绿色矿业发展示范区建设的经验与建议——以宁东能源化工基地为例

■ 周进生/韩沐野/金学强

（中国地质大学（北京），北京 100083）

0 引言

2010年起我国开展国家级绿色矿山试点建设，截至2015年末，全国共遴选出661家国家级绿色矿山建设试点单位。我国的绿色矿山建设从无到有，取得了初步成效，为到2020年基本形成绿色矿山建设新格局奠定了坚实的认识基础和制度保障；为促进矿业发展转方式与稳增长相协调，探索资源节约集约和循环利用的产业发展新模式、矿业经济增长的新途径提供了可以借鉴的模式。为建立绿色矿业发展工作新机制，建立国家、省、市、县四级联创，企业主建，第三方评估，社会监督的绿色矿山建设工作推进体系，健全绿色勘查和绿色矿山建设标准体系，完善配套激励政策体系，构建绿色矿业发展长效机制设定了框架。

2016年4月出台的《国土资源“十三五”规划纲要》提出要大力推进绿色矿业发展示范区建设，在资源相对富集、矿山分布相对集中、矿业秩序良好、管理创新能力强的地区择优选取50个重点地区进行绿色矿业发展示范区建设。2017年3月，国土资源部、财政部、环境保护部、国家质量监督检验检疫总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会六个部委出台的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》从优化资源勘查开发布局、调整矿业产业结构、提高整体资源开发利用效率、加强地质环境保护和治理恢复、构建矿地和谐、建立发展绿色矿业工作新机制等方面对绿色矿业发展示范区的建设提出了详细的指导意见。

作为宁夏回族自治区第三轮矿产资源规划确定的绿色矿业发展示范区，宁东能源化工基地的绿色矿业发展示范区建设是提升以煤炭为主导产业的宁东地区区域经济的核心抓手；是改变过去矿业在人民群众心中形成的“矿业与污染划等号”的观念，提升矿业形象的必经之路；是促进矿业企业升级设备、进行技术研发、改善员工工作环境、升级矿业质量的紧迫任务；是为西部地区众多矿企业树立行业标杆，示范西部矿业的典型样板。目前，宁东能源化工基地的绿色矿业发展示范区建设既有建设的经验和基础，同时面临着诸多压力，需要全面统筹规划。本文在调查5家在建绿色矿山基础上，结合六部委出台的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求，分析宁东能源化工基地建设绿色矿业示范区的优势与劣势，进而提出加快建设绿色矿业发展示范区的建议。

1 宁东能源化工基地简介

宁东能源化工基地位于宁夏回族自治区银川市东南部，范围覆盖银川和吴忠2个地级市，灵武、盐池、同心和红寺堡4个县（区）。该区域以低山和丘陵地形为主，属中温带干旱半荒漠气候区，雨量少，地表水资源短缺，植被以荒漠和草原为主，天然植被分布稀少，且不均匀，总体生物量低，生态系统脆弱，植被恢复困难。

宁东能源化工基地规划区总面积3484平方公里，已探明煤炭储量386亿吨，远景预测储量1394亿吨，具有煤炭资源储量大、品种全、质量优等得天独厚的资源优势。目前，该基地已被列为国家重点开发区、国家重要大型煤炭生产基地、“西电东送”火电基地、煤化工产业基地和循环经济示范区。该基地从2011年开始陆续有矿山企业申报建设绿色矿山，目前通过核查的国家级绿色矿山有5家，分别是2011年第一批审核通过的灵新煤矿，2012年第二批的枣泉煤矿、任家庄煤矿，以及2013年第三批的清水营煤矿、梅花井煤矿，5家煤炭矿山同属神华宁夏煤业集团。

2 宁东能源化工基地开展绿色矿业示范区建设的优劣势分析

2.1 优势分析

上述五家煤炭矿山自申报成为国家级绿色矿山建设试点单位以来，在绿色矿山建设方面都取得了较大的成效，做到了矿区环境优美、资源开发利用方式环境友好、煤炭及共伴生资源合理有效利用、生产过程数字化程度高、企业形象良好。随着建设绿色矿山推进，这些矿山企业开始体会到了绿色矿山建设带给企业的益处，在观念上从一开始政府提倡、上级部门要求的“要我建”逐渐转变成了自觉自愿、积极主动的“我要建”。基于区内现有绿色矿山的示范效应，结合宁东地区在自然、社会、经济环境上独有的特点，对宁东地区在绿色矿业示范区建设方面的优势总结如下：

(1)分布集中。由于各个矿山地理位置上分布较近，自然条件较为相似，生产过程中面临的水电、交通等需求相似，既方便企业间互相学习，协作解决问题，也方便政府制定较为统一的管理制度。各处矿山同属宁东能源化工基地管委会管辖，在管理上不涉及跨地区的政策协调，道路、供电、管道以及污水处理厂等生产所需的配套基础设施可以共享，降低了矿山基础设施建设的成本。

(2)资金统筹。宁东地区的五处绿色矿山企业同属于神华宁夏煤业集团，集团总部统筹资金使用，矿山企业经营遇到困难或者建设大型项目出现资金缺口时可以获得集团的集中资金支持，各绿色矿山企业之间在资金上通过盈交缺补的方式相互支持，保障了绿色矿山企业进行绿色矿山建设资金来源的稳定与持续。

(3)政企联动。神华宁夏煤炭集团是由宁夏自治区政府与神华集团通过增资扩股的方式组建的。神华宁煤集团作为国有企业，能够更好地理解政策，在执行过程中更加自觉主动、更具效率，投资建设更加符合地区生产建设规划，更能从全局的利益出发考虑矿产资源的开发利用。

(4)纵向一体。神华宁夏煤业集团下属的电厂、煤化工厂等煤炭产业链的下游企业，与煤炭企业一道在整个宁东地区形成了纵向一体化关系。形成了较为完整的上下游链条，有利于煤炭产品的就地增值，在增加地方税收的同时，还可以有效降低行业经营风险。

2.2 劣势分析

从自然条件看，宁东能源化工基地地处我国干旱地带，年平均降水量255.2mm，年均蒸发量2682.2mm，为平均年降水量的十倍多；地下水矿化度高，不能直接用于植被的浇灌。另外，土壤以淡灰钙土为主，具有弱腐殖质和钙化作用特点。由于干旱缺水及土壤贫瘠，基地植被以荒漠和草原为主，生态系统脆弱，植被恢复困难。此外，虽然基地煤炭资源丰富，但整个基地矿山地质环境差异较大，部分地区地质条件复杂、矿井涌水多，煤炭开采成本较高，导致部分矿山企业没有足够的资金用于绿色矿山建设。

从经济社会条件看，宁东能源化工基地处于西部欠发达地区，经济水平较低，人才吸引力不高，多数矿山的管理者、员工以及周边群众的思想观念相比中东部地区较为传统，矿山经营理念较为落后，接受新技术、新方法的意愿不强，对于建设绿色矿山这种前期大量投资且经济收益偏低的行为难以完全理解，更难以全力支持。

3 宁东能源化工基地开展绿色矿业示范区建设的重点方向

为实现宁东能源化工基地绿色矿业发展示范区规划目标，结合宁东地区在绿色矿业发展示范区建设方面的优劣势分析，按照政府引导、企业主体、第三方监督的绿色矿业发展示范区建设要求，提出以下几点建议。

3.1 合理制定矿业发展规划

按照《全国主体功能区规划》要求，发挥国家重点开发区作为支撑地区经济增长、带动周边区域发展的基础制度的作用，严格实施基地建设功能区划，优化布局，挖掘全区可持续发展的潜力。探索空间发展格局与主体功能区制度相协调的机制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，构建科学合理的勘查格局、矿业开发格局、工业发展格局、生态安全格局。

由宁东能源化工基地管理委员会牵头，会同区内各相关部门，加强部门间政策衔接。结合《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求，梳理调整有关政策、重新制定鼓励或者限制性政策，以政策扶持与资金支持等方式促进区内煤炭、煤电、煤化工等产业的发展，挖掘区内工业设施发展潜力，释放能源资源支撑潜能。

3.2 推动产业结构优化升级

以煤为基，多链条延伸产业、丰富产品种类，提高产品品质。宁东能源化工基地内煤炭资源储量大、质量优、开发条件便利，要在稳定现有产品的基础上发挥神华宁夏煤业集团作为煤炭行业龙头企业的优势，深入推进煤电、煤化工等高附加值的二次资源综合利用产业发展，把资源优势变为经济优势。同时注重煤炭产业链条多维度延伸，形成以煤炭为基础的产业网络，丰富区内产品种类，提升区内产品质量，促进上、下游企业相互衔接与产品的互相支撑，构建循环利用的共生型产业体系。

3.3 提升区内企业生产经营水平

制定科学合理的评价指标体系，促进区内企业降耗减排。细化矿山开采过程中能耗、物耗、水耗的监测与核算，加强企业“三废”排放监管。对于新建绿色矿山在资源开发利用、生产消耗、废水废物排放方面实行高标准要求，增强企业准入门槛。对于老旧矿山，结合实际情况，实行分级评价；对于大型矿山，在国家煤炭行业绿色矿山建设标准的基础之上适当提高要求；对于小型矿山，在初期制定利于企业发展的较低标准，之后逐年提升。对于生产建设水平差、资源利用效率低下、环境污染严重的企业，考察其实际情况，集中整合一批、关停淘汰一批、改造升级一批。在绿色矿业发展示范区内做到全部矿山企业生产技术设备先进、管理经营科学、规章制度合理、文化理念优秀。

3.4 改善区域生态环境

构建区内多元主体共同参与的矿山生态与地质环境治理保护机制，做到“谁开采，谁治理”。政府制定治理保护标准，企业实施，社会舆论与人民群众监督。加强政府对企业的考核评估，明确企业责任，畅通群众反映矿业违法开采行为的渠道，发挥社会对企业的监督作用。

将矿山地质环境保护与生态恢复治理行动贯穿到矿产资源开发利用的全过程，将矿产资源的开发利用过程当做改善生态、恢复环境的过程。做到新建和生产矿山的环境破坏“何时产生，何时治理”，限期彻底解决现有矿山原生产过程中产生的植被破坏、地表裂缝、水体污染等问题。老旧矿山的遗留环境问题可通过创建PPP项目，采用由企业、私营方部分或全部投资付费合同（FDBT/FDBOOT）模式来解决。多渠道创新治理资金的筹措机制，大力拓展绿色金融渠道。

3.5 明确企业社会责任

加强政府引导，转变矿山企业经营者将企业收益放在第一位的传统观念，规范矿山企业行为，使得矿产资源开发的收益在矿山企业与当地群众之间的合理分配。明确区内矿山企业对于区域经济、社会、环境应尽的责任与义务，在矿山企业中培育以“服务群众、造福当地”为基调的企业文化，培养企业经营管理者的社会责任感。在引导企业履行社会责任的同时，建立保障矿地和谐的长效机制，对企业必须履行的社会责任做出明确规定，同时也要根据区域自然环境和社会条件以及企业盈利状况的变化对企业责任做出及时调整。

以地区人民为本，妥善解决各类矛盾，形成矿地和谐的良好局面。合理引导周边地区居民对于企业生产的支持，形成良性互动，共建矿地和谐大社区。对于矿山企业在生产经营过程中可能与周边群众产生的各类矛盾，政府应当构建各类矛盾处理与解决机制，遇到利益冲突明显、影响较大的矛盾，应当及时搭建矛盾双方谈判沟通的平台，必要时由政府出面来化解矛盾。矿山企业在生产建设过程中应当自觉减少可能影响周边生态环境或群众生活的行为，及时主动进行生态恢复与群众安置。

3.6 进行体制机制创新

地方政府应当推行绿色行动新机制，对区内绿色矿山的建设实行政府主导、企业行动、社会监督、第三方评估模式。在已建成的绿色矿山企业与周边非绿色矿山企业之间建立共同责任机制，发挥先进矿山企业的辐射带动作用。探索建立领导负责、部门协同的管理机制，由宁东能源化工基地管委会协同各相关部门成立绿色矿业发展示范区建设专项小组，引入“决策—执行—监督”协调机制，做到重大问题集体决策，具体任务分工到各部门，落实到人。在区内创建服务型政府，营造良好的投资与生产环境。政府工作成果要逐步引入第三方进行评估发布，接受公众监督，做到行政透明。

4 结语

目前我国绿色矿业发展示范区建设尚处在探索阶段，宁东能源化工基地是十四个国家重点开发的亿吨级煤炭能源基地之一，在全国的煤炭行业中具有重大影响，该地区的煤炭矿山企业是全国众多煤矿企业学习的对象、行业的标杆。宁东能源化工基地的绿色矿业发展示范区建设具有四大特点：矿山集中分布，便于行政协调，政令一致；矿山统一管理，各处矿山财力丰欠互补，保障建设资金的持续供应；政府企业合一，效益共享，政令畅通；纵向产业一体，共享增值收益，共担市场风险，减缓企业风险。宁东能源化工基地这种政企同心、矿地合力、集中统一的良好绿色矿区建设模式可供我国众多矿产资源集中开发区在绿色矿业发展示范区建设过程中借鉴。