江苏太湖流域水环境综合治理回顾与思考

太湖是中国第三大淡水湖泊，流域面积近3.7万平方公里，湖体水域面积逾2300平方公里，贯穿江苏、浙江、上海。江苏太湖流域面积为2.5万平方公里，是太湖流域水环境治理的主阵地。苏南地区的苏州、无锡、常州是太湖流域的核心区。

经过十余年治理，太湖水质稳中有升，但藻型湖泊的本质仍未改变，水危机发生的可能性依然存在。太湖流域水治理站在了新的历史起点，新时期需要“以更高站位、更深层次、更远眼光”，谋划太湖流域水治理，实现由“任意人为干扰、损害破坏自然”，向“规范人类行为、保护恢复生态、人与自然和谐”的转变。

一、背景与历程

1.太湖湖体水质演变。太湖湖体水质，平均每10年左右下降一个级别，20世纪60年代Ⅰ-Ⅱ类，20世纪80年代初Ⅱ-Ⅲ，20世纪80年代末全面进入Ⅲ类，局部Ⅳ类和Ⅴ类，20世纪90年代中期平均已达Ⅳ类，1/3湖区为Ⅴ类，2005年太湖水质为劣Ⅴ类。太湖水环境演化以20世纪80年代为转折点。20世纪80年代以前，总氮变化较为显著，此后，总氮增长趋势趋缓，而 COD及总磷却呈稳定的增长态势。

2.区域经济快速增长。江苏太湖流域是“苏南模式”的发轫地，20世纪70年代初开始，苏锡常等环太湖地区乡镇企业起步，进入20世纪80年代，流域内的乡镇企业快速发展、农村家庭联产承包责任制全面实行。2003年，太湖地区以占全国不到0.4%土地面积、3%人口，创造了占全国13%的国内生产总值和19%的财政收入。

3.水污染治理严重滞后。经济高速发展的同时，入河（湖）污染物排放量快速增加。中国科学院南京地理与湖泊研究所监测及相关资料显示，湖体水质：总氮浓度，1960年仅为0.23毫克/升，1980年为0.85毫克/升，而1987年已达1.43毫克/升，2005年湖区平均3.6毫克/升；总磷浓度，1981年为0.02毫克/升，1987年为0.046毫克/升，2005年湖区平均0.092毫克/升。河流水质：1983年流域内污染河道长度占40%，1996年升至86%；2005年太湖流域12个省界断面中，Ⅴ类和劣Ⅴ类占2/3；在28个环湖河流监测断面中，Ⅴ类和劣Ⅴ类超过2/5。

4.蓝藻湖泛暴发。蓝藻水华自20世纪70年代在无锡出现，20世纪80年代每年暴发2-3次，20世纪90年代中后期每年暴发4-5次，太湖西岸周铁镇，每到夏天，就能看到太湖边蓝藻成片堆积、死亡腐败的景象；2000年，湖心区出现严重蓝藻水华。

1990年7月，无锡梅梁湖湖区大面积蓝藻暴发，梅园水厂日减产5万吨，市区116家工厂被迫停产、减产。1994年，梅梁湖地区首次出现“湖泛”，饮用水源地水体变味发臭，梅园水厂减量供水直至停产。

5.水环境治理开始行动。1996年4月，国务院在无锡召开太湖流域环保执法检查现场会，国家部委和苏浙沪三省市领导共商治理太湖污染的方法。1996年6月，江苏省人大通过《江苏省太湖水污染防治条例》，并于同年10月1日起实施。

1998年1月，国务院批复《太湖水污染防治“九五”及2010年规划》。1998年底的“聚焦太湖零点达标”行动，要求在1998年年底，太湖地区1035家重点污染企业，必须全部实现达标排放。1999年元旦钟声敲响之前，当地官员宣布，治理已“基本实现阶段性目标”。

2001年8月，国务院批复《关于太湖水污染防治“十五”计划》（2001—2005年）,要确保2005年底前，太湖湖体水质得到控制或有所好转，主要出入湖河流及主要交界断面污染物达到相应水质标准，主要水污染物排放总量在2000年现状基础上削减10%—25%。

6.综合治理全面实施。2007年5月，无锡太湖发生严重的水危机事件，6月启动《太湖流域水环境综合治理总体方案》（以下简称《总体方案》），2008年5月国务院正式批复并付诸实施。《总体方案》明确，由国家发展改革委员会（以下简称国家发改委）牵头建立省部际联席会议制度，国家有关部门和两省一市共同建立治理太湖水环境的协调机制。此后，多次召集年度“联席会议”，计划安排、检查督促《总体方案》实施进展。

2012年4月启动《总体方案修编》，2013年底，经国务院同意，由国家发改委会同环保部、住房和城乡建设部、水利部、农业部联合发布。2009年1月，江苏省《实施方案》批复实施。2014年7月，省政府同意发布《实施方案修编》。2016年12月，江苏省委、省政府正式实施“两减六治三提升”专项行动（“两减”指减少煤炭消费总量和减少落后化工产能，“六治”是指治理太湖及长江流域水环境、生活垃圾、黑臭水体、畜禽养殖污染、挥发性有机物和环境隐患，“三提升”指提升生态保护水平、环境经济政策调控水平和环境执法监管水平），太湖治理是“六治”的首要任务。2017年1月，省政府发布《江苏省“十三五”太湖水环境综合治理行动方案》。

二、进展与成效

1.“两个确保”顺利实现。2007年水危机发生以来，按照《总体方案》及其修编提出的保障饮用水安全工作要求，系统排查可能影响太湖水源地安全供水的各类隐患，加快建设引江济太、湖体淤泥清除、双水源供水、区域互联互通等工程项目，落实湖泛巡查预警、蓝藻水草打捞、水资源综合调度等工作措施，全面推行自来水深度处理，连续11年实现了国家提出的“确保饮用水安全，确保不发生大面积湖泛”的目标。

2.流域水质持续向好。根据《江苏省环境状况公报》，太湖湖体平均水质由2007年的Ⅴ类改善为Ⅳ类并保持稳定，总氮、总磷、化学需要量、氨氮较2007年分别下降57.9%、29.6%、44.1%、90.3%；参考指标总氮为1.81mg/L，连续2年消除劣Ⅴ类。综合营养状态指数由中度（62.3）改善为轻度（54.6）；江苏省15条主要入湖河流年平均水质全部达到IV类以上，流域65个国控断面水质达标率提高到78.47%。

3.治理工程全面实施。截至2017年，列入《总体方案修编》、《实施方案修编》的项目完成比例超过70%，占可实施项目总数的89%；共建成污水处理厂250余座，处理能力达到891万立方米/日；城镇污水处理能力较2007年提高约1.5倍，城市污水处理率95%以上；关闭化工企业6000多家，关停不达标企业2000余家；禁养区内关闭搬迁规模畜禽养殖养殖场4405家，治理率达到79.1%；拆除围网养殖40多万亩。

4.区域发展更加协调。以苏锡常为例，三市三次产业比重由 2007 年的 2.2∶60.6∶37.2 调整为2017年的1.5∶47.3∶51.2，第三产业比重年均增加1%以上；在人口继续增加，GDP年增速超过10%的情况下，流域水生态质量持续向好、河湖污染物指标持续改善，流域经济社会发展与水环境质量改善的矛盾进入僵持阶段。

5.制度建设保障有效。江苏省人大多次修订《江苏省太湖水污染防治条例》，为治太工作提供法律依据；江苏省政府建立太湖水污染防治工作推进机制，每年召开太湖水污染防治工作会议，总结上一年治太工作，签订目标责任书，安排年度治太工作。江苏省相关部门分工研究制订一系列专项规划和标准规范，指导督促治太工作；市（县、区）编制治太实施方案或行动方案，细化国家、省治太方案，指导本地区治太工作；提高重点污染行业污水排放标准，出台流域产业投资指导目录，实行环境资源区域补偿，推进排污权有偿使用和交易试点，用环保规范和经济政策倒逼水环境治理。

6.创新助推水环境治理。率先实行“河长制”，无锡市2007年提出河长制进行试点，一年后在全市推广。2008年，15条主要入河道，明确省市县三级河长。蓝藻打捞处置基本实现“专业化队伍、机械化打捞、工厂化处理、资源化利用”；城市生活污水处理推广网格化排水达标区建设。结合园区循环化改造、生态工业园区、现代农业示范园等创建活动，构建治理载体、推进治太工作。2007年起，设立20亿元的太湖水环境综合治理专项资金，发挥省级专项资金对太湖水环境综合治理的引导作用。

三、问题与挑战

1.水质改善艰难，生态修复缓慢。近年，太湖湖体总磷指标呈现上升的态势，2018年10月，高出《总体方案修编》目标值1倍多；主要入湖河流总磷和总氮指标差距较大。综合营养状态指数值，10年只下降了7.7。生态系统退化，水环境容量减小，自净能力降低问题依然十分突出。藻型生境仍未根本改变，只要气象、水文条件具备，就会大规模暴发，西部湖区持续高强度暴发，东部湖区以及金鸡湖等重点湖泊藻情呈上升态势。对照流域工业初期——上世纪70年代末、80年初的湖体水质，主要污染物指标，特别是总磷、总氮指标的改善任重道远。

2.产业结构偏重，空间布局偏乱。流域印染、化工等重污染企业仍占一定比例，对标国际先进水平，其资源消耗、污染物排放指标仍有较大提升空间；苏南地区围绕镇村建设工厂，粗放式发展种养业，以“小、乱、散、污”为特征的产业空间布局，依然是水质改善难以逾越的瓶颈，产业集约节约发展、空间集聚布局是水治理的根本出路。

3.水环境容量与入河湖量矛盾依然突出。流域河湖水体底泥内源污染，过往积聚尚未还清，新的污染依然持续积累；面对“广而散”的农业农村面源污染，缺乏行之有效的治理手段，涉农面源污染负荷占比增高趋势明显；工业污水来源及成分复杂，工业园区处理基础设施薄弱，工业污染仍是苏南地区管控的重点。污染物入河（湖）总量大于水体自净能力的状况依然存在，河湖水环境质量持续改善的内生系统尚未形成。

4.基础工作粗放，影响治理成效。表现在：一是现状不实。编制治理方案时，经常遇到调查获取的环境数据，或虚假的、或被修正的、或缺乏。二是精度不够。没有分空间、时序的水环境质量评价资料，治理目标无法细化分解。三是来源不明。污染源来自区内，还是区外输入？区内污染源空间位置、排放企业点、排放因子及数量等尚不明确。四是评价不准。对湖体、入湖河道水环境检测数据（质量），特别是影响入湖河道水质的上游检测数据掌握不够、甚至不掌握，区外分别来自哪些河道、输入多少、输入了什么、什么时间输入等也不清楚。五是成因不明。入河湖污染物变化对河道湖泊水质的影响机理，蓝藻暴发加剧、水质改善效果减弱甚至恶化的成因，没有分析、或分析不深、或尚不具备分析的能力的情况共存。

5.重建设轻运行，运管保障缺失。部分污水处理设施实际运行负荷较低、尾水水质不能稳定达标排放，相当部分农村生活污水处理设施处于停运状态。种养殖业面源治理、生态湿地保护恢复、秸秆蓝藻水草资源化利用、河湖淤泥综合处置等公共性治理项目，在项目法人及责任落实、建设运行能力和水平等方面存在诸多问题。部分工程项目运行管理经费无法落实。需要跨部门、跨地区协同推荐的治理任务，统筹协调机制有待完善，跨界工程项目（工作任务）的决策难、实施难、运行难情况较为普遍。

6.政策供给欠准，技术资金保障不足。生态补偿机制，跨省尚未建立，省内有待完善；有些法规规范执行不到位，部分条款存在僵化教条、“一刀切”的现象；部分治理目标，从上下游、时序效果看，合理性、准确性不够；与水环境治理相关基础信息的监测、储存、发布等职能，分别隶属于环保、水利、农业、住建等部门，尚未实现信息共享，信息平台建设和公开服务功能亟待加强。治理技术、标准规范、环境政策、科学管理等非工程性措施不足。资金筹措及使用机制亟待完善，省级专项聚焦不够，地方财政投入不足，社会投入难以进入。

四、思考与探讨

1.未来需要怎样的治理目标？从欧美、日本等发达经济体湖泊流域治理普遍过程看，流域水环境污染20-30年，而恢复需要30-50年。从太湖流域治理进展及其效果看，实现太湖流域“人与自然和谐共处”，预计还需要30年甚至更长的时间。太湖流域水环境综合治理中远期目标可以设定为：中期（2035年），实现更高水平的 “两个确保”、不发生大面积蓝藻集聚；远期（2050年），恢复至流域工业化起步前水平。

2.治理目标如何才能可达？科学的治理目标，应该是既能满足持续改善水环境质量需要，又是切实可行、经过努力能够实现的目标。实现治理目标应把握以下几点：一是实事求是制订，坚持需要与可能相结合，充分考虑过去—现状—未来的延续性，杜绝不切实际的高指标。二是细化分解责任，下级地方能为上位目标实现提供基础性、技术性支持，下游治理目标与上游目标考核协同，目标实现责任应分解细化到相应的责任地区或责任部门。三是统筹协调推进，下游与上游水质衔接，湖体水质与入湖量和自净能力相匹配，综合考虑河湖水质指标，统筹入河（湖）污染物总量、水体自净能力、水环境容量等因素。四是组织实施保障，杜绝治理任务没有安排，安排不清晰、不合理、不科学，建设运行管理不到位等情况。

3.如何实现跨地区跨部门的协同治理？从长三角一体化看，被期望发挥“龙头带动作用”的上海，需要主动牵头、率先推进。随着“长三角上升为国家战略”“长三角区域一体化协调办公室”设立，太湖流域两省一市“一体化”协同治理机制可望更加扎实推进。从职能部门看，按照中央“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的机构改革要求，可以减少需跨部门协调事项，由生态环境部门统筹流域水治理事项，可望改变“各自为政”的局面。从治理任务及项目看，任务有14大类、80小类，项目有11大类、近50个小类，种类繁多、内容交叉、结构复杂、形式多样。从协同推进与区域联动看，治理工程应系统协调规划、联合组织实施、全生命周期管理，加快构建“统一规划、统一标准、统一监测、统一调度、统一执法”的流域水环境保护管理体制。苏州嘉兴在跨省河流设立镇村干部联合河长，创新了联合治河的工作机制。从生态补偿看，跨省生态补偿机制尚未建立，重点生态功能区转移支付力度不够，生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制有待完善。

4.如何更好的发挥政府作用？从政府管理层级来看，目前一定程度上存在不同层级政府的职责不够明确，基层实际执行落实不力的现象，国家有总体方案，省市有实施方案，而县及以下缺少实施计划。上层应完善强化方案计划的指导性，县（市、区），特别乡镇社区、街道村庄，应制订水治理可据此实施的施工图。从政府管理体制来看，目前治理方案的执行，相当程度上停留在“上级要我做，下级勉为其难做”的状态；结合落实“河（湖）长制”，将治理责任分解给相应层级岗位人员并严格实施监督考核，是强化政府管理的重要抓手。从考评及结果使用来看，存在过程流于形式有之，结果不真不实不明有之，监督考核结果，不能用、不会用、不敢用也有之等问题。应将监督考核结果用于评价干部履职、治理计划制订、工作安排调整等方面，构建并实施PDCA（计划—实施—检查—处理）循环。从引导资金成效来看，当前财政引导资金对工程项目的支持，主要与项目建设投资挂钩，普遍存在与环境效益关联不紧密，有的甚至与环境效益脱节的问题。从目标途径关系来看，年度目标责任的制订，应更加突出流域重点污染区域的水质改善、污染物减排、环境设施作用发挥等直接为目标服务的事项，弱化对项目数量、工程建设、投资金额等间接为目标服务的考核。

5.如何有效发挥市场资源配置的作用？水治理具有“公”的属性，具体表现为：“公共生态的恢复与保护、公用设施的建设与运行、公众行为的约束与规范”，与市场化运作存在天然的距离。市场配置水治理资源，除了形成市场化机制，更需要构建以法律为依据的制度保障。同时，应进一步深化思想认识，市场主体是指“市场上从事交易活动的组织和个人”，政府平台、公司企业、社会团体、公民个人等都可以成为市场配置资源的市场主体，而不是只有公司企业才是市场主体。从国内外委托第三方运行管理、实施政府与社会资本合作（PPP）的实践看，市场化配置水治理资源具有巨大潜力。应鼓励公司企业、社会团体、公民个人等市场主体，采取委托第三方建设运行管理、政府与社会资本合作等方式参与水治理。还可以通过强化控制政府性债务、转变政府职能、社团组织与政府脱钩等措施，倒逼各类市场主体承接水治理项目任务。