿元。国资委为了加强国有资产监管，先后出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（2011）、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（2011），更新了《中央企业境外投资监督管理办法》（2017），同时还在制定系列的监管实施细则，目的就是为了进一步加强和规范中央企业境外投资行为，维护国有资产安全，实现境外国有资产保值增值。

2 国有企业境外资产监管的目标

刘建丽（2017）[1]在文章中特意区分了国有资产恶意流失和正常的投资损失。这是因为任何投资都有风险，即便是在审慎考察的基础上，国际化投资也可能遭遇失败。如果一味地强调国有资产流失风险，一旦投资收益率不佳，就扣上“国有资产流失”的帽子，会导致国有企业在好的投资机会面前裹足不前，禁锢企业的国际化发展思维和创新意识，不利于相关产业的国际化发展和过剩产能转移。“恶意流失”是个别高管以向海外转移资产、隐匿利润、为移居海外做铺垫为目的而进行的海外投资活动造成的资产流失。因此，海外投资监管的首要目标应该是弥补监管漏洞，防止国有资产恶意流失。

其次，根据委托代理理论，国有企业境外资产存在着三级委托代理关系：国资委、国内集团公司和境外下属机构（如子公司）。由于国内集团公司与境外下属机构通常在地理上有较远距离，加之多层委托代理关系会造成监管与被监管对象信息不对称，大大增加了监管成本，降低了沟通效率，造成国有企业在海外投资中的过度投资和缺乏审慎性的投资行为。这些投资行为往往低估了海外投资风险，或未对海外投资风险进行全面考察，导致投资损失（张虎和余稳策，2017）[2]。另外，近年来，随着外部监管的加强以及巡视工作的深入，国有企业海外投资呈现出“少投”或“不投”的倾向，以“不作为”代替“乱作为”的发展趋势，这会造成企业错失很多原本具有盈利价值的投资机会，减少企业利润。因此，应完善激励机制，降低“乱作为”和“不作为”的行为动机。

再次，将国有资产恶意流失和正常的投资损区加以区分，能够大大减少国有企业在海外投资时的顾虑[3]。这是由于一部分海外投资失败并非由于决策者的“乱作为”或“不作为”，而要归因于对外投资和国际化经营经验的缺乏。境外资产运营面临着较为复杂的经济环境、政治环境与法律环境，从而造成较低的风险识别与评估能力，最终影响境外资产的安全性与效益性。因此，企业投资效率低下的问题无法单纯通过加强外部监督而解决[4]。海外投资风险防范也成为国有企业对外投资监管的重要目标。

3 加强国有企业境外资产监管的举措

根据国有企业境外资产监管的目标，提出加强国有企业境外资产监管的具体措施。

3.1 完善治理结构，提高制度规范性

通过外部监督约束和公司治理的优化推动国际化投资的科学性与可靠性内部控制和治理体系的完善是外部监督的基础。完善海外投资的决策流程和内部监督体系，保证海外投资遵循科学、规范的决策流程，推进企业国际化投资的流程化和科学化水平，规避过度投资和投资不足[5]。由当前中央向国有企业派驻巡视组和审计人员的方式，逐步过渡到在企业建立独立监事制度，由中央派出的审计人员、监管机构派出的工作人员担任独立监事，并由独立监事担当监事会主席，实现外部监管与内部监管的有效连接（刘建丽，2017）。独立监事制度能够起到对事中和事后的监督作用，而事前监督还需要进一步加强。上市公司董事会框架下的独立董事制度具有较好的治理作用，能够充当事前监督的重要角色。所以建议由监管部门向国有企业境外机构派驻独立董事，充实董事会的战略、审计、提名和薪酬等各个专门委员会，提高董事会的独立性。

3.2 防范投资风险，完善服务全面性

完善服务主要在于建立海外投资风险警示和投资担保体系。在海外投资风险防范方面，企业需要加强项目可行性分析、资本预算和风险评估。政府可以从投资风险警示与责任等方面提供引导，提升国有企业规避海外投资风险的能力。在规范决策体系的基础上，风险防范的工具才能更好地发挥作用。因此，为确保资产保值增值，战略投资委员会要强化对境外资产投资的集体决策。还要注重企业领导评价体系的完善，区分与投资目标相符的有效投资，对国有资产价值增值进行宏观指导，对国企高管进行导向性评价，激励他们更专业地进行对外投资。

3.3 依据外部审计，提升监管独立性

引入外部监督体系，包括独立的监督机构、第三方审计机构和社会舆论等。独立的监督机构和第三方审计的目的是保障监督的独立性，防止公有产权的异化行为[6]。由于海外投资审计力量较为薄弱，政府可以购买第三方审计，使其在审计机关的主导下参与国有企业的审计，而且可以借助海外会计师事务所的服务，提高审计效率。社会公众舆论监督可以提供更广泛和多角度的监督，成为外部监督的有效补充。

4 结论

国有企业境外资产监管要在做好制度建设的同时，引入外部独立监事和独立董事，完善治理结构和内部控制力度，提升风险防范意识以提高决策的科学性，建立与国际结果的市场化高管评价与激励机制以提高管理者的积极性，以监管机构主导的巡视和设计为基础辅以外部监管做补充，以保障国有企业境外资产的效率与效益。