海洋生态保护红线制度框架设计研究

李双建 杨潇 王金坑

海洋作为蓝色国土，是生态文明建设的重要阵地，也是实施生态保护红线管理的重要内容，但由于海陆自然地理特征差异较大，海洋生态系统与陆地生态系统有着显著的差别，且我国长期实行海陆分离的管理体制，因此针对陆地生态管理制度的研究不能完全适用于海洋，尽管有关生态保护红线制度建设的论述学界已有涉及，但仍有必要就海洋生态保护红线的制度建设开展专门研究。本文拟在研究海洋生态保护红线制度管理的内涵、特征及基本原则的基础上，就海洋生态保护红线的制度框架进行探讨，为海洋生态红线的管理工作提供依据。

1 海洋生态保护红线制度的提出

“红线”概念起源于城市规划，是指不可逾越的边界或者禁止进入的范围，红线具有法律强制效力，任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。目前，红线的概念已被延伸和广泛应用于资源环境领域，如18亿亩耕地红线、水资源管理“三条红线”，红线的内涵也随之从空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸。事实上，海洋生态保护的“红线”理念早在我国海洋环境管理的发展历程中就已萌芽并付诸行动，从最早以建立海洋自然保护区为主，到建立海洋特别保护区，再到提出海洋功能区划、海洋主体功能区规划，都具有“红线”的某些特征或某些属性，即在具有特殊生态功能的海域或海岸线划定保护范围并实行特殊的保护政策，禁止或限制相关产业活动或行为活动。总体来看，上述近似“红线”理念的有关政策经历了漫长的探索过程，其理念、内涵和制度不断完善，为海洋生态保护发挥了重要作用。

然而，实际操作效果和理想目标相比，已有3项制度还存在一定缺陷：对海洋功能区划而言，其虽然具有较高的法律地位，是开展海域使用管理和海洋环境保护的法律依据，但由于现行技术标准没有对区划前期分析流程进行详尽规定，不同技术人员和操作者采取了不同的划分策略，使区划结果的可操作性并不高，同时不同功能取向或用途的海洋功能区相互毗邻甚至重叠反而会加剧某些海洋功能区的资源环境问题。对海洋主体功能区规划而言，其划分主要是根据承载力、现有开发强度及发展潜力3类指标进行综合赋值和矩阵判断，3类指标各自涉及的因素和关系相当复杂，特别是有关承载力的科学概念和评判方法尚不成熟，大多做了简单线性化处理，没有充分考虑系统的不确定性，在实践中存在弹性度界线和功能不明确、中微观指导意义不强、难以开展有效管理和监测监督等诸多问题。对保护区工作而言，问题则包括。

一是非全面性。我国已建立一系列海洋自然保护区和海洋特别保护区，但与世界先进水平和陆域建设水平相比仍存在较大差距，《生物多样性公约》大会要求各国应有效保护每类生态区至少10%的面积，美国、荷兰等国的近海保护区面积均占近海海域面积的20%以上，而我国陆域自然保护区面积占国土面积比重已达到15%以上，相形之下海域占比则不到1%，仍有很大一部分应予保护的海洋生态系统未受保护，距离“应保尽保”的目标还有较大差距。

二是非可持续性。目前，我国海洋自然保护区与特别保护区的收入主要通过两种途径解决：部门投入和自力创收，但由于两种途径来源均有限，使诸多保护区因缺乏监管而难以实施保护，处于设而不管或设而少管的状态。同时，某些保护区在操作中未能与当地经济社会发展相融合，过于严格和死板的保护措施影响了当地发展，如部分海域长期禁渔后使当地渔业生产产值下降，渔民生活水平为此受到严重影响，保护区管理难度反而增加。

三是非权威性。海洋生态环境的统一性和区域性特征始终被忽视，导致海洋保护区及其所联系的自然系统按条块分割管理，致使许多跨行区域、跨行政部门的海洋环境保护问题难以解决，政出多门、政策空白地带屡见不鲜，区域利益、地方利益和部门利益无法有效协调，出现了诸多“上游污染，下游保护”和“岸上排污，水下治污”的典型案例。

总的来看，现行海洋生态保护制度的缺陷，使海洋生态重要功能区、敏感区和脆弱区的保护既在部分地区面临管理过当、以致阻碍地区正常发展的问题，又在部分地区存在保护范围过小、以致达不到海洋生态保护目的的矛盾，造成了可操作性和可达性不足，这促使我国需建立起一套适应当前发展形势的分级保护、分类管理、宽严有度的海洋生态红线制度体系。

2 海洋生态保护红线制度的基本特征

效力强制。调控空间资源、实施空间管制是政府的基本职责之一，也是区域有序发展的重要保障，市场这一“看不见的手”在某些条件下会产生失灵，政府此时需发挥管制约束功能，环境与生态问题即属此类。由于海洋生态红线区域内所需保护的各类自然资源（如矿产、野生动植物等）和自然环境（如水质、生态系统）的利用应受到限制，而相关行为人在污染排放和资源占用方面又具有天然的“惰性”，必须以强制目标和手段在红线区域内明确禁止或限制进入的产业和行为，以刚性约束体现权威性，这正是生态红线管理的核心所在。因此，不具强制性的红线制度不能称之为“红线”，效力强制应当是海洋生态红线制度的首要特征。

协调可行。海洋生态保护红线的制度设计要立足我国海洋资源环境保护实际，与海洋环境管理体制及海洋环境执法能力相适应，充分协调区域之间、经济发展与环境约束之间的关系，避免重蹈诸多海洋保护区“划而不管”或“划而难管”的覆辙。海洋生态保护红线管理不能过松，否则会因所谓的“政策弹性”使红线的强制性意义部分或全部失效，从而使其沦为摆设；同时，也不能过严，否则会与现有保护区体系混为一谈，重蹈前节分析的相关缺陷。

差异设计。海洋国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性3个特点，海域海岸线具有明显的空间异质性，其既包括资源禀赋的差异性，又体现出经济要素的差异性，在某一海域宜严加保护的生态系统可能在其他海域无特殊的保护意义，而同一海域中不同生态系统的受保护严格程度也会由于自然和经济因素而有所差异。因此海洋生态保护红线制度宜分类、分区及分级设计，针对不同生态系统、不同地理区位和不同保护需求设定不同管理政策。

陆海统筹。海洋生态红线的保护对象虽在海洋，但其保护的缓冲范围可能延伸至陆域，如滨海湿地、具有特殊功能的海岸线。同时，陆海具有天然的地理联系，对海洋生态红线区域施加的环境影响很大程度来源于陆域排污，因此海洋生态红线的管理覆盖范围不能局限于海洋，必须充分考虑与其相关的陆域活动，实现“从山顶到海洋”的综合统筹和全程管理。

3 海洋生态保护红线制度的总体设计

3.1 制度体系

从管制要素看，海洋生态红线同时具有环境污染敏感性、生态干扰敏感性、资源占用敏感性，红线管理制度设计应全面覆盖上述3要素，一是针对环境污染敏感性建立海洋环境质量安全底线管制制度，要求对环境变化反应相对敏感的红线海域的海水水质与沉积物质量均符合相关国家标准，并将环境风险控制在可接受范围之内。二是针对生态干扰敏感性建立海洋生态功能保障基线管制制度，对生态系统结构稳定性较差、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的相关海域制定相关产业与行为的生态准入规范。三是针对资源占用敏感性建立海洋自然资源利用上线管制制度，与资源承载能力相适应，确定各类海洋生态红线区涉海产业资源消耗强度和海洋资源占用强度的最高限值，使海洋资源得到有效保护。

从介入时机看，海洋生态红线需实行全过程管理和监控，即全面做好海洋生态红线区域内活动影响的前置预防、事中监管、奖惩应用。一是以顶层设计的理念开展前置预防，包括划定海洋主体功能区规划的限制开发区与禁止开发区、制定海洋生态红线区域保护规划、出台海洋生态红线区域行为准入与产业准入（限入、禁入）目录等。二是以全领域覆盖的理念实施事中监管，包括建立红线区域产业进入的环评审批制度、施工环境监理制度、竣工验收制度，完善红线区域环境监测体系，建立红线区域监察巡视与管理队伍等。三是以“谁破坏、谁负责”“谁保护、谁受益”的理念落实奖惩应用，包括制定海洋生态红线区域污染与破坏赔偿制度、生态恢复与生态补偿制度，建立行政负责人海洋生态红线管理考核与奖惩制度等。

3.2 执行主体

海洋生态红线的保护和执行涉及行为人、监管人和其他利益相关人等三方。行为人包括在海洋生态红线区内开展建设和生产活动的企业，其可能对红线区域造成环境污染、生态破坏和资源占用，也包括在红线区域从事各种可能对生态功能造成影响活动的个人，如水产养殖者、游泳者，行为人的相关行为必须通过相关制度予以约束，其也是红线管控制度的主要调节对象。监管人即对海洋生态红线具有监管权的行政主管部门，在海洋生态红线制度体系中具有双重性，一方面要监督和约束行为人在生态红线区内的各种行为，尽最大可能防止越线行为发生，对越线而造成后果的行为人进行必要处罚；另一方面，为防止权力滥用或渎职，监管者的权力行使方式和行使程度也应通过制定相关追责制度而受到监督和约束。其他利益相关人主要指社会公众，近年来，我国公民参与环境保护的意识与程度逐步提高，日益高涨的环境权利主张与各级政府环境治理的失衡和滞后引发了激烈的冲突，这要求必须高度重视生态红线工作中的公众参与，良好的公众参与不仅可有效维护公众的环境知情权，还可最大程度地监督企业和政府行为。因此，应从政府、企业、公众的主体角度构建海洋生态保护红线管理制度的基本框架，建立中央—地方—公众合作的三方框架，形成在政府有效监管下，企业和其他行为人承担防治责任、公众积极参与监督的监管体系。

3.3 具体设计

综上分析，海洋生态保护红线管理制度的核心体系应包括准入禁入制度、监测监控制度、考核追责制度、经济激励制度等4类制度，据此设计各类制度的具体办法。

准入禁入制度。根据不同地区、不同类型海洋生态系统的环境污染敏感性、生态干扰敏感性、资源占用敏感性不同，结合涉海产业的污染影响、生态影响和资源影响实行差异性管控，制定产业准入指导目录，有针对性地确定哪些产业和活动允许进入、哪些产业和活动限制进入、哪些产业和活动禁止进入，并明确对产业及活动强度的控制程度。对于生态红线区域用海审批，一级管控区实行最严格的准入管理，严禁一切开发建设，二级管控区实行较为严格的准入管理，严禁有损主导生态功能的开发建设活动，对于不符合准入规范的不予审批。

监测监控制度。为及时掌握海洋生态红线区域现状及变化趋势，应建立海洋生态红线监测平台，实现对相关海域环境质量、生态特性、资源禀赋的实时监测。同时，建立自然资源资产负债表制度，定期对纳入红线管理的海域开展生态安全调查和资源资产评估，摸清中长期尺度下海洋生态红线区域的变化趋势，为生态安全维护、评估、管理以及区域范围的调整提供决策依据。建立海洋生态保护红线环境预警体系，通过数据监测与模型预测，除对短时期内周边突发性环境风险事件做出快速反应外，还应兼有长期趋势预警和智能决策功能，对海洋资源环境超载区域实行区域限批等限制性措施。由于海洋生态环境的综合性和复杂性，为避免监测监控评价指标过于繁杂和降低操作成本，应根据生态特征选择少数几项代表性指标加以监测考核。同时，受人类活动的长期影响，红线区域很难确定公认的本底值和背景值，因此监测要淡化现状值监测，而注重对环境质量和生态功能的变化过程的对比。

考核追责制度。考核追责是使海洋生态红线制度落地的关键，应同时包括对红线整体区域责任人即政府部门的考核追责，也包括对在红线区域内开展生产及其他活动的企业和个人的追责。针对前者，建立行政区域海洋生态红线保护绩效考核制度，把生态红线的划定及保护落实的程度纳入地方（海洋）生态文明建设目标体系及评价体系，并且作为体现生态文明建设状况的重要指标纳入沿海地区社会经济发展评价体系及政府政绩考核体系。针对后者，建立红线越线责任追究制度，对在海洋生态红线区域开展生产或其他活动而违反义务造成生态红线区域环境污染、生态破坏和资源占用的企业或个人严格追究民事、行政、刑事等相关责任，同时对准入控制不力或监管不严的政府部门责任人实行“连坐”追究。

经济激励制度。生态文明建设要充分利用市场经济对资源环境的优化配置作用，生态保护红线虽实行以政府管制为核心的管理，但亦应有效发挥市场的调节作用，主要体现为建立生态补偿制度。建立地区间横向生态补偿机制，通过资金补助、产业转移等方式，引导生态受益地区对海洋生态红线区域的补偿，同时探索“流域—河口—海湾”“一级管控区—二级管控区—准管控区”的纵向生态补偿机制，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式。

3.4 制度协调

海洋生态红线的制度设计应与现有的海洋保护区制度、海洋功能区划制度、海洋主体功能区规划制度相协调。根据定义，海洋保护区应是海洋生态红线的一部分，凡列入海洋自然保护区和海洋特别保护区的有关海域均应同时列入生态红线保护范围，其保护和建设要求在满足相关保护规定的同时还应符合海洋生态红线的有关规定。生态红线对海洋功能区划制修订具有重要影响，海洋生态红线划定后，功能区划的修订工作应将其作为重要因子加以考虑，建议将现有“海洋保护区”用海类型调整为“海洋生态红线区”用海类型，除原有保护区用海外，增加其他生态红线类型，并按相关红线管理规定明确禁止、限制和允许的建设与开发活动，明确各区应执行的环境质量标准。由于主体功能区规划具有上位规划特征，各级海洋生态保护红线应与同级别的海洋主体功能区规划相衔接，可建立“自下而上”的工作机制，即凡纳入生态红线管理的有关海域，均应自动进入主体功能区规划的限制开发区或禁止开发区名单并实施管理。

4 结语

划定生态保护红线，实施生态红线管理，体现了海洋生态文明建设的“底线思维”。然而，由于生态保护红线的概念刚刚提出不久，相关管理部门和学术界对其的讨论并未深入，有关海洋生态红线的自然特征和划定技术的研究方兴未艾，而有关生态红线管理所需配套的准入制度、预警制度、考核制度和补偿制度的研究目前更是少见。为便于海洋生态红线管理工作的进一步开展，迫切需要从具体制度设计和定量化管理依据的角度继续开展上述管理制度的深入研究，从而使红线管理的科学、全面、有效落实成为现实。◘

（摘自《海洋环境科学》2016年第2期）