进一步完善生态红线落地程序和方法

陈 静，赵晓宇，陈丽萍

（自然资源部信息中心，北京100812）

2017年，中央办公厅国务院办公厅联合印发实施《关于划定并验收生态保护红线的若干意见》，提出2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定。2017年环保部、国家发改委联合发布了《生态保护红线划定指南》。目前15个省份已经完成生态保护红线划定并于2018年2月获得国务院批准，山西省等其他16个省份已形成生态保护红线划定初步方案，正在批准中。然而，当前生态保护红线面临落地难问题，以及生态保护红线内已存在合法的建设用地、永久基本农田和矿业权等问题如何处理问题。这对生态红线划定提出了挑战。《生态保护红线划定指南》提出的生态红线划定原则是科学性、整体性、协调性和动态性。基于此，本文结合国外自然保护区划定的情况，建议按照中央要求进一步评估生态保护红线划定工作。

1 坚持保护优先、集约利用原则

生态保护优先是世界共识，当自然资源保护与其他利益发生冲突时，自然资源保护是最优先的。根据世界自然保护联盟不完全统计，截止到2016年4月，世界自然保护地数据库收录了全球244个国家和经济体的共计217155个自然保护地，自然保护地面积占陆地和内陆水域接近15%，领海超过10%，公海接近4%。全球严格自然保护地占自然保护地总数的15.4%，其覆盖的面积占所有自然保护地总面积的38.3%。

但这个优先并不是绝对的，特别是在划定保护区时必须综合考虑生态利益、经济利益、社会利益，坚持资源最佳利用原则，综合考虑资源多用途。2010年，联合国环境规划署执行秘书Ahmed Djoghlaf在《规划保护区重要事项》报告的序言中指出：“以单一的方式建立保护区不能充分体现预期的利益。这里‘单一’一词指的是既不要搞空间上的单一，也不要搞部门的单一。如果保护区纯粹体现环境部门的关注，其利益就不如在有矿业、旅游、环境等部门共同参与，并平衡所有利益方的基础上制定的规划或管理体制展现的利益来得大。”[1]美国《联邦土地管理与政策法》以及澳大利亚2011年通过的《多元土地利用框架》都体现了资源利用多用途，并规定了处理原则和程序。

因此，对于涉及国家巨大的战略、经济等利益的用地活动，需要审慎对待。制定是否允许矿业活动的政策和程序，参照永久基本农田以及目前自然保护区条例第27条的规定将占用生态红线的一些活动的审批权收归国务院，即除法律规定的国家能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外，其他任何建设项目都不得占用。同时，划定生态红线宜根据经济发展阶段、资源利用规律，分情况和分阶段进行[2]。

2 采用差别化政策处理自然资源保护和开发的关系

一是不同类别的保护区矿业准入条件应差别化处理。国际上普遍采用了差别化的矿业准入政策。世界自然保护联盟在2000年之前六大类保护区都禁止矿业活动，后来国际矿业投资界认为这样影响了正常的矿业发展，在2000年的世界自然保护大会上通过了2.82号建议，Ia—V类地（Ia是严格的自然保护地，Ib是荒野保护地，II是国家公园，III是自然历史遗迹或地貌，IV是栖息地/物种管理区）禁止矿业活动，V和VI类地（V是陆地景观或海洋景观，VI是自然资源可持续利用自然保护地）对矿业开放。同时一些国家也针对不同的保护区采用了不同的准入政策。如美国野生动物保护区中，如果矿产资源开发与保护地所设定的保护目标相一致，可在野生生物庇护区内申请新的矿业请求权，但是不论是新申请矿业权还是之前已存在矿业权，任何采矿授权均必须达到高于其他非保护区的环境标准。而国家公园内明令禁止新设矿业权。

二是提高环境保护标准，进行多元化生态补偿。邻近生态红线或者在某些保护地开展矿业活动必须要有严格的环境保护标准，开展环境影响评价。如加拿大规定在溪流边勘探，如果溪流宽大于20m，钻探必须在横向50m开外，修建道路必须在70m开外。同时，加拿大所有由省政府授予的采矿许可证需遵循《联邦环境评估法》，若环境评估报告建议不能继续进行采矿活动，则不允许采矿。然而至今尚未禁止过采矿，所有环境问题均通过防治得以解决。联邦政府可基于环保考虑建议省政府禁止某一项采矿，不过联邦政府决定禁止采矿之前要考虑土地中的矿物含量。西澳大利亚州规定，只有符合1984年《自然环境保护与土地管理法》才得以在该类型区域内采矿。若保护地内允许采矿，矿业活动需受到严格的环境监管来确保保护区设定目标的实现。除了同时对环境造成的生态损害必须进行生态补偿，补偿的方式除了货币补偿外，还可以采用置换的方式建立新的自然保护区，或者扩大保护区的面积、提高栖息地的级别等。如加拿大规定国家公园禁止采矿，但当政府考虑建立新的国家公园时，如涉及矿业权问题，将重新划定公园边界，联邦政府将要求矿业权人自愿放弃矿业请求权，要求省政府终止矿业请求权并向矿业权人进行补偿（若该国家公园用地属于省级土地），或放弃建立新国家公园计划而另外选址。

三是差别化对待探矿和采矿活动。从国际上看，法律中对于探矿和采矿活动是区别对待的，目前法律主要禁止的是开采、采石挖沙等。新南威尔士州依据1974年《国家公园与野生生物保护法》规定，未经国会授权擅自在国家公园或自然保护区内勘探或采矿是违法的。虽然代表政府在国家公园与自然保护区内进行矿产资源勘探属于例外情况，但该情形仅限于由州机构为公众记录目的而开展的一般性地质填图而非以采矿为目的。国际上看，对于探矿活动，会按照矿产资源的价值与扰乱和破坏自然环境扰动造成危害的情况采用“一事一议”原则进行评估，来平衡矿业活动与自然保护之间的关系[3]。如加拿大萨斯喀彻温省并没有关于保护地内禁止采矿统一的政策规定。保护地内土地利用情况依据公众意见逐地块审查，在大多数区域内禁止采矿与砍伐林木。当决定要建立更多的国家公园时，萨斯喀彻温省政府通常不会选择有矿业权或矿业发展潜力巨大的区域。如果没有办法做到这一点，省政府可能会允许现有矿业活动存续，但会严格监管并禁止进一步开发。

3 参照国际规则科学确定生态红线比例

目前我国生态红线划定的比例大约是25%～30%，国际上禁止矿业活动的区域占国土面积的5%～10%。全球严格类自然保护区占全球面积约5.7%。美国国家公园严格禁止采矿，其占国土面积的2.19%；加拿大禁止采矿的保护区占国土面积的9.9%，澳大利亚占9.37%，巴西占28.94%。①巴西被称为世界环境领跑者，是设置保护区面积最大的国家，但近期巴西总统试图发布政令允许亚马孙森林采矿。同时，由于面积过大，矿业用地紧张，依赖手工采矿的穷人又太多，政府难以协调保护与开发的关系。因此，巴西近20年来实行的保护政策不能说是成功的，被专家讥为“纸上保护区”。其结果是形成了保护区有名无实、矿业活动严重受挫、贫苦民众生计受到威胁的“三输”局面。

另外，国际上自然保护区数量多，但单个自然保护区面积小。李裕伟在《国外保护区矿业政策》中分析得出，全球21万多个自然保护区中，近一半的面积小于1km2，93%面积小于100km2，面积10000km2以上者仅占0.2%[1]。

建议生态保护红线划定还是要考虑其他战略性资源以及合法用地情况，科学划定比例，按照整体性原则进行总量控制，尽量避免圈大圈，进行分类化指导和管理。

4 进一步完善生态红线落地程序和方法，加强立法

一是要求各地利用土地变更调查成果和2000坐标系自查纠正。生态保护红线划定涉及各类自然资源权属人利益，以及相关政策的衔接配套问题，一些省份的数据精度无法满足要求。各地尤其是存在问题的省份应按照自然资源部掌握的土地利用变更调查成果及分析和管控空间数据精度1:1万的要求，以及自然资源部土地利用变更调查成果2000坐标系，进行自查并相应纠正。

二是红线划定过程中主要以数据模型区分农业空间、城镇空间和生态空间，在此基础上开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估，确定水源涵养、生物多样性维护、沙土保持、防风固沙等生态功能极重要区域和极敏感区域。根据评估结果，将生态功能极重要区和生态环境极敏感区进行叠加合并，确定划定范围，这难免导致生态红线与已有存在的用地存在重叠，与实际情况有差距。按照自然资源部“两统一”职责行使要求，需要在国土空间规划引领下，进一步强化部门联动和上下结合，统筹生态保护红线的落地[4][5]。

三是生态红线应功能类别化，根据不同的功能，制定不同的程序，确定允许的活动类别。在国际上，俄罗斯、智利、澳大利亚等35个国家在法律中都规定了可协商条款，即对于不同功能的区域、不同的活动，授予中央和地方不同的审批许可权。特别应该保障已有合法存在的产权[3]。

四是加强法律建设。生态红线保护并不是孤立的，需要综合系统考虑。从国外实践看，除保护区法律外还有环境政策法、水法、空气清洁等方面的法律来设定环境标准。如美国除了《联邦政策和土地管理法》《国家公园法》和《荒野保护区法》外，还有4部法律规定标准和原则规范保护区的采矿活动，即《国家环境政策法》（英文简称NEPA）《水清洁法》《空气清洁法》及《濒危物种保护法》。每部法律均对生态脆弱区内禁止采矿活动行之有效。NEPA规定在实施对环境有重大影响活动前需要进行环境评估，并提交最终的环境影响评估报告。《水清洁法》规定在未经联邦政府许可的情形下采矿活动以及向河道排放污染物是违法的。《空气清洁法》建立了空气质量标准并赋予州政府建立实行空气质量标准的许可体系的权利。《濒危物种保护法》禁止任何人对列入濒危物种名单的任何物种通过直接杀害、改变或破坏栖息环境进行牟利。