青岛市开发园区发展情况评估及转型升级研究

文 / 杨超 于鹏辉 韩鲁宁

开发园区是区域经济发展、产业转型升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。目前，青岛市有各类园区近百个，近几年在经济增长、产业升级、体制改革、对外开放等方面不断提升发展，已经成为全市经济发展的主要载体，但与先进城市相比，在规模效益、特色优势、创新创业、综合配套、体制机制、发展思路等方面仍有差距，需加大力度，进一步转型升级。

一、青岛开发园区发展现状与评价

（一）开发园区基本情况

目前，全市共有各类园区近百个，既有战略承载区、国家级、省级园区，也有市级工业园区、工业集聚区，主要包括西海岸新区、青岛蓝谷、青岛高新区、胶东临空经济区等战略承载区，15个省级以上开发区（经济开发区9个、高新区2个、海关特殊监管区3个、旅游度假区1个）、10个工业功能区、50个工业产业集聚区、14个省级服务业园区以及一批特色园区。

（二）开发园区现状和评价

近年来，青岛市各类开发园区不断改革创新，有效促进了产业集聚，提高了产业配套水平，促进了经济增长，带动了产业升级，成为了不断深化改革的和持续扩大对外开放的高地，在全市经济发展和新旧动能转换中发挥了重要作用。

1.成为经济增长的载体

经过多年的建设发展，促进了区域城市化进程，推动了产城融合，也促进产业合理集聚，产业规模不断壮大，拉动了经济增长，园区主要经济指标增长高于全市水平，成为加快经济发展的重要载体。

2.成为引领产业升级的引擎

开发园区产业规模逐步扩大，高端平台集中集聚，科技企业培育壮大、新技术不断突破、高专人才大力引进、创新成果持续转化，产业转型提速，新经济增加值占比逐年增高，智能制造焕发传统产业新活力。

3.成为深化改革的高地

全市体制机制创新的多项政策率先在开发园区试行。制定《关于加快推进开发区改革创新进一步提升发展水平的实施意见》，针对经济开发区、高新技术产业开发区和海关特殊监管区等经济功能区等提出全面深化开发区体制机制改革。多个园区探索大部门制、扁平化管理体制创新，推行法定管理机构和职员制。

4.成为扩大对外开放的平台

开发园区作为“一带一路”对外开放的桥头堡，积极吸引外资、引进先进技术、学习先进管理经验，推进经济体制改革，不断推进经济社会高质量发展。2017年全市省级以上经济开发区实际到账外资49.4亿美元，占全市63.9%；进出口额达到471.1亿美元，占全市61.9%；引进美国高盛、德国空客、日本住友等世界500强项目30个。

青岛市开发园区虽然取得了一些成效，但是与先进城市相比仍有差距，在规模效益、特色优势、创新创业活力、综合配套等方面的问题仍然比较突出，一些阻碍发展的瓶颈制约和体制机制障碍还没有得到有效的化解，产业集聚效应还需要进一步增强，转型发展的任务依然十分繁重。主要表现在：经济规模效益与苏州、杭州、深圳、北京等先进城市和全国先进园区相比仍有差距；部分园区产业功能定位雷同，同质发展的问题突出，产业特色优势不明显；科技创新发展能力不强，创新创业活力不足；综合配套不完善，业务关联性和技术关联程度不高，产业分工和产业特色不足；园区建设、运营、管理的体制机制有待理顺，专业化管理水平有待进一步提高等。

二、国内开发园区转型升级的趋势与借鉴

（一）国内开发园区转型升级的趋势

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。国内开发园区新增长方式、新增长动力需求迫切，开发方式更趋集约、绿色。新时期，开发园区特别是经济开发区、高新区还承载了创新示范、贸易试验、生态文明试验三大功能，在国家战略中扮演着重要角色。

同时，开发园区逐步从经济功能走向改革试验功能，将原本是经济基本单元的开发园区当作改革的综合体，积极探索开放与创新融合、创新与产业融合、产业与城市融合的发展道路，更好地引领全国开发园区转型升级和创新发展。开发园区主动应对产业集群向国外转移的趋势，国家从科技创新、国际贸易、生态环境等角度出发对开发园区进行再塑造。开发园区边界日趋与城镇区域的边界重合，越来越多的开发园区以整个城市为单元，或者以多个相邻的城市组成的城市群为单元。

（二）国内开发园区转型升级的经验借鉴

新形势新要求倒逼开发园区转型升级，形成新的集聚效应和增长动力，进而引领经济结构优化调整和发展方式转变。国内开发园区发展至今，无论是居安思危的发达园区还是经济倒逼的相对落后园区，转型发展的必要性和紧迫性已经成为共识。通过重找定位，主动适应和引领新趋势、新环境；通过重找愿景，明确未来发展方向和目标；通过重找路径，形成聚核、聚链、聚网的建设思路和任务，最终实现发展动力的重塑，实现开发园区的转型升级。

目前，国内开发园区转型升级主要注重以下几个方面，一是更加注重特色化发展和自有品牌的建立推广；二是更加注重土地要素的集约利用；三是在产业形态、资源互补、国际化、城市功能、发展方式五方面的融合化趋势凸显；四是管理方式走向多元共治；五是更加注重法制化建设；六是更加注重智慧园区发展。

三、青岛开发园区加快转型升级的措施建议

（一）明确产业发展方向和重点

1.加强统筹协调和资源整合

建立全市开发园区发展协调机制，统筹推进全市开发园区整体协调发展；以国家级开发区或发展水平高的省级开发区为主体，对全市小、散、弱的各类园区进行整合，实行统一管理机构、统一规划建设、统一招商引资、统一管理服务，实现资源集中、产业集聚和园区集约发展。编制《青岛市产业功能区及园区建设实施方案》《青岛市开发园区设计规划导则》等，加强对全市开发园区建设的统筹引领，围绕构建产业生态圈、创新生态链，高起点谋划，高标准制定产业功能区及园区规划，引领全市各产业功能区及开发园区高质量、品牌化发展。

2.明确开发园区转型升级方向

大力培育特色产业集群，突出特色发展、创新发展、绿色集约，集聚要素资源靶向主导产业，依托青岛高新区、蓝谷、胶东临空经济示范区、十大工业功能区和中德生态园等专业园区，发挥龙头企业带动作用，集聚成千上万产业链配套企业，加快形成千亿级、百亿级园区“雁阵”发展格局。

3.明确开发园区产业发展的重点

充分发挥各开发园区比较优势，编制开发区产业发展指导目录，明确园区主导产业定位，优化产业结构和布局，实现错位发展。以青岛市省级以上开发区为例，经济开发区瞄准先进制造业，加快产业集中集聚，提升产业创新能力和核心竞争力，率先实现转型升级；高新区要聚焦科技创新，集聚创新资源，优化创新生态，引入“中科系”等优质创新资源，培育发展战略性产业，壮大高新技术产业集群；海关特殊监管区要突出对外开放的功能区特点，以建设中国（山东）自由贸易试验区青岛片区为契机，重点发展国际贸易、航运物流、现代金融服务、先进制造和海洋生物医药等现代临港产业。

（二）提高开发园区土地利用效率

1.加强规划、政策控制

完善规划的编制、审批和调整的法定程序；严格控制规划产业区块外新增工业项目，加强对开发园区的规划统筹，“一业一策”引导产业向重点园区集聚，科学布局产业用地；加强土地利用监管、用地强度控制和集约用地评价，按投入强度和单位产出水平对项目用地实施差别化配置和政策支持。学习上海、杭州等先进城市经验做法，借鉴浙江“亩产效益”综合评价办法；加强公共配套服务、基础设施建设等用地保障。

2.加强指标、税费控制

针对不同类型的开发园区和产业建立相应的土地利用指标控制体系，坚持走低能耗、高产出、以研发为主导的产业高端化发展道路，完善《青岛工业产业用地指南》，强化指标控制推动土地的集约化利用；实行供地量与投资规模、投资密度挂钩政策，明确规定项目用地的建筑密度和容积率的最低标准；支持开发区建设标准厂房，对于标准厂房用地，可按最低保护价确定出让起始价，对容积率2.0以上的工业建筑，给予一定补贴或奖励。

3.转变土地开发利用方式

在土地供应方面，以品牌开发园区为引领，市内各区市之间，陇南等对口支援市之间，推进“区区合作，跨地区合作”，发展“飞地经济”；在存量土地利用方面，根据开发园区企业不同发展阶段的实际需求，实施分期供地。支持多层或多功能复合型土地利用，支持企业高效利用闲置工业厂房、仓库等；加快低效用地退出与再开发，鼓励建设多层标准厂房，提高土地利用效率。

（三）扩大对外开放水平

1.支持园区和企业抓住机遇——“走出去”。抓住青岛后峰会时代发展机遇，支持开发园区“走出去”，与中西部地区、对口支援地区和“一带一路”沿线重要节点城市和地区开展合作，共建产业园区或加强园区的合作；支持开发园区搭建境外投资服务平台；支持企业转型升级，从单纯的产品出口向全产业链输出发展。

2.争取扩大开放的政策先行先试——“引进来”。以建设山东自贸试验区青岛片区为契机，培育贸易新业态新模式、加快发展海洋特色产业和探索中日韩三国经济合作。加快制定推广适合自身特点和需求的自贸试验区政策，推进外商投资便利化、贸易自由化、金融国际化和监管高效化，探索多元化的国际化发展路径。

（四）增强园区科技创新动能

优化科技创新体系。以青岛市各类园区产业发展为导向，构建“园、产、研、资、介”五位一体的创新体系，完善政策支持，根据海洋科技、国际贸易、物流仓储等产业发展特点合理配置资源。集聚创新驱动资源。强化科技金融服务，建立适用于开发园区的多元化投融资机制，设立园区投资基金、种子资金，支持园区设立科技金融服务中心。培育壮大创新主体。加大园区创新型企业培育力度，构建“金字塔”型企业创新体系。支持海尔集团、海信集团、中车四方等企业牵头组建国家级产业技术创新战略联盟。提升成果转化能力。促进新型研发机构和科技成果项目在青岛大学科技园等园区落地；吸引投融资机构、银行、证券等各类金融机构加入，服务园区科技成果转移转化，引导技术转移服务机构开展科技成果权益化、商品化、资本化试点。

（五）智能制造驱动开发园区转型发展

争创国家工业互联网创新中心。争取在青岛经济技术开发区建成国家工业互联网创新中心，并设立专项资金和发展基金，开发平台核心技术与关键共性技术，构建自主可控的平台架构与技术标准体系，打造与美国工业互联网、德国工业4.0比肩的全球智能制造“第三极”。明确不同产业领域智能制造重点方向。兼顾开发园区不同行业、不同规模、不同层次的企业需求，分类实施、以点带面，逐步实施示范推广智能制造，打造开发园区服务型制造发展高地。加强园区数据资源开放共享。加大大数据关键技术研发、产业发展和人才培养力度，完善大数据产业链，深化大数据在各行业创新应用。

（六）提升园区配套服务

坚持园区产城融合。按照产城融合发展的理念，对照国际一流标准，科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活、商务、办公等城市功能建设。在胶州经济开发区、董家口经济区等新建园区，配建商业设施、国际学校、国际化医院、国际化社区，推动产城融合。建设现代智慧园区。依托青岛动车小镇、南村家电产业功能区等园区，构建智能制造自主创新体系。加快信息基础设施和电子政务建设，建立园区信息互联互通平台。提升配套服务水平。在蓝谷、高新区、胶东临空示范区等新建园区建立结构调整、多样合作、交叉发展新机制，构建政商交流服务平台，通畅供给、需求、服务信息。

（七）提高招商选资能力

提高招商选资能力。严格落实“一岗双责”工作机制，“一把手”亲自抓招商，打造专业化、高水平的招商队伍，建立招商激励机制；聚焦适合本园区发展阶段的项目和企业，开展定向招商，精准招商。创新招商引资方式。抓住建设山东自贸区青岛片区、“上合峰会”溢出效应、对外开放新高地、军民融合、北京非首都功能疏散、东北亚经贸合作回暖等重大机遇，落实青岛30个定向招商方案，深入推进“千企招商大走访活动”。出台园区优惠政策。从自身实际和企业需求出发，制定适合自身的特殊政策，提高招商成效。

（八）深化体制机制改革

创新开发区管理体制。深化简政放权和“放管服”改革，试行行政审批制度改革试点；明确管委会的行政主体地位和权限，理顺园区直属机构与其直属上级部门的关系，实行内部管理大部制，对外推行“一站式”服务。创新园区运营模式。鼓励开发园区构建政府、社会组织、中介机构和企业共同参与、相互促进的多元化公共服务体系，引进国内外专业运营机构运营管理，探索“园中园”公司化管理模式。创新多元化的园区投融资模式。推动投融资模式市场化、投资主体多元化，拓宽投融资渠道，发展政府特殊扶持支持、银行贷款、社会资金（私募基金、PPP）等多种融资模式；创新园区信用担保体系，在金家岭金融集聚区等探索实施金融机构参与科技型中小企业信用贷款试点。改革人事薪酬制度。建立相应的人才培养、引进、使用和激励机制，加大人力资源开发力度，以适应园区产业发展对人才的需求。