浅析我国油气探矿权勘查投入考核方式

■ 韩亚琴

（自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

油气探矿权考核是判断和决定油气探矿权勘查投入是否合规、探矿权能否延续的一种工作方式。近年来，随着我国油气体制改革的不断深入，油气探矿权考核力度不断加强，探矿权退出区块面积逐年增多。2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，提出要实行更加严格的区块退出机制。文章通过梳理我国油气探矿权考核制度，分析不同时期我国油气探矿权考核标准、考核方式及工作力度，指出油气探矿权勘查投入考核工作存在的问题，并提出政策建议。

1 我国油气探矿权设置及退出情况

1998年2月，《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）发布施行后，在原有工作基础上，全国油气矿业权统一登记工作依法有序推进，2003年至2013年，全国已设置的油气探矿权面积一直保持在400万平方千米以上，2004年达到历史最高的439.49万平方千米。2013年中央决定推进油气资源体制改革，原国土资源部逐步加大油气探矿权人勘查投入的考核力度，截至2018年底，全国已设置油气探矿权面积下降至309.46万平方千米，到2018年年中，全国退出的油气探矿权空白区块面积已达100万平方千米。

2 我国油气探矿权勘查投入考核制度分析

2.1 考核标准

2.1.1 法定最低勘查投入

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十七条规定了最低勘查投入制度[1]，要求探矿权人每年至少按法定最低标准完成勘查投入，目的是促使矿业权人持续开展勘查工作，防止圈而不探。

2.1.2 承诺的勘查投入

2011年开始，原国土资源部加大了油气资源体制改革力度，陆续通过公开招标方式投放了南黄海盆地、塔里木盆地、银额盆地等石油、天然气和页岩气勘查区块，主要以承诺勘查投入高低确定中标人。

以第一轮南黄海油气探矿权和第一轮页岩气探矿权出让为例，2个油气勘查区块每年每平方千米平均承诺勘查投入分别为6.7万元和2.6万元；2个页岩气勘查区块每年每平方千米平均承诺勘查投入分别为8.9万元和4.1万元。因此，承诺的勘查投入一般根据出让情况的不同而不同，但均远高于法定最低勘查投入标准。

2.1.3 勘查投入及工作量的要求

关于油气区块内的页岩气勘查开采问题，应当适用《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发〔2012〕159号）有关要求。此外，参照页岩气探矿权招标要求，规定勘查矿种由石油天然气变更为页岩气的，年均投入应达到每平方千米3万元以上，石油天然气区块增列页岩气矿种的，年均勘查投入应达到每平方千米4万元以上，钻达目的层的参数井和预探井数量最低应达到每500平方千米2口，面积不足500平方千米的，至少要有2口。

2.2 考核方式

2.2.1 工作量考核方式

1986年《矿产资源法》公布施行，自此我国矿产资源勘查开采管理步入有法可依的轨道。1987年4月，国务院发布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》，其中第十七条规定：勘查项目的工作范围在施工中应当达到核定的要求，对达不到核定要求的，登记管理机关应当会同有关部门核减其勘查工作范围[2]。

当时相关法律法规均未对探矿权法定最低勘查投入作出规定，所以，探矿权考核主要是以核定勘查区块内的工作量为标准，而不同矿种的核定标准不一，在原石油部、能源部、国家计委和全国矿产资源委员会管理阶段，决定油气探矿权设立和延续主要取决于勘查区块范围内的实物工作量。

2.2.2 勘查投入考核方式

原国土资源部先后于2009年和2017年印发《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）和《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号），明确规定了非油气矿产探矿权延续条件，即应当提高符合规范要求的勘查阶段，未提高勘查阶段的，应当缩减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%[3-4]。而油气探矿权的延续一直未执行此规定。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》明确了关于勘查投入标准，但未明确考核方式。1998年至今，无论是以申请在先方式获得的油气探矿权，还是部分以市场竞争出让方式获得的探矿权，均是按照完成的勘查投入占法定最低勘查投入或者承诺的勘查投入比例计算可保留面积的方式进行考核。这也是目前的主要考核方式。

2.2.3 勘查投入和工作量结合的考核方式

2018年，新疆一轮招标出让的4个油气探矿权到期，严格以工作量和完成承诺的勘查投入情况作为考核依据。主要方式是出让时按照申请人承诺的工作量制定工作量预算标准，投标人按照预算标准将拟承诺实施的工作量折算为勘查投入，到期后管理部门组织专业人员按照矿业权人完成的工作量情况核算其完成的勘查投入，矿业权人按照勘查投入的完成率计算能够保留的探矿权面积。

2.3 考核力度

2.3.1 考核滞后、允许整改和置换

矿产资源勘查开采实行统一登记制度以来的1998年至2002年，是油气资源探矿权登记的高峰期，登记范围由各个含油气盆地的核心地区到盆地外围，2003年至2013年，有效探矿权面积基本稳定，2004年达到最高的439万平方千米，此后逐年下降，但一直保持在400万平方千米以上。1998年到2008年间，按照国务院240号令的规定，油气探矿权首次设立有效期为7年，因此到2011年前后，各油气公司存在整体上满足法定最低勘查投入但各区块投入不均衡的现象才逐渐暴露出来。为建立进退有序的矿业权登记管理工作机制，更好地促进油气资源勘探开发良性发展，主管部门采取了以下考核方式：对于5年内年检投入不足的需求在第6年整改到位，年检满足法定投入的油气探矿权，可按原登记面积准予延续1次；对第6年仍未完成法定投入整改的油气探矿权，按累计年检实际投入占法定最低勘查投入的比例，相应核减勘查面积；对于1年投入不足而酌情核减一定勘查面积后，下一年追加工作量补足且满足保留面积当年最低勘查投入的，可按保留面积予以变更延续；此外，为了便于整体部署勘查工作，对于投入不足需核减面积的探矿权，允许探矿权之间相互调整，但需保证核减面积总量不变。

2014年，为推动新疆油气资源改革试点工作，原国土资源部再次对新疆地区连续投入不足的探矿权勘查区块予以考核，当年以区块置换方式退出18.43万平方千米。

可见，在此阶段勘查投入考核力度相对宽松，主要采取大部分探矿权按勘查投入比例考核，均给予整改机会并允许部分探矿权区块置换。

2.3.2 考核同步,部分允许整改、不允许置换

2015年，为加快油气资源勘查开采体制改革进程，做好新疆油气改革试点以外地区油气探矿权延续工作,原国土资源部确定了对于新疆之外的其他地区，未完成投入勘查区块延续的给予矿业权人一次整改机会，但下次延续时要承诺补足原持证期间的勘查投入后，方可予延续。

所有以申请在先方式获得的探矿权均按勘查投入比例考核、给予1次整改机会,但对于投入不足的区块不允许置换。

2.3.3 考核同步、不允许整改和置换

一般以竞争出让方式获得的油气探矿权勘查区块，均要以出让合同要求的考核方式进行考核。以2018年山西省煤层气勘查区块探矿权公开出让挂牌为例，就约定拟出让的煤层气勘查区块年度平均勘查投入不低于3万元/平方千米。对探矿权有效期内勘查投入完成率达100%（含）以上的，可按原面积办理探矿权延续；勘查投入完成率30%（含）以上、不足100%的，可按勘查投入未完成比例扣减相应面积后，办理探矿权延续；勘查投入完成率不足30%的，退出全部区块面积，依法注销勘查许可证[5]。

所有以竞争出让方式获得的探矿权均采取合同要求的考核方式，一般情况下要求按照承诺的高额勘查投入比例考核，而且无整改机会、不允许置换。

3 油气探矿权考核存在的问题

3.1 油气探矿权勘查投入为核心的考核力度不够

一是法定勘查投入标准过低。自1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》发布至今已历经20年，勘查周期满3年及以上的油气探矿权法定最低勘查投入仍是1万元/平方千米，与当前经济发展和油气资源开发利用收益水平相比明显偏低。

二是考核标准相对单一。油气探矿权考核的核心在于防止矿业权人跑马圈地、圈而不探，影响油气勘探开发的进程。以勘查投入为主要内容的考核方式一定程度上可以促进油气探矿权人加强油气勘探开发力度、加快油气勘探开发进程，但因油气探矿权区块最大面积是2500个基本单位区块，无最小区块面积限制，按照1万元/平方千米的法定最低勘查投入标准，对于探矿权面积小的区块，探矿权人只需做一些综合研究工作，即可轻易完成法定最低勘查投入。

3.2 油气探矿权无统一考核标准

一是退出区块的位置无明确要求。油气矿业权考核时，因投入不足需要核减区块的比例是确定的，但要退出区块的位置和形状由矿业权人自行决定。因法律法规中对油气探矿权勘查区块形状无明确要求，所以，矿业权人退出区块范围时，往往按照是否有进一步勘查和开发的前景来确定其矿业权区块的最终范围，如出现不规则区块范围，则可能对矿业权区块统一管理及今后出让区块的划定造成不利影响。

二是考核的勘查投入内容无明确范围和硬性要求。依据原油气矿业权年检制度和现油气矿业权人勘查开采信息公示制度，勘查投入核算包含探井、二维地震采集及解释、三维地震采集及解释、分析测试、试油试采、其他物化探、管理费等费用，其中存在问题：一是管理费和其他费用涵盖内容不够明确；二是上一持证期间发生的工作量中未结算的费用是否可以延算到本持证期无明确规定；三是满足了法定最低勘查投入但无任何实物工作量的情形，是否可以视为达到考核标准也无明确规定。

三是多矿种探矿权勘查投入考核不合理。目前勘查矿种为石油天然气的探矿权考核标准为每年每平方千米1万元，在石油天然气基础上增列页岩气矿种的，按照石油天然气每年每平方千米1万元，页岩气每年每平方千米3万元考核，但在石油天然气基础上增列煤层气矿种，仍然执行全区块均按石油天然气考核的标准，即每年每平方千米1万元。

3.3 油气矿业权人勘查开采信息公示时间滞后，无法对油气探矿权考核期提供参考

按照目前油气矿业权人勘查开采信息公示规定，每年三月底，油气矿业权人填报上一自然年度的勘查投入情况，作为探矿权人的石油公司也是按照自然年部署年度勘查投入计划。但油气探矿权的持证期通常情况下是跨自然年的，这样公示时间滞后于探矿权考核期，油气探矿权到期时，官方最终的勘查投入数据尚未核算清楚，由于油气探矿权考核没有实际核查机制，所以只能采取让油气矿业权人先行核算并提供区块的勘查投入情况的工作方式，这种先行考核勘查投入的方式情况是否属实取决于矿业权人，可能会出现公示结果与先行考核结果不一致的情形。

3.4 探矿权考核期短，部分地区难以完成勘查投入

我国油气资源的勘探开发有百年多历史，油气田的发现也受到技术、地质认识的限制，要经历研究→实践→再研究→再实践的过程，自勘查工作开始到提交探明储量、规模开发普遍需要10年以上时间，对处于区域评价阶段的新立探矿权勘查区块，地质条件复杂、资料少，前期的资料普查、收集、研究需要在实物工作量投入后进行分析研究，而勘探周期更长；对地理条件较差的西部地区，由于地处沙漠戈壁，气候条件较差，适宜施工的期间短、勘探工作难度高，勘查周期最少需要5～7年。目前，油气探矿权每次延续期为2年，远少于油气资源的勘查周期，探矿权人难以有效完成勘查投入。

4 政策建议

4.1 加大油气探矿考核力度

一是提高油气探矿权勘查投入标准。根据社会经济的发展趋势，动态设置法定最低勘探投入标准，严格履行区块退出制度，促使矿业权人加大勘查投入，加快勘查进度。同时，对不同油价水平下、不同资源禀赋、不同矿种和不同盆地区域制订不同的勘查投入标准；对于低勘探程度的地区、难动用资源和非常规资源，适当调整最低勘查投入。

二是对不同的探矿权区块采取灵活的考核方式。对不同面积、不同取得方式的探矿权采取勘查投入、工作量及勘查成果相结合的考核方式；对小面积区块采取工作量和勘查成果相结合的考核方式；对新区新领域或非常规探矿权区块采取工作量考核方式；对以招标方式获得的探矿权采取勘查投入和工作量相结合的考核方式；对原以申请在先方式获得的探矿权区块采取勘查成果考核方式。

三是明确多矿种探矿权的考核标准。在鼓励综合勘查开采油气资源的基础上，明确含有多矿种的探矿权的考核标准，特别要明确煤层气矿种的考核标准。

4.2 明确油气资源探矿权考核标准

按照转变政府职能、加强监管的要求，拟订细化的勘查投入标准，明确可以计入油气勘查投入的内容，同时对实物工作量、科研投入、老资料处理、管理费、其他等各类投入的比例进一步细化。加大油气督察力度，加强探矿权勘查区块最低勘查投入考核，不仅要考核区块是否达到法定最低勘查投入，还要对实物工作量等进行考核，督促探矿权人加大新领域勘查投入，提高勘查投入质量，避免圈而不探的情况发生，加快油气勘查开采进程。

4.3 建立健全油气探矿权勘查投入核算制度

首先，在探矿权延续期间设置考核期，保证探矿权到期时有充足的考核时间；其次，探矿权考核要引入第三方审计，对到期的油气探矿权勘查投入进行专业审计；第三，建立勘查投入核算的相关制度规范，保障考核工作规范有序进行。

4.4 延长油气探矿权延续期

适当延长油气资源探矿权有效期，包括探矿权新立和延续环节。一是将探矿权首设时间由3年延长至7年；二是对探矿权持有时间超过10年、15年和20年的探矿权勘查区块分类处理，适当延长延续时间，如10年以内的探矿权给予7年延续期，10～15年以内的探矿权给予5年延续期，持有时间超过20年的探矿权给予3年延续期。