对承担行政职能事业单位改革的思考——以白山市为例

● 李琳琳 王玉科 张长祺

承担行政职能事业单位改革是分类推进事业单位改革的重要内容。党的十九届三中全会决定提出，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位的要求，这为承担行政职能事业单位改革指明了方向。根据决定，中央和地方各级所属承担行政职能的事业单位改革都要纳入机构改革，统筹推进、同步实施。但是在实践中，如何根据地方实际，合理有效地落实各项改革要求，开展切实可行的改革，需要进行深入研究。本文以吉林省白山市为例，对此进行探讨。

一、基本情况

据白山市事业单位改革联合调研组调研显示，白山市直现有110个事业单位承担行政职能，约占白山市直事业单位总数的1/3。

（一）机构和人员编制

110个承担行政职能的事业单位中，按隶属关系划分，党委、政府直属事业单位约占8.2%，部门所属事业单位约占91.8%；按职责范围划分，完全承担行政职能事业单位约占38.2%，部分承担行政职能事业单位约占61.8%；按经费性质划分，全额拨款事业单位约占68.2%（含参照公务员法管理事业单位），差额拨款事业单位约占9.1%，自收自支事业单位约占22.7%。

110个承担行政职能的事业单位共核定编制2180名，实有人员1783人。

（二）承担行政职能类别

一般而言，事业单位承担的行政职能大致包含行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政裁决和其他行政职能9种。白山市直事业单位承担的行政职能集中在行政许可、行政处罚、行政征收、行政检查、行政确认、其他行政职能6种。性质可分为两类，一类是管理类行政职能，包括行政许可、行政确认等，如市海事局承担的水路运输经营许可职能，市就业服务局承担的企业税收减免和社保补贴政策认定职能等；另一类是执法类职能，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政检查等，如各类执法队伍承担的行政处罚，非税收入资金管理局承担的财政票据工时费征收，市水利建设基金管理领导小组办公室承担的地方水利建设基金征收等职能。

（三）承担行政职能依据

从本源意义上说，事业单位定位在公益服务，不应该承担行政职能。但在现实中，事业单位实际上以各种形式承担着行政职能。按照事业单位承担职能的不同依据，大致可分为两种类型：一类是直接由法律法规授权承担行政职能，如市地震局、市海事局、市公路管理处、市运输管理处、市档案局、市渔政渔港监督站等；另一类由主管部门委托承担的行政职能，主要是各行业的执法单位。

二、主要问题

承担行政职能的事业单位是在特殊历史条件下形成的，一定时期内在经济发展和社会管理中发挥了重要作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是经济发展进入新常态后，这类事业单位政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题日益突出，不适应简政放权、依法行政、规范政府治理的要求。

（一）政事不分现象仍然存在

行政机关与事业单位之间的边界不够清晰，行政机关通过多种权力领导、管理、控制事业单位，事业单位则通过分担部分行政机关职责，与其形成共生关系。在这种管理体制下，行政机关处于主导地位，事业单位则处于从属地位，有些本应是行政机关承担的职能，由于编制紧缺、业务能力等因素下放到了事业单位，混淆了行政机关、事业单位之间各自的职能界限，造成行政职能体外循环，降低了行政效能，提高了制度成本。

（二）承担行政职能事业单位性质复杂，改革难度大

承担行政职能的事业单位，从授权主体看，有通过法律、行政法规立法的，也有机关自行委托的；从机构设置看，有单独设置的，也有加挂牌子的；从职能看，有完全承担行政职能的，也有部分承担行政职能的；从人员经费性质看，有财政全额拨款人员、差额拨款人员，也有自收自支人员。以交通运输系统为例，白山市交通运输局所属的23个事业单位中，有18个事业单位承担行政职能，主要是承担公路路政、道路运政、水路运政、地方海事、船舶检验等领域的行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等行政职能。从授权主体看，法律法规授权承担行政职能的有5个，法律法规委托或主管部门自行委托承担行政职能的13个；从职能看，完全承担行政职能的有4个，主要承担行政职能的有10个，部分承担行政职能的有4个；从经费性质看，全额拨款的有2个，差额拨款的有2个，自收自支的有14个。鉴于交通系统所属事业单位性质复杂、承担行政职能集中、编制不统一的现状，对这些事业单位承担的行政职能进行有机整合难度很大。

（三）职能交叉，边界不清

一是部门间执法职能交叉。如水务部门承担河道河堤违建执法职能，与城管部门清理违建执法职能存在交叉。二是同一部门内部，多个执法机构职能交叉。如运输管理领域的执法职能，由市运输管理处、浑江运输管理所、市客运管理处3个事业单位共同承担；路政领域执法职能由市公路管理处、公路管理段2个事业单位共同承担。三是主管部门上下层级之间重叠。如国土、环保、质监、食药监系统，在市和市辖区设立相同领域的两级执法队伍，执法边界、监管责任不清，市辖区的执法队伍处境尴尬，造成人财物资源的浪费，影响综合执法的效力。

三、改革建议

承担行政职能事业单位改革能否顺利推进，关系到事业单位改革的总体进程。面对机构错综复杂、人员情况各异的实际，进一步深化改革，要坚持以政事分开为核心，以各项改革政策衔接配套为重点，协调推进。

（一）进一步理顺行政机关和事业单位的职责关系

从转变政府职能入手，将本不该由事业单位承担的行政职能回归机关，做到“不越位”；事业单位真正承担起公益职能，做到“不缺位”；逐步将行政职能法定化；大力推广政府购买服务等模式，切实提高公益服务效率，使事业单位真正回归到本来面貌，做自己应做的“份内事”。

（二）注重各项改革政策衔接配套

一是结合党和国家机构改革，合理撤并机构。承担行政职能的政府直属事业单位，应并入相关行政机构，或将行政职能划归相关行政机构；完全承担行政职能的政府部门所属事业单位，行政职能可以划归主管部门；主要承担行政职能的事业单位，可以将其他职责剥离后只保留行政职能，再按照完全承担行政职能事业单位的办法实施改革；部分承担行政职能的政府部门所属事业单位，可以将行政职能划归主管部门，原事业单位继续承担行政职能以外的公益职能或并入其他事业单位。

二是结合“只跑一次”改革，探索重点行业改革。住建、交通、国土、水利、农业、林业等行业承担行政职能的事业单位数量相对较多，与群众生活密切相关。可先在此类行业探索将事业单位承担的行政许可、行政裁决等职能划归主管部门，并在各自或相关系统对行政职责进行整合，压减审批项目，优化审批流程，进一步提升审批服务的效率和质量。

三是结合综合行政执法体制改革，有效整合执法资源。承担行政处罚的事业单位，量大面广，情况复杂，要加强职能清理，对于有法律法规依据的，可继续依法履职；对于无法律法规依据的，要进行职能调整，确保行政职能有章可循。对于执法职能重叠或相近、涉及范围不广、专业要求不高的，可根据实际情况优先合并精简，从根源上减少执法机构数量；对于执法对象近似且关联度较高的执法机构，可统一由一个部门实现全过程无缝监管；对于不同层级但拥有相同执法范围的机构，应该整合，形成综合执法合力。

（三）严格控制机构编制，妥善分流人员

承担行政职能事业单位改革是一项系统工程，改革中必然会涉及到人员编制划转问题，需要政策配套、协调推进。在具体实施过程中，要坚持公开、公平、公正原则，严格按照政策和程序办事，切实保障涉改单位人员的知情权、参与权、选择权和监督权，最大程度上减少不稳定因素，确保改革稳步推进。