法治背景下住房公积金贷款担保方式分析与建议

岳伟 邢台市住房公积金管理中心

住房公积金制度是我国住房货币化改革的产物，由管理中心运营，承担资金保值增值职能，并通过提取贷款使用发挥保障功能。根据《住房公积金管理条例》规定，住房公积金贷款作为一种带有公共服务产品性质的优惠信贷产品，申请门槛较低，正常缴存住房公积金的职工均有权申请，第一还款来源审查对中低收入没有歧视，实际履约阶段，发生部分违约不可避免，因此，第二还款来源即借款担保更显重要。当前，公积金行业处于改革窗口期，资金风险突出体现在贷款资金安全等方面，依法强化规范任务迫切。

一、部分通行担保形式简介

结合《住房公积金管理条例释义》对条例第二十六条的解释及《中华人民共和国担保法》第二条之规定，结合笔者所在X市工作实务，梳理细化为以下几种担保形式：

（一）现房抵押。主要是申请二手房贷款，或者商业转公积金贷款，所购房已办理权证（或可提供其他房产抵押），具备抵押条件，在放款前可以落实有效抵押担保。抵押权人应是管理中心（实务中有些抵押权人设定为委托放款银行，并由银行管理他项权证）。借款发生逾期偿还情形的，抵押权人可申请处置抵押物优先受偿。

（二）公积金质押。即使用包含借款人本人的2-5名住房公积金正常缴存职工账户余额和未来一定期间预计缴存额作为权利质押，在担保覆盖额度内放贷。质权人为管理中心。常用于商业转公积金贷款。借款发生逾期偿还情形的，质权人可依约划扣质押人公积金账户余额偿还。

（三）开发商阶段性担保。由开发商为其所售房屋项下贷款提供阶段性连带责任保证担保，直到项下借款结清或落实有效抵押后予以解除担保义务。

（四）担保公司全程担保。由置业担保公司承担公积金贷款连带保证责任，直至全部清偿。担保公司按担保金额和年限收取担保费。

（五）自然人信用担保。即由正常缴存公积金的两名自然人做连带责任信用保证。借款逾期偿还由保证人以个人财产连带偿还。

（六）保证金的概念。严格来说保证金不是一种法定的担保方式，只是特定情形下制约提供阶段性担保的开发商履行保证担保义务的手段。开发商担保项下发生借款逾期偿还情形的，应由开发商连带清偿，为方便操作，事前既让开发商安排一笔资金（比如贷款额的5%）专门备付承担连带还款责任之用，担保责任期间不得随意转移、解付。

（七）预抵押简介。根据《物权法》第二十条规定，预抵押登记，就是在购房者与开发商的购房合同、购房者与管理中心的借款合同签定的同时，在房管局的备案系统上立即生成预抵押登记，以排斥第三人对房产的行使权利。预抵押虽不产生优先受偿效力，但可以帮助排除未来期间标的房屋物权擅自转移的风险。

二、有关的几种担保方式特点和优缺分析

基于住房公积金工作的公共服务性质和住房公积金贷款的社会保障功能，不能完全按照商业化的思维评判不同类型担保方式的优劣。下面从便捷性、可靠性、经济性等几方面对X市住房公积金贷款采用的担保方式分组做一分析。

（一）第一组：现房抵押和公积金质押。这两种担保方式都是物的担保，房屋物权（他项权：抵押权）或资产权利。从担保设定和担保实现来看，公积金质押的便捷度都要优于房产抵押，并且交易成本为0，现房抵押在设定阶段需要等级，还可能需要评估，会产生一定费用，处置抵押物需要法定程序和相当长的时间。再从可靠性分析，抵押担保是典型的完全担保，可靠性优势明显，一般抵押设定时抵押率往往是不超过评估价值的70%，并且房价上涨的总趋势没有发生逆转，处置抵押物发生的费用也很少能超过房屋设定抵押时价值的30%，因此，处置抵押房屋获得优先受偿的第二还款来源最为可靠。相应，公积金质押担保属于典型的不完全担保，可靠性较差，设定担保时计算的额度，包含了账户当时余额以及未来若干年内预计缴存额，且预计数一般是大于当时余额的，也就是公积金质押担保方式下，大部分担保是基于未来产生稳定缴存现金流计算的，一旦缴存不稳定的冲击大于已还款额减少剩余本金的影响，发生逾期情形时，就很可能会造成第二还款来源不能完全覆盖提前结清剩余本息的风险。

（二）第二组：开发商阶段性担保、担保公司全程担保、自然人担保。这三种方式本质上都是一种信用担保，只是担保主体不同，担保期限有别。开发商和担保公司的担保，属于法人担保，而担保公司担保和自然人担保又都属于全程担保，只有开发商担保是阶段性担保。法人担保的实力可靠性会明显优于自然人，在法律实现上也更容易操作。全程担保往往需要一定的担保费用，这是担保公司的主要收入来源不可避免；开发商阶段性担保也会因冻结一定量保证资金变相增加财务成本，甚至个别情况下还可能转嫁给借款人承担；自然人担保则不存在费用。

（三）第三组：保证金和预抵押。保证金是交易费用的增加项，上面已有阐述，且保证金的设定并没有法律上的依据，现阶段采用不转移占有的设定形式，也不能产生排他性的效力，因此可靠性大打折扣。企业减负、优化营商环境也剑指保证金，其作为担保附属物的阶段性存续性质决定管理中心不能长久对其抱更高期望。预抵押则是很好的武器。预告登记的本质特征是使被登记的请求权具有物权效力，对后来发生的与该请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有对抗效力。即在开发商阶段性担保下，房屋预抵押后，非经管理中心统一，不得处分（变更）该房屋物权，将来房产证办下来了，管理中心依据预告登记享有优先设立抵押权的权利，开发商或业主不能抵押给别人享受优先受偿权。效力上看，预购商品房抵押权预告登记的权利性质甚至可理解为一种准物权，或次抵押权，效力虽弱于抵押、保证、质押、留置、定金等担保物权，但仍然表明优于一般债权。

三、抉择与改进的几点建议

对于担保方式的实务抉择与探索改进，从管理中心履行职能职责、建设法治政府和优化为民服务的多元化目标考量，提出以下意见建议：

（一）按照资金保值增值职责，强化风险控制，提高资产质量确保资金安全。不管行业政策如何调整，也不论市场形势如何发展，资金安全特别是作为主体的贷款资产安全，始终是管理中心健康发展的底线、红线、生命线。贷款担保方式的选择，必须更加有利于最终还款来源的可靠实现。暂不考虑其他方面因素，抵押担保肯定是首选，落实有效抵押是提高资产质量的最主要途径，这恐怕是需要长期坚持的目标。现房贷款中，可以考虑要求申请人优先提供所购房抵押担保方式，甚至可以做排他规定，这不仅有利于担保可靠性实现，也能从根本上限制借款人利用所购房再增加杠杆的可能性（如：向其他金融机构申请抵押贷款），对稳定第一还款来源也非常有利。一手房贷款由开发商做阶段性担保情况下，为避免后期房屋物权转移的不确定性，有必要争取全部做预抵押登记。阶段性担保期间，管理中心要着力建立制度机制，持续关注楼盘进度，督促条件具备时第一时间落实有效抵押。全程担保情形下，担保公司往往会要求业主（借款人）提供反担保（预抵押及后期抵押），视角会与中心一致，这更有利于风险全过程控制。

（二）按照法治政府建设要求，优化营商环境，减轻开发商等市场主体负担。保证金让开发企业丧失了正常水平受益权，事实上增加了财务成本负担，这与“放管服”等优化营商环境的改革精神有所偏离，有必要考虑逐步弱化保证金这种履约保障形式。去除保证金的“遮羞布”，管理中心更应着力从强化贷款和楼盘全过程管理中得到风险控制力补偿。在楼盘准入阶段，即要详细考察开发商资质、实力，这是对资金安全负责，也是替老百姓把把关；个贷审批要贯彻风险控制要求，落实阶段性担保（或全程担保等）；贷款后不能放松对开发商的跟踪管理，因为担保人是第二还款来源，开发商经营状况出现恶化，或者突发不利事件，应当有一定的提前预判，及时有效采取合理处置措施，避免担保落空。

（三）按照优化为民服务宗旨，优化制度设计，给全市缴存职工提供更大便利。说到底，住房公积金事业发展的根本目的是为了改善人民群众的居住条件，服务是管理中心的天职（不论是否改革为政策性住宅金融机构）。贷款担保的设计也应体现出公益性、服务性，要致力于不增加借款人经济负担，努力让借款人少跑腿、多受益。公积金质押担保方式样式新颖，能够解决一部分有现实自住房借款需求，但又不能提供其他担保方式的缴存职工的切身问题，是便民利民的创新服务手段，可以坚持下去，并考虑在合适的契机加以改进，如为避免缴存的不确定性导致未来担保落空，可在质押合同中约定质押人的连带担保义务，变纯物性担保为物和信用双重担保，设定时并不增加担保人负担，也不增加业务流程。担保公司全程担保在一些先进城市管理中心推广得较多，可以相互学习探索推进，有关的担保费用，站在减轻职工负担角度去考虑，可向财政部门申请从管理中心业务支出列支；同时为有效规避风险，对担保公司的注册资金、团队素质、业务能力、履约信用等，需深入考察，择优引入。