有效激励：提升社区治理主体的参与动力

席军良

（中国延安干部学院 教学科研部，陕西 延安 716000）

党的十八大以来，社区治理现代化研究如火如荼，成果显著。社区治理区别于社区管理，它不再是单一主体的单向治理过程，而是多元主体参与社区治理的双向治理过程，更是多元主体共同协商、达成共识、协同共治、通力合作的治理过程。纵观社区治理实践看，社区治理主体参与动力相对薄弱，依然存在客观问题。

一、社区治理主体参与动力不足的表现

（一）“多元与共存”：企业参与社区治理

市场经济是风行全球的经济体制，企业作为市场经济的主体，它所拥有的资源和财力是世界财富的主要拥有者。企业对参与国家治理、社会治理和社区治理的贡献，也是非常突出的。自古以来，我国传统社会就以农为本，长期采取重农轻商的政策。对商人和企业的基本道德要求有“童叟无欺”“诚实守信”和“买卖公平”等。现代社会对企业履行社会责任提倡的是“为商有道，兼济天下”。信息多元化，经济全球化，带来了企业经营的全球化，随着人们对消费者权益保障、环境保护、劳工权益保障等问题的关注度不断提升，推动了企业社会责任在全球范围内的兴起。［1]菲利特·科特勒、南希·李认为，“企业的社会责任是企业通过自有决定的商业实践以及企业自愿的捐献来改善社区福利的一种承诺。”［2]

2010年，苏州工业园区管委会为调节劳资关系、鼓励企业改善工人劳动条件和福利待遇，组建了企业责任联盟。随着“触爱行动”成为一种广泛的社区志愿行动，企业社会责任联盟走向社区，开展公益活动，使“触爱行动”得到升华。［3]除苏州市企业参与社区治理比较系统以外，其他地方，诸如笔者调研的NB市HS区的企业参与社区治理的现状如下：根据企业参与社区治理路径的不同，笔者对有效样本进行统计和分类。把HS区企业参与社区治理的路径分为A、B、C三大类型。

1.A类型—社区两委主导。社区两委作为社区管理的核心领导者，在推动企业参与社区治理中具有明显的政治优势。企业是配置资源的主体，对参与社区治理的资源优势很突出。这两大优势的直接对接，成为企业参与社区治理路径的最常见方式。通过对收集到的51项案例数据的分析，A类型共计有28个，占总数的54.90%，A类型目前还是企业参与社区治理的最主要选择。由于各个社区的具体情况不同，A类型分布在11个社区，占样本社区总数的45.83%。其中，宝善社区5个、马园社区4个和北郊社区4个。

2.B类型—社会组织主导。社会组织作为社会成员管理和服务自身以及他人的团体，在现代社会越来越能很好地处理和协调社区居民之间的矛盾和利益纠纷。在企业参与社区治理的依赖主体中，社会组织相较社区两委具有人员和组织优势。这为社会组织直接与企业对接提供了很好的平台。通过对收集到的51项案例数据的分析，B类型只有1个，仅占总案例数的1.96%。分布数量仅占样本社区数的4.16%。

3.C类型—社区两委与社会组织共同主导。在企业参与社区治理的路径依赖中，社区两委具有明显的政治优势，社会组织有人员和组织优势，企业具有丰富的资源优势。社区两委牵头，社会组织操作，企业积极协作是充分发挥三类组织比较优势的有效路径。通过对收集到的51项案例数据的分析，C类型已达22个，占总数的43.13%，分布在8个社区，占样本社区的33.33%。其中，南站综合区域13个、汪弄社区2个。

（二）“被动与低效”：社区工作者参与社区治理

学者拉齐尔认为，“经济学的核心问题就是激励问题。”在社会学领域，激励其实一样重要。社区治理是一个多元合作、共同治理的过程。社区治理运行是一个提升社区治理主体参与度的过程，参与治理的主体有很多，诸如社区两委、社区社会组织、社区精英、社区辖区企业等等。笔者调研发现，作为社区网络化治理运行中的关键人物：社区两委成员、专干和网格员普遍存在工资福利待遇低、同工不同酬、服务得不到居民认可、很难提升居民参与度、社团参与社区活动非常少等问题。

（三）“疏远与拉拢”：社区精英参与社区治理

社区精英和居民骨干是社区网络化治理运转的核心所在。笔者调研发现，普遍的情况是社区居民骨干和社区精英逐渐疏远社区的一些公关活动和治理行动。社区开展的活动必须奉行“阳光普照”的政策，不管你参与不参与，做不做贡献，都要给到场的居民发放小礼品，以表示社区两委对社区居民的感谢。长此以往，社区治理活动就变味成了社区两委以小恩小惠的形式引诱、拉拢社区居民进行参与。真正有能力、有想法的社区精英和居民骨干逐渐疏远社区治理活动，造成社区治理能力弱化、社区居民参与度不断下降的恶性循环。以社区志愿服务为例，往往是只有志愿行动，没有志愿精神。而且，很多志愿者都是“挂在墙上的志愿者、存在电脑里的志愿者、给领导观赏的志愿者”。

（四）社区社会组织参与社区治理的问题

社区社会组织作为社区网络化治理运行中的重中之重，它们的参与，直接提升了社区居民的参与度、活动规模、治理效果和居民认可度。在党和国家鼓励和支持下，近年来社区社会组织发展迅猛，它们对社区网络化治理运行提供了基本前提和治理载体。然而，据调查，社区社会组织参与社区治理存在诸多问题，如生命周期短，很快变为僵尸社团。笔者调研发现，社区采用专业的社团孵化流程进行社团培育时居民不配合；老大得不到尊重和激励；居民自治意识强，公民意识不强，年轻居民只参与自己感兴趣的，老年人对社区依赖性强，“福利主义”；可持续发展的造血功能缺乏；上级部门对社团扶持激励办法一直未出台。

二、社区治理主体参与动力困境的原因分析

（一）企业参与社区治理的路径选择比较

企业参与社区治理的路径选择都不是盲目的，每种选择都是具有其合理性的。同时，每种路径选择也反映了社区、企业等参与主体的需求和利益动向。要想探知哪一种路径选择最能体现各方利益最大化，就必须对它们的优势与弊端进行深度分析。

1.社区两委直接与企业对接。作为最为常见的A类型路径选择，其优势：第一，社区两委是社区居民自治的核心领导团队，肩负着政府对社区管理和服务的很多社会职能、经济职能、文化职能以及其他职能。具有双重性质的社区两委对社区最为了解，对国家政策、规章制度等也有一个系统的把握。这样，很易于企业直接与社区两委的工作对接。第二，社区两委的社会公信力较其他主体高，企业对社区两委也有较高的信任度。这样两个具有共同需求的主体，就很容易达成合作意向。根据调研情况可知，参与社区治理的企业，90%以上为社区辖区内的驻地企业。因地缘优势，企业在很多方面需要社区两委的支持和协助。社区两委也对企业的丰富资源有很大的需求潜力。在A类型中，涉及企业与社区两委党建联谊共建的有15个，占A类型总数的53.57%，涉及企业为社区重大活动提供场地的有7个，占A类型总数的25%。

A类型路径选择的弊端：第一，A类型路径选择依赖的主体——社区两委，具有行政性的特征，企业与社区两委的对接形式和内容易因行政性的影响变得僵化和滞后。根据调研数据分析得知，企业参与社区治理的内容更多的是党建活动，涉及居民生活服务的相对较少。第二，社区两委的日常工作量非常大，工作内容非常庞杂，这就使得社区两委在对A类型路径选择的具体工作上不能有一个系统的规范配置。90%以上的A类型路径选择呈现出每年对接次数非常少，时间也多集中在一些特殊的日子。在更多的日常生活期间，很难发挥出A类型路径选择的效能。

2.社会组织直接与企业对接。B类型路径选择的优势：第一，社会组织作为B类型路径选择的依赖主体。社会组织因其自身特性，能够很充分的表达和体现社区居民的需求。这就使得B类型路径选择具有较强的针对性。第二，社会组织作为一个社会团体，能够自主的安排和支配自身的活动内容和时间，多样化和灵活性比较明显。第三，社会组织的人员和组织优势，能够使企业在参与社区治理时的各项工作的进展以及深入力度较A类型有突破性的进展。

B类型路径选择的弊端：第一，社会组织毕竟是一个社会成员自治团体，与社区两委相比，社会公信力较低，从而使社会组织与企业对接的成功率极低。根据调研，仅有1个成功案例，占总收集案例数的1.96%。这样看来，B类型路径选择严重缺乏可推广性。第二，社会组织对国家政策、法规、制度等很难有一个系统深入的了解和认知。这样就造成B类型路径选择对国家大政方针政策很难把握。第三，社会组织自身的资源和能力非常有限，这就导致社会组织自身直接与企业对接缺乏一个资源共享的平台。社会组织自身能够为企业提供的资源很有限，对企业参与社区治理的吸引力严重不足。

3.社区两委通过社会组织与企业对接。社区两委通过社会组织与企业对接的优势：第一，C类型路径选择的依赖主体为三个，即社区两委、社会组织和企业。三个主体在C类型路径选择中有一个明确的分工和协作关系，使C类型路径选择的可持续发展性比较强。从调研数据分析得知，100%的C类型路径选择都达到了延续发展。第二，社区两委主要是在宏观上去领导和把握，有利于腾出时间做其他的事情，实现了资源的充分整合。第三，社会组织在C类型路径选择中起到核心、桥梁和纽带作用的同时，还具体负责与企业的对接和合作。这样就有一个规范的运作机制和合作流程。社会组织的灵活性还能激发企业参与社区治理内容的多样性和创新性，合作内容均较为丰富，涉及面也比较宽泛。

社区两委通过社会组织与企业对接的弊端：第一，社区两委的主要负责人的领导意识，对是否放手和鼓励社会组织参与企业的对接和合作影响比较明显。第二，社会组织及其工作人员的合适定位和合理地位，成为影响C类型路径合作能否健康可持续发展的一个关节点。第三，企业通过C类型路径合作得到其满意合理的收获，亦成为影响企业参与社区治理积极性的一个关键因素。

（二）社区工作者参与社区治理困境的原因

社区专干作为社区工作的具体执行者，他们对社区网络化治理运行过程中存在的问题和困难最为清楚，作为协调者、引导者的角色，在社区网络化治理运行过程中到底存在哪些原因？调查发现，政府部门对其任务下移的状况、职能部门责任划分不明确，相互推诿和职能部门害怕担责任、让社区承担等现象，是严重阻碍和影响提升社区工作者参与社区网络化治理动力的原因所在。笔者对具有典型意义的社区调研情况如下：上级只管安排工作，不顾社工的实际工作量和难易度；社工的待遇低；政府不了解基层工作的压力；上访没有解决实际问题；体制未理顺；不尊重社工的价值。

（三）社区精英参与社区治理困境的原因

1.年轻社区精英。第一，年轻社区精英参与社区治理活动，纯粹是为了改善自己的居住环境，贡献自己的智慧。很多时候却被社区两委成员为了满足某些上级部门的检查、考评，弄进社区来充人数，严重伤害了他们的感情，降低了他们对社区两委的信任度。第二，他们工作都比较忙，工作压力比较大，很少能够抽出精力和时间参与社区网络化治理。第三，他们作为家庭经济收入的主要支柱，在财富方面比较宽裕，对社区小恩小惠式的拉拢基本不会太在意。

2.老年社区精英。第一，老年社区精英一般都要带孙辈儿、做家务、买菜做饭等，时间还是比较紧张。第二，老年社区精英的精力和脑力相对年轻人讲有些退化，他们的建议或者想法存在不足或者过时的情况。第三，老年社区精英的身体状况，不允许他们做太多的活动，他们更多的是到社区锻炼身体，或者充当围观群众居多。第四，由于长年受社区居委会或者政府部门小恩小惠式的拉拢，很多时候，老年社区精英参与社区网络化治理活动的真正目的是得到小礼品，而非解决问题，提供智慧。

（四）社区社会组织参与社区治理困境的原因

社区社会组织（社区社团）参与社区网络化治理过程，其实也是其自身发展壮大的过程。但是，大多数社区社会组织会面临两大难题：

1.社团领袖能力不足。第一，喜欢一个人说了算，致使其他成员不愿意或者很难有效继续参社团活动。第二，太喜欢大包大揽，把什么大小事情都揽在自己手里，自己累得不行，而其他成员却无所事事，这样，撑不了多久，这个社团领袖就精力和热情耗尽，选择退出的时候。其他的社团成员，由于没有得到足够的锻炼和成长，不敢轻易接下社团领袖的重任。社团领袖的缺失，直接造成了社团的名存实亡。这两大不足都会导致社团领袖无法带领社团有效开展活动，参与社区治理。

2.社区经费不足。没有资源和资金，社区社会组织很难发展壮大，也就不能为社区网络化治理做贡献。根据笔者调研发现，不同的原因之间还有一定的逻辑关系，即社区社会组织参与社区治理困境的逻辑关系，其具体关系如下：居民意识不强、无暇参与；社区采用专业的社团孵化流程进行社团培育时居民不配合；公益心、公信力强、素质高的领头人难找；政府对社团自治激励办法未落实；可持续发展造血功能不足；社团各项规章制度不完善。

三、提升社区治理主体参与动力的路径

在社区治理过的过程中，社区管理实现了从“单向管理”到“双向治理”“消极被动的管制”向“积极主动的合作”的转变。［4]社区治理主体参与动力机制的优化，则成为社区治理的关键所在。

（一）优化企业参与社区治理的路径

1.完善体制机制，提高社区两委的宏观领导力。社区两委是为社区居民服务的一个群众性自治性组织，然而，事实上，社区两委很多时候在扮演者政府“一条腿”的角色。很多行政性事务，在最终落实时纷纷压在社区两委的肩上，这就使原本工作就很繁杂的社区两委压力倍增。很多地区已经在对行政事务转移社区进行了制度上的改进和创新。例如，宁波市海曙区，近年来建立了社区事务准入制度。这样就能很好地让社区两委有更多的时间和精力做自己份内的事务。社区的建设和管理，从根本上来讲，不是依赖社区两委，而是依靠每一位社区居民。援引国内城市社区建设研究著名专家陈伟东教授的观点：社区是居民的，社区需求要让居民表达、社区问题要让居民讨论、社区事务要让居民参与治理。从这个角度，社区两委对社区的服务和管理，就更多是从宏观上去发挥领导。从调研情况得知，企业参与社区治理的路径选择中，最能实现各方利益最大化的，就是社区两委领导社会组织与企业对接和合作，具体事务放手由社会组织去做。社区两委起到一种协助和监督的作用。因而，笔者建议党和政府应渐进性的构建和完善社区管理的体制和机制。在企业参与社区治理中，把社区两委定位为宏观领导者。

2.均衡利益分配，不断提高企业的参与度。企业的自身特性决定了其是以盈利为主要目的，企业的任何活动都在某种程度上寻求自身利益的最大化。企业参与社区治理也不例外，它肯定在利益上有所获取。例如，在赞助社区活动时获得冠名权，就为该企业的产品做了一个商业推广和市场广告。如东方公司认购牡丹社区恒爱公益编织站的产品，东方公司作为首家认购的爱心企业，其以1500元认购活动被宁波甚至浙江省各大媒体报道和转载。这样为其带来的广告效果甚至比其专门投入15000元的做商业宣传的还要好很多。

企业参与社区治理的路径多种多样，有对社区活动的直接参与，有对社区活动的资金支持，有对社区活动的物质支持，还有对社区党建活动的组织支持以及其他不同形式。虽然外在的形式差别很大，但是，企业通过这些参与，肯定会获取某种回馈和奖励。又如，宁波长城空调器有限公司，在同社区开展党建共建活动以及该公司为社区近百名困难党员群众提供免费清洗和维修空调等服务以后，该公司董事长殷惠芬女士在社区换届选举时被选为北郊社区兼职委员。这样就是对企业负责人的一种精神奖励和社会认可，就能推动该企业更加积极地参与到社区治理活动中。

企业参与社区治理，实际上也是企业与社区的一种双向互动行为。在互动过程中，双方都在寻求着自己的利益目标所在。对利益的均衡分配，不但能够使企业、社区、居民等获得自己的利益，更能推动企业可持续的参与到社区治理活动。当然，均衡利益分配的方式和内容，都需要政府进行深入、周全、缜密的思考调研和研究决定。

3.鼓励和支持社会组织良性发挥核心枢纽作用。现代社会较20世纪来讲，在社会管理方面最为突出的变化之一，就是社会组织参与对社会的有序管理。根据2018年8月16日《人民日报》报道，截至到2017年底，已经在民政系统登记在册的社会组织共计约有76.2万个。再加上更多的没有登记的相对松散的社会组织，保守估计其总数也会突破100万家。如此数量庞大的社会组织，在社会管理中越来越发挥着极其重要的作用。

企业在参与社区治理的路径选择中的主流和发展趋势的C类型，充分体现了社会组织在社区两委和企业间的黄金桥梁作用。社会组织的成员，就是社区居民；社会组织的目的，就是社区居民的愿望所在。社会组织能够充分调动社区居民的积极性，深入彻底的贯彻和落实企业参与社区治理的各项事务。从调研数据可以得知，社会组织在推动企业参与社区治理活动的规范化、成熟化方向发展起到了主要推手的作用。从整个调研情况以及全国的大体形势来讲，愿意参与社区治理的企业数量极其有限。那么，A类型与C类型相比，最为突出的就是社会组织不但能够把企业参与社区治理留得住，而且还能保持其参与的可持续发展态势。

社会组织作为社区两委和企业间的核心纽带，既能够很好地执行和落实社区两委的一些要求，又能够利用自身的各种优势和资源，为企业提供诸多服务和帮助。这对企业来讲也是一种利益获取。因此，政府有关部门应该出台并落实一揽子政策去推动、鼓励和支持社会组织在社区两委和企业间良性发挥核心枢纽作用。

（二）提升社区工作者参与社区治理的主动性

社区工作者选择到社区工作，首先作为一种职业选择。对他们职业选择的认可，需要国家政策层面加以肯定和明确。既然作为一种职业选择，工资待遇也要与同等条件下其他职业有一个基本参考水平，从而提升社区工作者参与社区治理的动力。具体说来：提升社区工作者的待遇；职能部门要承担自己的职责，落实费随事转；完善社区管理，不搞形式主义；建立系统科学的社工培养机制，提高素质；大力发展高质量的社团和志愿者队伍；制定明确规范的政策；政府应加大对无物业社区的投入，不能全靠社工兼职；加大宣传社区出具证明的范围，减少社区工作者的辛劳。

（三）提升社区精英参与社区治理的积极性

社区精英作为社区的重要资源，很多社区都没有很好的挖掘。要釆取有效措施，着力提升他们参与社区网络化治理的积极性和能动性：社区要加大对他们的精神奖励和鼓励，设置诸如好人好事榜，社区功德榜等一些能够让社区居民经常看到的对社区精英参与的认可和肯定。社区精英参与社区活动，不是为了获得多少资金补助，这种精神奖励是对他们人格、品得等各方面的褒扬，有助于提升他们进一步参与的动力。

为此，社区要与各级文明办、志愿者协会对接，把经常参与社区公益活动的社区精英，在累积到一定次数、获得一定成就、做出一定贡献的基础上，社区推荐他们成为“XX好人”“XX劳动模范”“XX级志愿者”等各级政府和行业协会评选的候选人。让社区精英的成就和付出得到社会的认可和赞誉，这就给予他们更大的平台和机会展示自己的能力和才华，从而有助于提升他们参与社区网络化治理的持续性。

社区或者街道层面建立诸如爱心银行之类的激励机制，让社区精英的参与的公益行动能够存储下来，能够做到付出就有回报，而且，这种回报是以社区和社区全体居民的名义发放给他，是一种良性的循环。他们的付出得到肯定以后，会投入更多的时间和精力参与社区网络化治理过程。例如，重庆市XZ社区，就推行331工作法对社区精英进行激励。

（四）动员社区社会组织参与社区治理

提升社区社会组织参与社区治理的动力，关键是提升社区社会组织领袖团队的参与动力。社区社会组织领袖的动力来源有两方面：一是自身能力的提升，二是领袖团队的拓展。

社区社会组织领袖能力的提升需要社区社工的帮助、支持和引导，为此，要给社区社会组织足够的成长空间和平台，不要什么事情都包办、交办和依赖。社区社会组织的领袖一定是一个团队，领袖团队至少要2-3人。领袖团队的建立以后，社区社会组织领袖之间进行合理的分工，这样，就能够有效避免问题领袖的出现，提升社区社会组织参与社区网络化治理的持续性和有效性。

另一方面，合理激励是社区社会组织成长壮大的最为关键一环，很多地方都在尝试和创新。志愿者组织是每个社区都有的，但是，很少有社区能够把志愿者组织做强做大。笔者还调研发现，SZ市DS社工委针对辖区内社区社会组织活力不足、发展动力不强、参与人员较少等系列问题采取的对策如下：提升公民素质：强化社区教育、服务型党组织建设，筑牢领导核心战斗堡垒；制定三份清单、实现三社分流；成立社区治理委员会，促进社团联动；实现网络化治理：党支部领导、居委会引导，多元化参与网络治理；成立爱心银行（资金扶持、积分兑换）；成立社工协会，指导社区培育社团、劳动能力素质培训。