合理农业水价形成机制构建研究*

姜文来，冯 欣，刘 洋，栗欣如

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所,北京 100081)

0 引言

农业水费是维持农田水利工程持续运行的重要财源。农业水费收取是否合理，在一定程度上取决于农业水价形成机制。长期以来，我国农业水价形成机制不合理，虽然经历了多次农业水价改革[1]，但农业水价合理形成机制尚未在全国范围内建立。从2016年开始，我国又进行了新的一轮农业水价综合改革，研究表明，农业水价效应和农业水价综合改革绩效不同程度地提升[2， 3]，在试点地区基本构建了农业水价合理形成机制，但推行起来困难依然较大。值得注意的是，即便是在农业水价综合改革试点地区基本建立了合理的水价形成机制，但机制形成过程中对农业水价合理分担涉及较少[4]。根据《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发﹝2016﹞2号)要求[5]，用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。要实现此目标，还得需要相当大的努力。开展合理农业水价形成机制构建研究十分必要。

1 我国农业水价形成机制主要存在问题

“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和工作原理。目前机制已经应用于各个领域，通常指各要素之间的结构关系和运行方式。水价形成机制就是影响水价的各要素之间的结构关系和运行方式。正确认识和理解合理的水价形成机制，对于水资源的可持续利用，建立水利工程良性运行机制，水环境的保护，促进社会经济发展具有重要的意义。我国农业水价形成机制尚不完善，存在的主要问题包括如下。

1.1 国家和地方认识存在偏差

从国家层面，完善农业水价形成机制已经成为共识，国家四部委全力推动，并且每年将农业水价综合改革纳入最严格的水资源管理考核体系进行考核，推动力很大，也很迫切。但从地方实践上来看，北方相对积极，南方还有待于进一步提升认识，这与我国南北方水资源丰富程度有关，南方相对水多，由于水资源供需矛盾不那么尖锐，所以农业水价改革积极性内生动力不足；北方相对缺水，农业水价改革积极性较高，农业水价接近供水成本程度普遍高于南方。特别值得注意的是，个别地方取消农业水费的呼声较高，不能不引起高度重视。

1.2 农业水价成本补偿构成存在疑义

农业水价成本由哪几部分组成大家都相对清楚，但对于农业水价执行成本存在不小争议，农业水价主管部门坚持补偿成本是农业水价改革的核心原则，但自从1985年以来，全国没有一个省份达到完全成本，甚至也没有一个灌区能做得到[6]。有些学者认为农业水价成本主要包括运行成本，至于折旧成本可暂时不包括在内，目前整体农业水价达到运行成本的省份也未见到，只是部分农业水价综合改革试点区达到运行成本，极个别试点区达到完全成本，将其推到全省或者全国还需要很大的努力。

1.3 理论研究成果不能满足实践需求

《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》提出了“建立政府和农民共同承担农业水价成本制度，合理确定政府补贴标准和方式”，但是为什么要由政府和农民共同负担理论支撑不足，什么政府补贴标准和方式是合理的，也缺乏评价标准，理论没有弄清楚，实践推动上显得“底气不足”，“摸着石头过河”比较普遍。

1.4 奖励惩罚机制难以激发内动力

合理农业水价形成机制构建是一个复杂的系统工程，涉及到政府、农民、水利工程管理单位等多部门，特别是涉及到农民的切身利益，没有强大的动力是难以推进的。目前农业水价合理形成机制缺乏奖励和惩罚机制，对于推动比较好的，缺乏激励，对于推动不好的，也没有什么惩罚机制，有“吃大锅饭”之嫌，考核这把利剑还没有充分发挥作用，导致农业水价形成机制过程中内生动力不足，只靠外力难以取得决定性胜利。

2 农业水价形成机制合理性判别标准

什么样的水价形成机制才算合理，主要取决于目标的设定，目标不同，水价形成机制合理判断指标和标准不同。

根据《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发﹝2016﹞2号)，完善农业水价形成机制主要包括：一是完善农业水价形成机制，合理核定供水成本、科学制定供水价格。二是建立政府和农民共同承担农业水价成本制度，合理确定政府补贴标准和方式，对农业用水实行定额内用水优惠水价、超定额用水累进加价，促进节约用水。三是发挥农业合作组织的作用。农业水费收取要向农民公开，接受群众监督。四是加快末级渠系节水改造和计量设施配套，提高农业灌溉用水利用系数，全面实现计量供水。前两项是直接涉及到农业水价，其中第一项是涉及到供水成本与供水价格关系，能否达到供水成本是农业水价形成机制的重要指标，它是和供水价格密切地联系在一起的。第二项说明农业水价成本由谁来承担问题，是由政府和农民共同承担，值得注意的是，国家并没有强调农业水价成本完全由农民自己承担，而是要建立政府与农民共同承担的制度。后两项与农业水价形成有间接的关系，水费监督机制让农民知道谁交了多少钱，农民明明白白，末级渠系的配套和计量，可以节约用水，减少农民的水费支出，有完善的计量设施，农户用多少水清清楚楚，便于按方收费。

从实践调研层面上来看，我国农业水价形成机制尚不合理，一些保障合理农业水价形成机制的法规尚不完善，与国家的要求还有一段距离。根据国家发展和改革委员会、水利部、国土资源部(现自然资源部)、农业农村部(原农业部)调查，截止2017年底，全国共有15个省份研究制定了农业水价成本核定和价格管理办法， 612个试点县(灌区)完成了农业供水成本监审工作。试点区平均农业水价比改革前提高了0.06元/m3左右，多数试点区农业水价达到运行维护成本水平，部分地区达到全成本水平。如山东省试点区农业水价从0.34元/m3提高到0.41元/m3，总体达到运行维护成本水平； 河南省试点区粮食作物、经济作物平均水价分别为0.23元/m3、0.77元/m3，均较改革前提高40%以上，基本达到全成本水平； 四川省绵阳市游仙区推行农业用水超定额累进加价制度，用水量超过定额10%以内的，加收0.02元/m3，超定额10%以上的，加收0.04元/m3[7]。在水价调整过程中，各级地方政府坚持总体不增加农民负担的原则，通过推进设施节水和管理节水、促进省工省时和增产增收、建立精准补贴和节水奖励机制等方式，保障农民用水支出基本稳定。

如何判断农业水价形成机制是否合理，目前还没有大家公认的标准。文章初步提出3个可以重点考虑的标准：一是农业水价是否超过农业用水户承受能力，如果超过农业用水户承受能力则是不合理的，当然农业用水户不付水费也是不合理的[8， 9]； 二是农业用水利益相关者是否合理分担农业水价，农业用水具有多方面的功能，如生态功能、维护国家粮食安全等公益性功能，其受益者应该分担由此产生的费用，只由农业用水户来分担是不合理的； 三是农田水利工程是否能健康运行，国家适当补贴和水费收入能否维护农田水利健康运行，如果农田水利工程由于缺乏经费不能健康运行，农业水价形成机制是不合理的。

从目前我国农田水利工程完好率方面，全国已建大型灌区骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%，劳损率达70%以上，全国85%的斗渠和95%的农渠为土渠[10， 11]，基本没有衬砌，渠道淤积严重，最终农业用水效率不高，农田水利难以健康发展，也直接威胁国家粮食安全。这与农业水价形成机制不合理有关，我国农业水价仅占供水成本的43%左右，是导致农田水利工程设施老化失修重要原因，说明我国农业水价形成机制整体上尚不合理。

3 推进合理农业水价形成机制构建建议

3.1 进一步提高合理农业水价形成机制认识

虽然地方政府都成立了以地方主要领导为组长的农业水价综合改革机构，但在认识层面还有待于进一步提升，提升合理农业水价形成机制认识，其并不是为了几毛钱水费，而是着眼于农业用水效率的提升、农田水利健康的发展、国家粮食安全和国家水安全，要从政治、战略高度认识这个问题。特别是对于水资源相对丰富的局部地区，更要摒弃农业水价可有可无的不正确观念，将认识和中央迅速统一起来，努力推进农业水价改革，尽快建立合理的农业水价形成机制。

3.2 补偿农业水价运行成本作为首选

农业水价成本中，运行成本和折旧成本是重要组成部分，农业水价成本测算实践表明，折旧成本占整个农业水价成本比例较大，有的达到40%以上，如果农业水价按照全成本计算，农业水价会更高，更难以达到预期目标，因此，从现实出发，首先努力满足农业水价运行成本，让农田水利工程先持续地运转下去，折旧成本可以考虑由国家来承担，待更新改造时一次性付出。

3.3 开展农业水价分担理论研究

建立政府和农户农业水价成本共同承担制度，需要清楚农业水价分担理论是什么(为什么要分担)、分担的份额怎么样，如何评价农业水价分担是否合理，目前，在农业水价综合改革过程中，由于相关的理论研究极其薄弱，超出农民承受能力的水价都是由政府来承担，缺乏理论依据，农业水价如何影响水利绿色发展机制不清[12]，无法支撑农业水价综合改革实践。

3.4 建立农业水价改革惩罚制度

对于农业水价改革工作到位，效果好，因地制宜结合自己的实际情况创造性开展工作好的单位和个人，给予适当的奖励，鼓励其继续前进，对于改革消极，没有取得实质进展，采用应付做表面文章的单位或个人，给予批评教育，甚至开出“罚单”，督促其改进工作，向先进看齐。

3.5 高度回归农业水价基本功能

农业水价总体功能维护工程正常运行，补偿成本、合理收益是最根本的原则，这是主流，农业水价改革要紧紧抓住这个“牛鼻子”来进行，不要将农业水价附加各种功能，即便附加了也做不到，只是理论上的附加，实际操作上难以实现，如通过农业水价调节农业用水供需矛盾，理论上没有问题，但实际上难以做到，农业水价提高到一定程度，农民连灌溉都不灌溉了，这样的例子曾出现过[13]，将农业水价作为农业节水的主要手段是不可行的，必须认识到这一点。

4 结束语

建立合理的农业水价形成机制不仅仅有利于农业用水户，有利于促进农业用水高效利用，更是利国利民的大事，可以说是功在当地，利在千秋。目前推进合理农业水价形成机制还面临着不少困难，可谓“任务重、挑战多、要求高”，特别是在可预见或者不可预见的困难面前实现这个目标可谓任重道远，未来需要我们靠勤劳、智慧、奋斗创造新的农业水价改革历史，需要我们实干、苦干和巧干才能将其变成现实。