新时代建设良好营商环境的着力点

■ 李赞 刘学谦

1 中国社会科学院研究生院 北京 102488

2 中国科学院科技战略咨询研究院唐山院 唐山 063210

新时代全球经济环境、贸易方式发生重大变化，国内环境资源约束加强、区域竞争加剧，土地、税收等传统招商优惠政策对企业的边际吸引力递减，营商环境正成为一个国家或地区经济环境软实力和竞争力的重要体现。全面、客观、科学地理解营商环境，充分认识营商环境的重要性，把握我国营商环境发展变迁的阶段及阶段特征，找准下一步优化营商环境的着力点，是建设新时代特征良好营商环境的内在逻辑与应有之义。

1 营商环境的认知与重要意义

1.1 营商环境的认知

世界银行2001年正式提出营商环境的概念，之前被广泛称为投资环境。2002年世界银行正式启动《营商环境报告》项目，建立评价指标体系对全球各经济体以及地方城市的营商环境进行客观评估，并于2003年发布首份《营商环境报告》。

从狭义上看，营商环境衡量企业在其生命全周期中，开办、生产、经营、融资、纳税、贸易、破产退出等各环节的效率与便利程度。世界银行《2020年营商环境报告》中，采用“开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”10个指标衡量一国或地区的营商环境[1]。

从广义上看，营商环境是影响企业活动的经济要素、政治要素、法律要素、环境要素、社会要素等各项因素的一个集合体，表现为一个国家或地区的竞争力和吸引力。营商环境优化是一项涉及经济、政治、社会等众多领域改革的系统工程，同时包含硬环境和软环境建设两方面内容，其中，软环境建设在营商环境优化中发挥主导性作用。我国“十三五”规划纲要中提出，营商环境包括4个维度：公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境[2]。我国2018年初步构建了严格于世行标准的中国营商环境评价体系，包括3个维度、23个一级指标。3个维度包括：①企业全生命周期，主要关注企业从开办到破产、注销，也包括施工许可办理、纳税、信贷等事项；②城市投资吸引力，主要包括企业信心、知识产权保护、信用监管等；③城市高质量发展水平，包括空气质量、交通环境等[3]。

可见，我国对营商环境的理解更为广泛，对其评价也更加全面。如加强城市的基础设施建设、提高城市公共服务能力、打造优良的人文环境和生态环境、加强知识产权保护等等，也都构成优化营商环境的内容。

1.2 建设良好营商环境的重要意义

营商环境如空气、阳光和水，是企业生存和发展的基础。国际格局发生新变化和经济发展进入新常态的新时代背景下，关于营商环境对区域经济发展的重要性，各界已达成共识并开始重视。党的十九大报告指出，要“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”；2018年国务院首次常务会议的首个议题，是部署进一步优化营商环境；2019年政府工作报告5次提及营商环境；我国正逐步在全国范围开展营商环境评价，构建中国特色指标体系；多个省市纷纷出台一系列的优化营商环境政策，上海、广东、成都更是将2019年首个重要行动锁定在营商环境……我国对营商环境的认识、对营商环境重要性的认识越来越深刻，出台的政策、措施越来越有针对性，越来越精细，“干货”越来越多。

1.2.1 良好的营商环境是一个地区或城市的竞争力习近平总书记指出“过去，中国吸引外资主要靠优惠政策，现在要更多靠改善投资环境”。这一论断不仅适合于国家间的竞争，也适合于地区、城市间的竞争。在数字技术、信息网络、交通网络日益发达，以及政策趋同、规划统筹的背景下，资源的可获得性、市场的就近性、贸易的便利性、政策的优惠等因素已不再是企业投资布局的主要考虑因素。营商环境正成为一个地区或城市的名片，在很大程度上影响企业的投资决策。好的营商环境，一方面，可以从审批时间、办事成本等方面大幅度降低新进入企业的行政壁垒，吸引更多的外地企业或创新创业型新企业在该地区投资发展，集聚项目、资金、技术、人才等各类生产要素，形成地区发展动力；另一方面，可以从服务企业、“亲、清”的政商关系上留住企业，激励企业开展产品研发、市场拓展等生产性经营活动，释放企业发展活力。而不好的营商环境，将耗费企业大量精力用于审批、办证、维护政商关系等，“办事难”导致企业投资意愿下降。世界银行《2012年营商环境报告》显示，良好的营商治理环境使开办企业需要的时间减少10天，就会使投资率增长0.3%，GDP增长率增加0.36%[4]。由此可见，营商环境的好坏影响与决定着国家或城市的发展潜力与发展速度、发展质量。以东北为例，虽然近年来，东北地区的营商环境有很大改善，但“投资不过山海关”一定程度上解释了不好的营商环境在东北振兴中的负面作用。

1.2.2 优化营商环境是全面深化改革的一个突破口习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的讲话中，提出“以优化营商环境为基础，全面深化改革”，这就点明了优化营商环境在全面深化改革中的基础性、突破性地位。优化营商环境是政治体制改革的有力抓手与推手，是推进经济体制改革，发挥市场在资源配置中起决定性作用的助推器。全国营商环境评价排名，或是营商环境对区域经济的推动作用，都会形成激励机制，倒逼政府自我革命，通过简政放权、深化行政审批制度改革、商事制度改革、“放管服”改革、建设服务型政府等，建立“有能、有为、有效、有爱的有限政府[5]”。良好营商环境的逐步建立过程也是政治体制改革、经济体制改革不断推进的过程。

1.2.3 良好的营商环境是高质量发展的重要保证进入新时代，我国经济已转向高质量发展阶段，高质量发展必须要有良好的营商环境做保障。首先，高质量发展需要公平竞争的市场环境。这就要求市场和政府各司其职，减少政府对市场、企业的干预，构建服务型政府，构建“亲、清”政商关系。而这正是良好营商环境的应有之义。其次，高质量发展是创新驱动的发展。良好的营商环境是创新创业活动开展的基础，是培育企业家精神和民营企业的土壤，而民营企业和企业家是开展创新活动的主体。再次，实现高质量发展要求推进产业转型升级，优化产业结构。目前，我国大量传统产业产能过剩与现代性服务业、先进制造业供给不足的情况并存。一方面，大量新兴企业、新的业态、新的商业模式要成长发展，需要良好的营商环境提供高效、便利的市场准入条件；另一方面，产能过剩的僵尸企业要退出市场，也要有合理、可执行的破产与退出机制。一进一出保持市场的活力与创造力，需要良好的营商环境做保障。同时，良好的营商环境有利于发展第三产业，调整产业结构。数据显示，一国营商环境排名提升1%，可以使该国服务业占GDP比重提升0.236个百分点[6]。

2 我国营商环境的变迁与新时代特征

虽然营商环境概念2001年才正式提出，但营商环境作为政府、市场、企业三者组成的生态系统，随着商业行为的产生而形成。不同的资源配置方式、不同的经济发展阶段、不同的制度背景下，政府、市场、企业三者的角色地位不同、关系网络不同、行为方式不同，形成具有不同特征的营商环境。改革开放40年是计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨期。这一时期，随着经济体制的转变，我国的营商环境得到了巨大改善，表现出明显的变迁轨迹。

2.1 营商环境变迁3个阶段

第1个阶段：关系型营商环境。改革开放初期，我国实行计划经济同市场调节相结合的经济运行机制，大政府、小市场，强调以计划经济为主、市场调节为辅。因此可称之为“关系型营商环境”，其突出特点是“人治”，即政府在资源配置中发挥主导作用，企业与市场处于被支配地位，从企业进入市场登记、施工许可、用电至企业生产营业，各种审批手续繁琐且极不规范。各部门公务人员掌握审批的主动权，缺乏部门间的协调，“推绕拖”现象突出；审批项目的多少、审批时间的长短由审批人随意决定，形成“有关系好办事、没关系处处受阻”的局面，企业负责人的大部分时间和精力用于和政府部门打交道，缺乏企业家精神。需要指出的是，关系型营商环境是由我国经济发展的特殊阶段所决定的，在产品市场供不应求的情况下、在改革处于摸索的过程中，其存在有其合理性。

第2个阶段：政策型营商环境。在这个阶段企业投资与发展更看重“政策红利”：我国吸引外商投资主要靠各种优惠政策，国内企业投资决策也主要考虑哪个城市优惠政策多、政策力度大，向政策要市场、靠政策求发展。以GDP论英雄的考核制度是政策型营商环境形成的根源。政策型营商环境一方面对地方政府竞争形成有效激励，推动地方经济高速发展；另一方面一届政府一届政策，新官不理旧账，上届政府承诺的优惠条件，换届之后后任政府并不认可，导致许多企业曾经被承诺的优惠政策，甚至写入到合同也难以兑现。涉及到更多的法律问题也因为政府的换届而面临着执行难的问题。这些事例在全国许多地区和城市都屡见不鲜。政策型营商环境同关系型营商环境一样，政府对市场的干扰过多，仍然是不规范的营商环境。

第3个阶段：效率型营商环境。这一阶段，企业投资更多考虑的是政府服务能力，高效便利的营商环境对企业更有吸引力。同时，互联网技术的快速发展也为高效率营商环境的建立提供了保证。十八大以来，我国立足于发挥市场配置资源决定作用和更好发挥政府作用，不断推进商事制度改革、“放管服”改革等，我国营商环境呈现明显的“高效率、便利性”的特征。截至2018年，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上[7]。全面改革工商登记、注册资本等商事制度，企业开办时间缩短1/3以上……企业办事更加便利，营商环境持续改善，市场活力明显增强。世界银行对此给予高度认可，认为“中国在2018年实施的

改革数量居东亚太平洋地区之首，相关领域改革‘令人惊叹地快速且有效’”[8]。

2.2 营商环境的新时代特征

我国营商环境在效率、便利方面取得突破性进展，但营商环境是企业生存发展的系统性生态环境，当前我国营商环境与市场主体的期待还较大，还不能适应新时代高质量发展的要求。新时代要推进“高效率营商环境”向“制度营商环境”的转变。制度营商环境建设应该是“高效化、公平化、法治化、透明化、预期化”的不可分割的“五化一体”建设，缺一不可。

2.2.1 高效化 高效率是建设良好营商环境的基本要求，是市场主体对营商环境感受最为直接、明显的特征。世行营商环境评价也主要集中在对高效率、便利性的评价上。我国持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，实现营商环境“关系—政策—效率”的转变，市场活力和社会创造力明显增强。政府服务“没有最好只有更好”，效率“没有最高只有更高”。为适应新时代要求，还需进一步深化“放管服”改革，充分利用互联网+政务，在关键领域与环节，简化、规范行政审批事项、流程，增强政府服务企业的主动性、积极性。

2.2.2 公平化 公平是市场竞争机制发挥作用的基本要求，也是建设良好营商环境的基础。新时代背景下，促进民营企业的发展尤其需要公平的市场环境。营商环境的公平性要求对各种所有制企业一视同仁，包括：市场准入要公平、产权保护要公平、要素获取要公平、税收公平、融资公平、市场监管公平、政府采购公平等方面。建设公平的营商环境要推进选择性政策向功能性、竞争性政策转型，加快建立竞争中立制度。

2.2.3 法治化 习近平总书记指出“法治是最好的营商环境”。法治是良好营商环境制度建设的根本，公平竞争市场机制的发挥、高效廉洁的政府执行力都需要有完善的法治制度保驾护航。法治化是营商环境的高级标准，是在改革中不断发展形成的。改革开放以来，市场主体发展经过无序发展、恶性竞争、向政策要市场的发展，逐步走向市场化、规范化，大浪淘沙留下的都是具有一定创新能力、竞争能力的企业。同时新时代人民群众的高质量需求增强，这就必然要求加强营商环境的法治化建设，依法加大对守法企业的产权保护、对不法企业的严惩，保证执法的公平，政策的公开透明、连续与可预期。加快营商环境的法治化建设就抓住了优化营商环境的“牛鼻子”。

2.2.4 透明化 公开透明的营商环境一方面可以保证市场主体参与营商环境的建设，企业对政府行为监督、第三方机构对营商环境进行评估，防止政府部门营商环境建设自说自话；另一方面公开透明的营商环境才能保证公平竞争。政务公开、信息公开，提高企业办事效率的同时，也避免了暗箱操作，大大降低腐败和寻租的空间。

2.2.5 预期化 从国际投资看，建设可预期性的营商环境主要就是减少外商投资企业的政治风险，在逆全球化思潮涌动的今天，企业商业投资行为会受到国家政治关系波动的影响，要增强外资投资信心，进一步加大开放力度。从国内看，建设可预期性的营商环境就是建立诚信政府——重视规则、信守承诺。这就有效防止政策朝令夕改、新官不理旧账，增强企业投资信心，有利于保护企业家精神和商业创新行为。

新时代“制度营商环境”的5个特征是不可分割的一个整体，任何一个特征的不完善都会影响其他4个特征发挥作用。只有5个特征共同发力，才能保证营商环境不断优化，不断满足新时代市场主体的需求。

3 新时代优化营商环境的着力点

随着“放管服”改革、商事制度改革的不断推进，我国的营商环境建设取得突破性进展。根据世行报告，我国营商环境排名由2017年的78位上升至2018年的46位，2019年升至第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。但世行营商环境样本只覆盖了北京和上海两个城市，而北京和上海的营商环境基本代表全国最高水平。因此，需清醒认识到我国营商环境建设仍存在不少问题。找好发力点，实现营商环境的大改善，才能满足新时代对营商环境提出的新要求。

3.1 建设新时代特征营商环境的突破口是建设健康洁净的政治生态

营商环境问题本质上是政治生态问题，是一个地方政治生态的外在表现。政治生态决定营商环境，营商环境反映政治生态，离开政治生态谈优化营商环境只能是一道无解题目。不健康的政治生态，政府公务人员乱作为、不廉洁、不自律、不诚信，导致宝贵的企业家资源只可能被配置到寻租领域，阻碍市场竞争发挥作用；或公务人员以“法无授权不可为”为借口，不作为、不担当、庸政、懒政，导致政府办事效率低、企业办事成本高，尤其阻碍创新性商业模式企业的发展，降低企业投资积极性。这些不作为与乱作为都显著提高了企业进入与发展的行政壁垒和行政成本，造成低效率、办事难的营商环境。党的十八大以来，党中央深入推进全面从严治党，净化和修复政治生态的效果已经初步显现，良好的政治生态正为经济健康可持续发展注入正能量。特别是习近平总书记提出“亲、清”的新型政商关系，给处于新时代、变革期的市场主体释放了正能量与积极信号，“法无禁止即可为”的负面清单制度有利于营造宽松、包容的创新创业环境，让干部真干事、敢干事、干实事，让企业家安心经营，专心做事，为经济发展注入新活力。但我国政治生态建设才刚刚起步，仍任重道远。因此，不能只就营商环境谈优化，必须放在政治生态建设的语境下，治标先治本，进一步强化“四个意识”，强力推进经济领域反腐工作，推进党风政风监督工作，建设健康洁净的政治生态。

3.2 建设新时代特征营商环境的关键是处理好政府与市场的关系

改革开放40年是我国营商环境不断优化的过程，也是不断摸索、调整政府与市场关系的过程。高效、公平、法治、透明、预期五位一体营商环境的建立离不开正确处理政府与市场关系、合理界定政府和市场的界限。目前，我国营商环境建设中仍存在政府干预市场的越位行为，以及政府维护市场秩序和提供公共服务的缺位现象。习近平总书记指出“要素配置更要通过市场，同时要更好发挥政府作用。政府不是退出、不作为，而是政府和市场各就其位”。我国东部沿海发达城市已经在如何处理好政府与市场关系方面探索出了不少好的做法和经验，例如政府对企业不干预，做到“无需不扰、不叫不到；随叫随到、服务周到”。通过“放管服”改革，建立高效、法治、让市场主体满意的服务型政府，是发达地区营造良好营商环境的关键一招。因此，继续推动“放管服”改革不断向纵深发展，满足新时代对“放管服”改革、营商环境提出的新要求。针对“放管服”改革进程中出现的被动性、碎片化，只注重数量速度改革、缺乏信息统筹等问题，探索推进服务主动化、整体化，更重视改革质量效益和企业感受，建立统一互认的诚信、金融等共享平台等改革措施，更好发挥政府“守夜人”作用和市场配置资源的决定性作用。

3.3 建设新时代特征营商环境要加快形成法治化、信息化、市场化的长效机制

良好营商环境的建设不是根据地方领导意愿一时兴起、一蹴而就的，也不是一成不变、一劳永逸的，而是要根据时代要求、企业需要长久持续发力。优化营商环境长效机制可保证营商环境建设的常态化、持续化、稳固化。世界银行评估营商环境的一个基本理念是，领导更替频繁，做法也会因人而变，规则只有相对稳定，才是可靠的。因此，良好营商环境建设需要更多采取法律手段，用法律和制度这种稳固、不以人的意志为转移、可预期的规则取代受权利人偏好影响的制度，减少行政机构的自由裁量空间[9]。优化营商环境长效机制包括但不限于：建立营商环境改革局组织机构，完善组织领导机制；建立企业参与营商环境政策制定的工作机制，全国范围内推广营商环境评价机制，加强人大立法，将已有的改革成果通过法律法规的形式固定下来等。

3.4 建设新时代特征营商环境需要形成多部门合作共建营商环境的合力

企业从开办进入市场到生产、销售，或发展壮大或退出市场的全生命周期需要与发改委、工商局、工信局、安监局、税务局、环保局、消防、公安、人社局等多个职能部门打交道，因此，良好营商环境的建立需要多部门合作、协调减少行政审批手续、缩短行政审批时间、提高审批效率。营商环境建设存在“木桶效应”，任何一个职能部门的不配合与推诿都会形成营商环境建设的“肠梗阻”，阻碍下一环节的进行，给企业造成不好体验，影响该地区的营商环境建设。借助于信息技术的飞速发展，“互联网+政务服务”在各地实践取得了良好效果。互联网为营商环境建设提供了技术保证，更重要的是各职能部门观念的转变，由过去的管理企业向今后服务企业的思维转变，不干扰企业的正常生产和经营，在企业遇到困难和困惑时，及时向企业提供帮助、答疑解惑。只有各部门思想解放、观念转变，形成合力，上下协调打通营商环境建设的每一个环节，才能满足企业的需求，激发企业创造力与活力。

3.5 建设新时代特征营商环境要以企业需求为导向，提供更精准、个性化、特色化的服务

虽然优化营商环境的主体是政府，但优化的效果、营商环境的好坏，企业的感受最为直接，要由企业来评判。因此，优化营商环境不是做表面文章、出台政策，或让某类指标排名上升，关键目的是提高市场主体在企业生命周期的满足度与获得感。不同企业、不同投资者对营商环境的诉求不一样。例如，工业企业可能对获得土地和开工许可有特别的要求、科技型中小企业对信贷和产权保护有更高要求、外贸企业更多考虑通关手续的便利性等等。同样，经济发展水平和市场化程度不同的地区，优化营商环境的重点也不相同。例如，东北地区市场主体的痛点为“办证难”“手续繁琐”等，则需政府继续推进“放管服”改革，打造更高效、便利的营商环境；而广东商事改革制度实施6年来，市场主体的难点和痛点从“办照难”“办证难”“退出难”转变为“市场竞争激烈”和“成本高”，这就需要政府在公平竞争、减税减费方面发力，继续优化营商环境。新时代，市场主体更加多样，其需求也更加多元，这就要求政府在服务市场主体时必须坚持问题导向，制定出台体现地区差异化、特色化的政策措施，聚焦企业反映集中的办事环节痛点、难点、堵点，精准发力，解决实际困难和诉求。

3.6 建设新时代特征营商环境需分类指导，破解营商环境区域不平衡问题

区域协调发展是新时代高质量发展的必然要求。区域发展与营商环境一方面可以形成正循环，两者相互促进；另一方面两者也可能形成恶性循环，相互掣肘。近年来，营商环境与区域发展的辩证关系表现尤为明显，营商环境的好坏正成为区域发展分化加剧的重要原因。例如，近年来发展迅速的杭州、成都、无锡、佛山、深圳等地，无不高度重视良好营商环境的打造。因此，要实现区域协调发展，除制定有差异的区域政策外，更要重视营商环境的区域平衡发展，没有好的营商环境，制定再多的倾斜性区域政策也难以落地，企业难以享受到。实现全国营商环境的平衡发展，一方面，要加大力度改善东北地区营商环境、持续优化中西部地区营商环境、东部沿海地区对标国际营商环境标准。中西部和东北地区学习沿海发达地区优化营商环境的做法，从体制和观念入手，破除“官本位”思想，通过以“放管服”改革为核心的一揽子行政改革组合拳，减少政府寻租、干预市场等行为，打造服务型政府，提高政府服务效率与便利程度，降低企业非生产性成本；东部沿海地区、自贸区要对标新加坡、中国香港等营商环境排名靠前的国家或地区，不断在打造公平的市场环境、完备的法治环境、优秀的人文环境上下功夫，在全国营商环境建设中发挥先试先行的带动作用。另一方面，要制定差异化、特色化的营商环境评价体系。我国地域辽阔，区域发展差异明显。不同的经济发展水平、不同的工业化阶段，有不同的产业结构与市场主体。企业对政府服务的需求不同，政府营商环境优化的重点、难点也会有所偏重。因此，在国家发改委会同其他部门构建的体现中国特色的、全国层面的营商环境评价指标体系基础上，还需构建体现区域差异、地方特色的评价体系。我国经济区域通常划分为东部、中部、西部和东北4大地区，可探索构建体现4大地区经济社会发展水平的区域性营商环境评价指标，以保证营商环境评价的可比性，更好发挥营商环境评价的监督与激励功能。