税收促新燕山发展的思考及建议——基于产业升级视角

廖朋业

（国家税务总局北京市燕山地区国家税务局，北京102500）

1 引言

燕山地区，坐落在北京的西南的一角，是北京市重要的石化产业基地。近年来，按照首都功能新定位和房山区“新城新业新生活”新房山发展思路，开启了转型发展之路。燕山地区“十三五”规划明确了全面建设“活力、美丽、幸福新燕山”发展战略，在产业转型过程中，税务部门应当有所作为。

2 燕山地区产业升级的特点分析

2.1 “大企业”和“小政府”同向发展，但各有侧重

燕山地区依托燕山石化，形成了独有的“大企业”和“小政府”模式，这种模式长期以来并没有实质性变化，在产业升级的过程中，燕山石化占有一定的主导地位，同时，燕山工委、办事处也逐步渗透，形成了“大企业”和“小政府”同向发力，各有侧重的产业布局。

①“大企业要有大贡献”的产业升级理念。面对不断升级的环保标准和首都新功能的现实压力，近年来，燕山石化公司不断调整产业布局，确立了“本质安全、环境友好、持续盈利”的企业目标，制定了“生态文明、服务首都、共建共享”的发展战略，表明了企业产业升级的理念和梦想。一是做强主业。以打造精品、攀登高端为己任，带动中国油品升级。“2018 年，通过技术改进升级，燕山石化的成品汽油一次调和率达98.26%”[1]，总体技术仍处于国内领先水平。同时，在聚丙烯、“石头纸”专用树脂等石油衍生新材料方面，仍不断有创新。二是环保同行。2017 年，燕山石化对牛口峪生态中心进行改造，使牛口峪成为污水处理、湿地科普、风光游览一体的体验公园。2018 年，新建了46 个VOCS 自动监测点，实现工业区的环保监测全覆盖。目前，燕山石化仍是我国重要的合成橡胶、合成树脂、苯酚丙酮和高品质成品油的产业基地。

②“活力、美丽、幸福新燕山”的产业布局理念。燕山地区政府在产业升级方面，虽然受历史因素影响，但其不断渗透，越来越体现政府区域政府主导的趋势。《北京市房山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》列明长良、窦店、燕房三大城市组团，明确燕山地区“建设转型发展和业城融合示范区”，成为城市服务发展轴的重要组成部分。燕山地区政府依据这一定位，制定了“活力、美丽、幸福新燕山”的发展战略，同时规划了以石化产业基地为核心的“一核二区三轴”①空间布局。“十二五”期间，石化产业基地完成1.26km2土地开发，引进了环宇京辉、八亿时空等重点项目，石化产业基地中7.37km2纳入中关村国家自主创新示范区扩区范围，开始享受国家新型工业化产业示范基地相关政策支持。“十三五”规划明确，将推动石化产业向产业链高端增值环节延生，并重点吸引石墨烯等前沿新材料向基地聚齐。

2.2 “转改组”和“高精尖”协同发展，但拓展有限

为突出核心业务，提升企业经营效益，燕化公司自1999年底开始对存续企业进行大规模整顿、重组、改制，形成了一批转改组企业，这批企业立足石化基础，但谋求新的发展。同时，随着石化新材料产业基地不断引入新的企业，也形成了新的经济增长点。

①“转改组”的探索发展。“转改组”企业在自身的发展过程中，已经意识到完全依赖燕山石化并不能取得企业长久稳定的发展，“转改组”企业也在转型发展方面实现了新的探索，部分企业尝试走出石化，开展“一业多地”的外埠业务，同时尝试依托电商、金融服务业，拓展综合业务，以提升企业的整体抗风险能力和生存发展能力。

②“高精尖”的探索发展。石化新材料科技产业基地的成立和发展，为地区在产业发展、项目落地、资金投入、市场保障等各个方面获得了北京市的大力支持，促使石化新材料产业聚集燕山，“高精尖”产业布局初步形成。“十二五”期间，八亿时空液晶显示材料、奥德赛电子封装新材料项目稳步推进，产业创新化、高端化特征初步显现。“十三五”规划中，明确了活力燕山的主要目标就是做好高端资源要素承接，使创新成为燕山地区经济发展新引擎、瞄准高精尖，着力推动石化产业经济转型升级[2]。在实践层面，大力发展石化产业链高端环节，积极承接总部优质资源，着力推动油品结构优化升级，促进制造业智能化发展。

2.3 “小微企”和“服务业”提速发展，但规模不足

随着地区基础配套设施的逐步完善，国家对于中小企业产业政策扶持力度不断加大，地区逐步催生了一些中小型企业，在区域经济的发展中逐步扩大了规模。同时，承接城区资源导致小微企业数量增多，虽然规模不足，但提升了区域经济活力。

①“小微企”提升经济活力。小型微利企业作为经济中的活跃力量，近几年通过落实小微企业所得税优惠政策，燕山地区新开业纳税人呈大幅度上升趋势。燕山地区“十三五”规划进一步明确燕山地区要抓好资源承接集聚和非首都功能疏解工作，导致2017-2018 年地区小微企业的数量大幅度提升。从数量上看，2019 年1 季度，户数排名前三的行业为科学研究和技术服务业、批发与零售业、租赁和商务服务业，户数扩大为2612 户、2027 户、1132 户。小型微利企业数量的集聚、增长，体现燕山资源承接集聚的效应和区域经济活力的提升。目前，科学研究和技术服务业数量迅速的增长，但是其创新能力、研发能力还比较缺乏，小型微利企业的发展质量仍待观察。

②“服务业”优化产业结构。服务业规模逐年扩大，在地区经济发展中的地位逐年提升[3]。依据第二次和第三次全国经济普查数据公报，燕山地区第三产业法人单位和从业人数数量呈现快速增长态势，已明显超过第二产业增长幅度。服务业的税收近4 年也增长迅速，体现服务业发展的良好势头，表明区域经济产业结构进一步优化。同时，燕山地区按照房山区委“一城两业”的产业布局，着力打造国家级养老产业示范区，编制完成了《燕山地区老龄事业中长期发展规划（2018-2035年）》，打造燕化东岭地区生态公园区，并将与民政部门及相关保险、房地产业共同投资高端养老社区、“五位一体”康老机构，预计也将成为新的经济增长点。

3 燕山地区产业升级的难点

3.1 石化主产业之取向未明

从产业升级的产业结构来看，以燕山石化未主导的工业仍然是燕山地区主要的经济来源，但随着国家生态文明建设和首都新功能定位的战略要求，对石化产业项目造成较大影响，造成了石化行业成本的空前压力。房山区“十三五”规划中，已经将钢铁、有色金属、化工、轮胎等高污染、高耗能、高耗水的制造业企业列为禁止类清退疏解低端产业清单，为燕山石化扩大其产能制造了一定的阻力，燕山石化主产能迁出北京呼声不绝于耳，如大规模迁出，将造成地区产业真空[4]。在中石化体系中，燕山石化在整个中石化体系的利润和产能占比也相对下降,燕山石化在中石化体系中的地位有所下滑。石化主产业的导向未明，增加了燕山地区产业转型的风险，降低了产业升级发展的预期，给产业升级带来了一定的难题。

3.2 政府主动权之扩大难调

从产业升级的主导权来看，产业升级的主导应该是地区政府，主导的核心资源就是土地。燕山地区近90%以上土地都归燕化公司及改制后的民企所有，土地划转和审批极其困难。燕化公司土地的高度集中自主，导致地区产业升级规划中配套基础设施建设、空间布局方面，政府主动权不够，是石化新材料科技产业基地土地产值与其他高端经济区相比偏低的重要原因之一。政府在争取更大的主动权方面还需要经过更高层面的战略布局规划。

3.3 第三产业壮大之路漫漫

从产业升级的指标来看，第三产业的发展壮大是一个地区完成产业升级的重要标志[5]。目前，已形成规模有影响力服务的企业，如四联化工大都是从燕化公司改制而来，仍以服务燕化公司为主，外部拓展能力需要培育。金融、信息、商贸和科技服务业等知识密集型和技术密集型的现代高端服务业发展比较缓慢，低于北京市的平均水平，与第二产业发展和产业转型升级对高层次服务业巨大需求之间还有很大缺口。

4 促进“活力、美丽、幸福新燕山”税收措施与建议

燕山地区产业转型升级是一个长期连续的过程，并非一蹴而就，地区在确定清晰的产业发展定位和发展战略方面，仍可能进行相关调整。税务部门应从服务燕山石化主产区向服务产业转型嬗变，从而在“活力、美丽、幸福新燕山”发展过程中，有更大的作为。

4.1 提升站位，重塑税源管理思路

从产业转型的区位优势来看，虽然石化主产业发展未明，但燕山地区位于京津冀发展重点打造的京保石发展轴上，是房山区建设京保石发展轴桥头堡的重要节点，又是燕房组团的核心区域定位短期内不会改变。燕山地区税务部门应提升站位，从燕山地区的长远出发，重塑税源管理思路，实现专业化发展。

税务部门对于“转改制”及“高精尖”税源的发展，应借鉴石景山区税源专业化管理的思路，采取重组岗位，压缩税收管理层级、重组税收业务，全面优化税收业务流程，实现更专业化的税源管理模式，才能逐步适应这类企业不断拓展的业务带来的税收工作变化[6]。

4.2 落实优惠，释放更大经济活力

燕山地区有着太深的传统石化产业影响，相比于其他产业集聚区，在发展的过程中难免负重前行。税务部门在制定税收政策时，虽然具有普遍性，但对于老工业区，要积极发挥税收在产业升级过程中的作用，打造燕山石化税收政策量身定制版，以提升税制竞争力。

目前，税务部门正按照国家统一部署，开展减税降费工作，作为石化老工业区，也应当成为减税降费工程的受益者。税务部门应以此次减税降费为契机，充分借鉴鲁尔工业区税收优惠措施和工作思路，在产业升级的过程中，利用减税降费带来的经济发展乘数，加强税源分析，尤其应当关注地区涌入的小微企业，在税收优惠、纳税服务方面，提供更好的税收支持，以促进小微企业的发展，增加区域经济发展的活力。税务部门应当对房山区和燕山地区下一步发展的养老产业给予充分关注，在税收优惠等方面做好前置的服务，以促进养老产业的兴起[7]。

4.3 税收治理，实现区域共同发展

税收治理现代化的核心要义在治，税务部门作为地区国家机关的有机组成部分，要想积极履行税收职能，应加大与地区间政府的合作力度，尤其是合并之后，应当创新与区域间政府的合作模式。同时，响应区域政府号召深化政企合作，在服务企业重组、整合、改制和转型等方面，提供更前置的服务。

在服务企业方面，税务部门应提升素质，转变观念，及时关注产业升级带来的区域变化，做到主动出击，避免被动。税务部门也应当积极培养一批适应燕山地区经济转型发展的税收人才，对于区域兴起的科技服务业、金融服务业方面，多做税收谋划。

【注释】

①一核是指石化新材料科技产业基地，二区是指综合生活区和产业集聚区，三轴是指石化科技发展轴、城市发展服务轴、新材料产业发展轴。