论自然资源应诉模式的构建

□ 浙江省自然资源厅 谢 伟

面对风起云涌、攻防激烈的行政诉讼案件，构建适合的应诉模式并培养一批业务娴熟、能打硬仗的应诉人才是治本之策，本文试就此作一探析。

一、行政诉讼庭审图景

法庭是行政诉讼的关键场域，认知庭审图景是选择应诉模式、提升应诉能力的基础。

（一）走进庭审

因地区、民族风俗、法制传统、法官个性等不同，不同审判庭、法官的审判风格可能大相径庭，现分别析之。

一是讯问式庭审，审判庭威严十足，整个庭审秩序井然（比如制止原、被告与案件无关的发言、约束旁听人员的行为等），气氛比较凝重。法官主导庭审进程，围绕案件事实、法律适用和程序等，对当事人像对犯人般审问——态度傲慢嫌挑讼，或是事无巨细连珠炮式提问，当事人须有问必答，若未充分准备难以应答就被视为无理(提问是一种心理学上的权力，答不出在常人看来即处于劣势)。

二是中立式庭审，法官角色比较中立，通过对原、被告双方质证、论辩权的充分保障查明案件事实及法律适用；但若消极放任会导致庭审对抗激烈、火药味十足，庭后甚至大打出手；旁听者可能在庭审前后喊口号、编歌跳舞、拍照、录像、死缠哀求解决问题，推搡纠缠、谩骂，甚至提出死亡、伤害等威胁。

三是家庭式庭审，法官好比大家长，人情味儿浓，特喜欢主持调解，甚至旁听人员也能发言，由于气氛和谐能摊开来把话讲清楚，较能解决问题，只是在控制不好时有捣浆糊之嫌……

（二）庭审各方

1.原告及其代理人

行政诉讼的原告有老实巴交、朴实无华不会说话的，也有认死理、钻牛角尖、拼死维权、争取法律正义的，还有复议诉讼老户——先信息公开、违法举报（履职申请），再复议、诉讼，不赢就一路告到底，最后还信访；更有甚者会提起连环诉讼——从外围的发改立项、规划选址，环境影响评价，林地审核到自然资源领域的预审、征地、供地（划拨、出让、临时用地）、土地整理立项或竣工验收等，在诉讼大战中找到行政管理漏洞，或在行政资源（人力）、形象消耗战中拖垮政府，为维护自身权益抬高要价。律师也是行政诉讼中重要的角色：有专业造诣较高，长于析法说理的，庭审中步步为营、诱敌深入，是可敬的对手；也有华而不实，但能煽动挑唆、哗众取宠，以抬高原告预期招徕生意的；还有死磕派，对每一个事实疑点、法律适用和程序问题都抓住不放……北京的一些律师还抱团接案，教学相长，精研自然资源业务，给行政应诉带来严峻挑战。

2.政府代理人（即被告代理人，下同）的角色与定位

由于行政诉讼的原告多因行政行为的合法性或合理性问题致其利益受损而起诉，心中难免有一口气。自然资源主管部门的角色一般是被告（个别案件中是第三人），政府代理人在应诉中负有多重职责：提供专业意见（因法院对专业性极强的自然资源业务不了解，我国专家证人制度尚未建立，现实中多由政府代理人承担），释明自然资源行政行为；二是举证、还原事实（因代理人数限制，行政审批经办人员多无法逐案出庭，而省、市自然资源主管部门多通过县、区自然资源主管部门间接搜证、调查，故应诉时必须了解相关情况才能应对自如）；三是代表行政机关从管理实践、法律途径等角度指明合理的救济途径，协调利益化解争议（调解本是代理的题中应有之义）

3.旁听者

自然资源行政案件多为公开审理，年满18周岁的公民均可旁听，不少关心案件的（信访维权）群众成了法庭的常客，而时不时组织的人大、政府人员旁听，也使庭审不单单是原、被告甚至第三人之间的事。兼之开庭多要签署《庭审录音录像同意书》，并在浙江法院公开网等进行直播，庭审时更得熟悉业务实践、法规政策论述能力，并综合法律、政治、传播、专业等考量精准用语，以防负面效应。

二、应诉模式辨析与选择

应诉模式是行政应诉的基本制度，需要优中选优，量身订制，才能充分发挥功效。

（一）三大应诉模式的优劣分析

因不同的法治形势、法制力量、复议应诉案件量、业务熟悉度、行政经费、依法行政等考量（理论界多认为政府本当依法行政，自行应诉是本职），自然资源系统主要存在三大应诉模式。

1.法制机构应诉模式

适用范围：法制工作任务不重，即立法或政策审核及其他交办任务不重，案件量不多，且工作人员足以应付（人员充足或法律经验丰富）时。需要指出的是，实践出真知，打铁还需自身硬，法制机构惟有拥有过硬的应诉能力才能在应诉模式选择中站稳脚跟、游刃有余。

优点：应诉力量集中，自然资源业务熟练，举证范围、标准与应诉能力恒定。（此处仅为一般性分析，若应诉人员为新手，或流动频繁、传承不足等，则未必有相应优势，其他模式亦有同类问题）。缺点：法制部门若不注意发现办案中的共性问题，并通过有效的反馈机制及时传导给原行政行为部门，且无必要的追责手段，容易沦为就案办案，诉讼游戏。

补足之策：鉴于法制部门统一承担了应诉职责，应当赋予其推动依法行政的有效手段。即法制部门通过合适的机制定期反馈案件中的问题及风险，并提出依法行政建议、督促落实，必要时依法提出追责建议。并结合案件量剧增的状况，逐步将案情简单、已形成明确审判标准（多表现为司法解释、意见或典型判例）的案件分给业务部门承担。

2.谁行政谁应诉模式

适用范围：在法制机构人力不足时，可通过发挥原行为机构人员和单位法制人才力量（如公职律师、法制联络员等）来应诉，将法制任务合理分摊，落实权责一致、谁行政（经办）谁应诉、谁执法谁普法。

优点：自然资源主管部门理当依法行政，对行政过程和依据、争议源起一清二楚，具有现场感，有助于发挥专业优势，第一时间掌握案情，立马依法行政。缺点：应诉能力参差不齐，若无统一把关，在举证、答辩、庭审中易犯错，甚至导致不该败的败诉。

补足之策：法制部门得担负起按照案件难易和各部门应诉人员能力高低分案、协办、会商等职责，并规范举证材料范围、定期进行办案研讨和应诉能力培训，提升整体应诉水平。

3.律师应诉模式（自然资源部门主要应诉模式）

适用范围：若法制工作任务繁重，且无法通过机构职能设置、办案分工、争议化解机制处理的，就得考虑启用律师应诉模式。根据不同单位法制任务的特点，合作内容可分为承担助理事务（如收发、登记、统计、庭审排期、证据整理、文书寄发、案卷归档等）、法制审核（提供政策意见、合同审查）、案件办理（要根据案件类型和律师专长，如采购合同、国有土地出让合同等，将重大复杂、专长案件交其承担）三种。

优点：一般来讲，律师的法律素养、技能较高，能够有效应对庭审攻防，推动争议化解，比较省心省力。缺点：一是律师应诉仍得行政协同，耗费的人力与精力不会少。因行政诉讼必须有工作人员出庭，而且证据多在行政机关留存，故仍得有工作人员协助查档、调取证据、办理委托手续，遇到业务问题还得组织调查、会商，庭上仍可能解释不清楚，庭后还得进行协调。二是律师的敬业度与利益导向可能影响办案成效。出于利益考量，律所会将不少事务交由助理处理，或是在庭上消极应对不注重化解争议，与原告过分对立影响干群关系，结果案件增多律师得利；还有些律师出于胜诉和委托合同关系考虑，可能过度举证（影响同类行为举证的统一性）、乱跑关系，甚至请客贿赂（廉政风险）等，危及政府公信力。三是律师收费的虹吸效应不容忽视（其他交由社会承担的政府事务亦存在此问题）。案件过多导致应诉费用较高造成的财政负担，以及律师代理的高收费无形中对执法监察等岗位（工作繁忙或责任、风险巨大，不似审批岗位）人员产生虹吸效应，导致队伍不稳甚至人才流失。

补足之策：科学评定行政行为过失、举证材料、应诉水平后，通过竞争机制确定合作关系和费用，合理设定委托合同条款，不盲信胜诉率。要给予律师参加业务会议、案情分析、培训等机会，并定期组织案件反馈与业务会商，提升其能力。加强律师应诉成效的监督，强化合同内容落实与质量管控，实现律师应诉与依法行政的有效契合。

（二）应诉模式的选择与误区

如上所述，三大应诉模式均有特色，不存在绝对的优劣之别，只有适合不适合的问题，自然资源主管部门要结合自身特点、实际情况选择适用，并通过制度设计弥补短板，以期达到最佳成效。

检验应诉模式是否适合的标准有二。一是案件降量。应诉的最终目的是不应诉，因此要通过推动依法行政、强化应诉能力、救济途径释明、争议化解等把应诉案件的数量降下来。二是推进依法行政的程度。即有无推动树立谁行政谁负责，有法必依、执法必严，谁执法谁普法等理念，再就是行政应诉中发现的问题有无在行政活动中破解、防范。

选择应诉模式时还要避免三大误区。一是图轻松、当甩手掌柜。归根结底，应诉的结果要自然资源主管部门承受，把应诉事务完全包出去（甚至为完成法律顾问签约任务）不管不问，不仅自废武功，受制于人，也与依法行政的初衷背道而驰，还可能陷入利益输送，让律所牟利。二是盲信法院裁判。社会生活的纷繁复杂，使得自然资源行政行为的法律定性与裁判标准极难把握，尤其不能将某些极具争议的个案裁判奉为圭臬，否则只会让全系统疲于应付、无所适从。三是过度追求胜诉率。在行政行为错误、追求胜诉不利于争议化解时，要接受败诉裁判，修复被损害的政民关系，不可为争面子硬协调，损伤政府公信力。

三、应诉人才的培养

无论哪种应诉模式，都离不开业务娴熟、应诉能力强的应诉人才。

（一）政府代理人应具备的条件（笔者从庭审攻防切入分析）

一要心理素质好，承压力强，甘于清贫。在原告人多口杂、旁听者众、庭审全程公开、立场相对的状况下，政府代理人庭审表现差被认为理屈辞穷，论辩过于法言法语或稍有偏差又被质疑胡说八道、造假。若庭审对原告不利，政府代理人会被质疑贪污受贿、官官相护、欺压百姓；恶毒者会被骂祖宗八代，断子绝孙甚至被追打——总归里外不是人，没豁达心态根本受不了。原告常会花高价不远千里请来律师（很多律师纯粹是奔着钱而来，有些根本没实际本事帮老百姓），而政府代理人拿的不过是正常工资（律师除外），被原告骂赚黑心钱时肯定十分难受，若受不了清贫也干不下去。

二要受人之托，忠人之事，具备高度的职业操守。一是勤钻自然资源业务（因行政诉讼多为被动应战，应诉时间仓促，故平时对业务的研习、思考与积累尤显重要），多与实务部门讨论，在庭审中密切配合。二是庭审中要充分运用法律和事实为行政行为和所涉政策解释、论辩，做到观点高屋建瓴，论辩严丝合缝，用语严谨准确。三是有胆有识，做好庭审笔记，不断总结前行。不怕错（但同样错误不能犯三次），应诉中要敢于抛出观点，质疑谬误，严于攻防，弄清对方的辩论逻辑和技巧，庭后潜心寻到应对之策，推动法官采纳形成判例，继而让原告心服，让旁观者认账。

（二）培养方法

一是遵循由易到难规律，从外围切入复议诉讼事务。办好应诉案件需要法律、行政、自然资源等多方面知识和技能的积累，对新手而言，不妨从基础的案卷、证据整理、复印，法院文书收发、登记（及统计）、庭审排期、旁听、人员和事务协调等外围事务做起，熟悉复议诉讼流程，培养办案所需的基本技能，慢慢介入办案。此阶段视各人基础和案件数量（月案件在10件以上）需要1周到1个月的时间。

二是科学分工、放手办案。正式办案后，根据各人基础、案件难易、兴趣等因素，从简单案件开始按照现有模板独立办案（还有先跟班一圈再单独办案的培养方式，本文不再赘述），此中会遇到法律文件起草、庭审发言、攻防、庭后问题再梳理等众多办案挑战，惟有不断总结、大胆应对，才能茁壮成长。一般而言，同类简单案件办理5件后，即可交付给其他类别的简单案件，主要类别轮换结束后，即可开始（跟人）办理中、高等难度的案件。并不时询问其要点及注意事项，在实战中历练办案思路。

三是构建科学的应诉人才培养机制。首先是建立梯队，做好传承。行政应诉不能把鸡蛋放在一个篮子里，一定要建立办案团队，注重新、熟、老手的搭配，并适时进行轮岗，注重应诉经验的传承，不因人员流动危及应诉水平。其次是责任到人，奖惩分明。应诉人员要对案件成败负责（因行政行为自身疏失的除外），惟此权责一致，才能激发办案主动性和积极性，为行政行为保驾护航。对办案中防范了同类行政风险、挽回重大损失的要予以奖励；对办案中发现的行政失误（包括败诉及风险），以及因过错而应诉不当导致的败诉等，均应承担相应的责任。