自然资源刑事犯罪案件中的行政责任追究问题研究

□ 杭州市规划和自然资源局余杭分局 朱 立

自然资源主管部门在对土地矿产资源违法案件的查处中，经常遇到触犯刑法需移送司法机关的情形。对此，《行政处罚法》第七条规定“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”。根据上述规定，涉嫌犯罪案件移送司法机关是必须的，但对于行政机关是否必须作出行政处罚以及何时作出，行政处罚法并未明确，本文认为应当区分情形而定。

一、上位法依据

《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（中办发〔2011〕8号）中明确“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚”。

根据文件精神，如果移送前未作出行政处罚决定，原则上只有在司法机关决定不追究刑事责任之后，才能给予行政处罚。也就是说，如司法机关决定追究刑事责任，原则上行政机关就不能再给予行政处罚。

二、移送后无需作出行政处罚的情形

中办发〔2011〕8号文已经明确，原则上只有三种情况下才能决定是否给予行政处罚。从法理上看，刑法惩罚是对违法行为最重的惩罚。如违法行为已得到刑法惩罚，那么行政法中的同类型处罚就没有必要再作出。比如罚金、罚款、没收违法所得等等，应视作与刑罚中的“罚金”是同类型处罚条款。如已被司法机关判刑并处罚金，那么原则上行政机关不应再作出财产类的行政处罚，否则有违中办文件精神。

典型类型是盗挖矿产资源类，《矿产资源法》第三十九条设定的罚则是“责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款”，基本都是财产类惩罚。因此，对于盗挖矿产资源类犯罪案件，如刑罚已经处以了相当的罚金，则无需再作出行政处罚。

三、移送后仍需作出行政处罚的情形

刑罚虽然是法理上最重的惩罚，但刑罚种类却有其局限性。典型类型是破坏土地资源类，比如破坏基本农田达到5亩，对此刑法第三百四十二条规定的刑事责任是“处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，但是对于被破坏的基本农田，刑法并没有规定要责令恢复原状。如不作出相应行政处罚，则土地违法状态不能得到消除，显然不合理。因此，对于此类案件，如违法状态没有整改到位，则行政机关依然有必要根据《基本农田保护条例》第三十三条作出“责令改正，恢复原种植条件”的行政处罚，以便让被破坏的基本农田能够恢复原状。

在处罚程序上，为了让土地违法状态及时得到整改，理想情况是在移送司法机关之前先作出行政处罚决定。如果在移送司法机关时尚未作出行政处罚决定，则作出的行政处罚中不宜出现“罚款”等财产类罚则。因为根据相关判例，对于财产权处罚的刑事程序优于行政程序，若在司法机关受理案件后、作出刑事判决前，行政机关作出关于财产权的罚则，则会构成程序违法；若在司法机关作出包含罚金的刑事判决后，行政机关作出关于财产权的罚则，则违反中办发〔2011〕8号文件精神。