《市场监督管理行政许可程序暂行规定》的理解与适用

文 赫成刚 钟海龙

2019年8月21日，市场监管总局公布了《市场监督管理行政许可程序暂行规定》（以下简称《规定》），作为规范市场监管（含药品、知识产权）行政许可事项的程序性规章，将进一步促进市场监管各项行政许可程序的统一，为市场监管提供程序支撑，促进监管闭环的形成。那么，如何正确理解和适用《规定》呢。

第一，创设了行政许可准入与退出并重、注重退出程序的制度设计。

《规定》虽然分九章79条，但最为核心的章节是第三章和第四章的准入与退出程序的42条。尤其是第四章分三个专节，针对出于公共利益的需要、准入过程中因程序违法或瑕疵以及获准后主体履行不能分别以撤回、撤销和注销三种不同形式的退出程序集中作出了规定。这不仅解决了市场监管行政许可环节重准入轻退出、重事前发证轻事后监管的工作惯性，为许可退出提供了制度遵循。

行政许可的撤回，指依照《规定》是指因存在法定事由，为了公共利益的需要，市场监管部门依法确认已经生效的行政许可失效的行为。至于许可撤回的法定事由，《规定》沿用了《行政许可法》的界定，即行政依据的法律、法规、规章修改或者废止的或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的两种情形。按照全国人大官网的解释，第一种情形是指行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止。也就是说原来的法律、法规、规章准予从事某种活动，后来通过修改，对这种行为加以禁止；或者原来法律、法规、规章规定的颁发行政许可的条件进行了改变，要么提高了准入的门槛，要么对许可范围进行了调整。被许可人必须满足新的许可条件或者对其从事活动的范围作一定的限制，因而对已颁发的行政许可作出变更。第二种情形是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化，特别是发生了重大的突发事故和事件，出于应对和处理的需要而临时或者长久收回许可资质。不难看出，行政许可撤回，对被许可人而言是损益性的，不管是收回许可资质还是提高许可门槛，都在一定程度上对其权益造成了损失或者又加重了其义务。

行政许可的撤销，指因市场监督管理部门与被许可人一方或者双方在作出行政许可决定前存在法定过错，由市场监督管理部门对已经生效的行政许可依法确认无效的行为。《规定》设定的市场监管行政许可撤销法定情形严格沿用了《行政许可法》的规定，即需要明确的有两点：一是“违反法定程序作出准予许可决定的”的适用条件应为作出行政许可决定的市场监管部门或其他部门违反法定程序足以影响到行政许可正确性，该部门或者其上级部门可以撤销行政许可。实践中，如果违反了法定程序但没有影响到行政许可正确性的，一般说来则不必撤销。这主要是考虑到提高行政管理效率和保护被许可人合法权益的需要。二是所谓贿赂手段，是指申请人的申请不符合行政许可的资格或者条件，却通过向市场监管部门及其工作人员行贿金钱、财物等的方式，取得行政许可的行为。

第二，固定了“放管服”改革中好的工作模式和做法。

一是为便民利民，对符合法定要求的电子申请材料、电子证照、电子印章、电子签名、电子档案，《规定》不但肯定了其在行政许可程序中的法律地位，还在总则部分设专条明确与纸质申请材料、纸质证照、实物印章、手写签名或者盖章、纸质档案具有同等法律效力。二是确立了市场监管部门在履行职责过程对申请人产生实际权益影响的许可准予、变更、延续、撤回、撤销和注销等信息，必须按照有关规定予以公开的制度。三是尽量减轻申请人义务和负担。例如，除补办工业产品生产许可证外，其他的纸质行政许可证件遗失或者损毁的被申请人申请补办的，不再要求被许可人依照规定途径进行相应声明。

第三，完善了相应的程序，使许可流程更加通畅。

一是对于现场审查不合格需要整改的，《规定》原则上确立了一次性整改的原则，逾期未予整改或者整改不合格的，除非有关法律另有规定，应当认定为行政许可申请不符合法定条件、标准。二是对行政许可证件记载的事项存在文字错误的，规定市场监管部门有予以更正的义务。三是剔除了有关吊销行政许可证照的程序规定。按照《行政处罚法》的规定，吊销许可证照是指被许可人在实行许可的领域存在严重的行政违法行为，而被有权行政机关撤销已经获得的从事某种活动的权利或者资格证书，剥夺其从事某种特许活动的行政处罚，原质量技术监督等部门行政许可的程序性规章中多有界定。鉴于是被许可人违反的是相应许可领域的实体法律规范，此次《规定》不再纳入调整范围。

当然，作为市场监管总局成立后的第一部统一的规范行政许可程序的行政规章，面对整合后多种类的市场监管行政许可，不可能完全规范调整精确，难免存有一些瑕疵。主要表现为两点。一是程序规范统一与制度创新的关系需要亟待完善。《规定》第二十三条有“法律、法规、规章和国务院文件规定市场监督管理部门作出不实施进一步审查决定，以及逾期未作出进一步审查决定或者不予行政许可决定，视为准予行政许可的，依照其规定”的表述。言外之意，是否将实施审查作为市场监管行政许可准予与否的程序性权力或者事权，只能有广义的法律层面和国务院文件的规定。但在行政许可改革的实践中，市场监管的绝大多数许可项目是国家层面设定的，上述规定无疑对地方局推进行政许可改革造成掣肘。因此，在《规定》以后的修改中，应该添加行政许可改革试点的制度安排。二是《规定》的适用范围。首先仅就《规定》本身而言，其第二条明确表述为“市场监督管理部门实施行政许可，适用本规定。”仅从字面上而言，应当调整所有市场监督管理职责内的所有行政许可事项。但在附则当中，又突出为“药品监督管理部门和知识产权部门实施行政许可，适用本规定。”其次，在最后又规定《质量技术监督检验检疫行政许可实施办法》同时废止。也就是说，大体上只适用于药品监督管理、知识产权和原质量技术监督领域所涉及的行政许可事项。再次，《规定》当中的有些条款还对法律、法规、规章对经营者集中、药品经营等行政许可审查程序或者对补办工业产品生产许可证等行政许可证件的市场监督管理部门另有规定的从其规定的表述。最后加之完整意义上的知识产权最起码还包含商标注册等，是否适用于商标注册等广义上的行政许可不得而知，使得《规定》的适用范围极不确定。既然药品监督管理部门实施行政许可适用《规定》，那么食品等产品类的以及企业登记等资质类行政许可的程序理应由《规定》调整，即便有加严或者特殊规定，也应在《规定》中明确。