房屋征迁中被查封、抵押房屋处理的实践探索

□ 杭州市规划和自然资源局富阳分局 喻 成 王双钢

当前，为贯彻落实中央政策精神，城市有机更新工作和棚户区改造工作进行得如火如荼，而具体的工作落点基本是在房屋征迁工作，房屋征迁工作就成为了地方政府的一项中心工作。本文将简要论述国有土地上房屋征迁中，特别是对法律法规尚未详细规定甚至没有规定的两种权利受限房屋——被司法查封或被执行的房屋以及抵押房屋在征迁实践中的处理方法，结合相关法律法规作一个探讨，抛砖引玉，以期更好地指导征迁工作实践，促进相关法律法规的完善。需要说明一下的是，征迁一般分为征收与搬迁两种模式，征收一般指依法征收房屋，搬迁一般指协议收购房屋。

一、被司法查封或执行房屋的处理

被司法查封或被执行的房屋，一般是指征迁时被司法机关（主要是法院）查封或者进入执行程序的房屋。这类房屋因有司法限制而导致房屋权利有瑕疵，被征迁人对房屋暂时失去了处分权，这时就给征迁带来了问题，如何妥善处理法院（债权人）、被征迁人及征迁主体在征迁中的利益诉求问题，怎么样在征迁过程中解决这个问题，就值得探讨。

（一）被司法查封或被执行房屋处理的相关法律规范

在房屋征收程序中，笔者搜索了征收相关的法律、行政法规和部分省市（北京、上海、深圳、浙江）的地方性法规，均未发现对该类房屋在征收程序中的处置相关规定。

民事诉讼法以及最高院司法解释关于司法查封和执行的规定，也未有专门提及征收中房屋的规定，只是强调被司法查封和被执行房屋不得非法处分。还有《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十四条规定“查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。”

另外通过网络搜索发现温州市对该问题有一个专门的会议纪要，题为《温州市中级人民法院 温州市住房和城乡建设委员会 温州市国土资源局关于完善涉案房屋执行程序与征收程序衔接机制的会议纪要》，该纪要于2017年1月1日起施行。纵观该纪要的内容，主要是关于国有土地上的被征收房屋在执行程序中如何处理的问题。纪要中明确了法院与部门间的协助机制以及具体的处理方式，有很好的借鉴和实务操作指导价值。

（二）征迁主体（实施单位）、法院（债权人）、被征迁人的利益诉求及冲突

作为征迁主体（实施单位），其利益诉求是很明确的，就是在查清事实，理清法律关系的前提下，与被征迁人签约，快速解决纠纷，其冲突和难点在于被征迁人往往资不抵债，怀着反正拿不到钱，就不签的心态，导致不签约就拿不到钱。法院因为遇到了政府征迁项目，无法启动司法拍卖或其他处置方式，执行受阻。债权人通常碰到债务人房屋被征迁，看到了债务清偿的希望，要求法院尽快执行到位。

被征迁人或是债务人因一些原因比如房屋为他人做抵押担保导致自己房屋被执行，现在房屋被征迁，自然希望能够借此机会拿到部分款项，改善生活。特别是有唯一住房被征迁的被执行人，其要求选择产权调换，保障其基本的居住权，就造成了很大的处理障碍。

所以各方都有自己的利益诉求在里面，征迁过程中需要处理的就是如何在法律框架下，平衡各方利益，提出一个妥善的解决方案。

（三）实践操作

在处理被司法查封或执行房屋的问题上，征收与搬迁模式并无二致，总的指导思想和导向是一样的，就是法院与政府部门建立有效及时的沟通协调机制，以合法合理为原则，在个案分析的基础上来处理，引导被搬迁人选择货币补偿方式。

1.征收程序中，在具体的处理方式上，以上文提到的温州法院的会议纪要为例，其主要内容第一是明确查封效力及于该房屋的征收补偿权益；第二是征收实施单位要向法院尽告知义务；第三要引导被征收人选择货币补偿方式；第四明确对50万元以内部分货币奖励可不予执行；第五被征收人选择产权调换方式的，人民法院查封其房屋征收与补偿权益后，可采取征收人货币回购或司法拍卖的方式予以处置。

2.房屋搬迁程序中，以笔者参与的一个搬迁项目为例，主要处理步骤如下。

（1）调查情况摸底与通知

该搬迁项目位于城区，搬迁套数为2598套（包括住宅和非住宅），调查统计涉及被查封或被执行的房屋有15套，占全部被搬迁户的0.57%。从整体上来说，该类房屋的量是很少的，但这类房屋处理不好就很容易成为征迁难度很高的房屋，挑战性很大。

调查结果出来后，搬迁实施单位马上通知法院及有关知晓的债权人，做到通知留痕迹，并详细告知征迁的政策、被征迁房屋的基本信息和可能得到的补偿金额。

（2）沟通顺畅

搬迁实施单位与法院建立沟通协调机制，法院有专人深度参与，共同探讨，互通信息，针对每套房屋提出合适的处理方案。

（3）对症下药

根据每套房屋的具体情况，分析被搬迁人的债务情况，包括负债金额、法院执行金额、家庭情况、征信情况等，做好被搬迁人的思想、政策解释、法规解释工作，尽量让被搬迁人提前筹款清偿债务，由法院进行解封，通过这种方式先后处理了3套房屋。

（4）守住底线

对于该类房屋，法院通常给搬迁主体送达裁定书和协助执行通知书，要求截留相应的补偿款，搬迁主体必须守住查封房屋不得擅自处置的底线，需在取得法院许可签约的情况下与被搬迁人签约，搬迁主体要强调工作人员坚决不能触碰未经法院同意擅自发放补偿款的红线。被搬迁人签订协议和腾空房屋时，提前通知法院相关人员，去银行查封执行标的对应数额的存单或补偿款。

另外需要在政策上明确的一点是，被执行的房屋是不允许其选择产权调换进行实物安置的，因为如果不存在征迁的话，房屋被依法执行是要被拍卖变卖的，取得的拍卖款或者变卖款是货币，被搬迁人是没有权利也没有道理说现在因为征迁了就可以取得实物安置，从而人为造成执行障碍，一旦同意他选择安置房，而安置房又是期房，那法院就会执行不了，债权人就会意见很大。在项目的实际处理中，即使有这样的被搬迁人提出上述要求，搬迁实施单位和法院工作人员也应通过讲法律、摆政策、说道理来做好被搬迁人的工作，事实证明行之有效，没有一个被搬迁人坚持到底要求实物安置。

（5）人性化处理

对资不抵债的被搬迁人，其补偿款不足以偿付债务的，为促进搬迁，保障被搬迁人基本权益，做好债权人的解释协调工作，经法院和债权人同意，保留五项补偿给被搬迁人，包括三项奖金（入户评估奖、签约奖和腾空奖）、搬迁费和临时安置费，一般总金额在10万到20万之间，因为该五项补偿具有人身属性和基本生活保障的功能，其余款项都由法院查封或执行，这样就人性化处理了这个问题，被搬迁人也就有来签约并腾空房屋的动力。这种处理方式与上述温州地方上的会议纪要中被征收人可以得到不超过50万元的货币奖励的规定用意是不谋而合的。总的来说，按这套流程做下来，上述这类房屋还是得到了很好的处理，法院和债权人还是满意的，取得了很好的效果。

二、抵押房屋的处理

抵押房屋，一般是指房屋有抵押登记，作为为债务担保的抵押物。这类房屋因有抵押权存在而导致房屋权利有瑕疵，被征迁人对房屋没有完全的处分权，牵涉到抵押权人、债务人还有抵押人的权益，一遇到征迁，导致抵押债务提前到期，存在如何实现抵押债权的问题。如何在保障抵押权人实现优先受偿权的同时，又能让抵押人签约腾空交房，这是摆在征迁实施单位面前的一个实务问题，需要我们去思考探讨。

（一）抵押房屋处理的相关法律规范

1.经查询，抵押房屋处理的相关法律规范从国家法规层面主要有《物权法》第一百七十四条、第一百七十九条、第一百九十一条和第一百九十五条的规定，《城市房地产抵押管理办法》第三十八条和第五十一条 ，主要的法律精神是要求遇到征迁中抵押房屋的处理，要尽到通知抵押权人的义务，另外明确抵押优先权受偿范围覆盖到补偿款。

2.部分地方省市层面在房屋征收相关法规中对抵押房屋处置有作相关规定，如《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》 第三十二条、《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第三十八条 、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十九条和《杭州市人民政府关于进一步贯彻实施<浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（杭州市政府网站征求意见稿）第十五条。

从这些法规中可以看到征收程序中抵押房屋的处理要点有四：一是承认和保护抵押权人的优先受偿权，抵押权人对于房屋被征收后的替代物享有优先受偿权；二是抵押人和征收实施单位要尽到告知义务，将房屋被征收的情况告知抵押权人；三是协商解除抵押关系是首选的方式，相关法规鼓励协商解决；四是协商不成的，即使房屋被征收，被征收人因征收取得的补偿款或安置房，抵押权人对于补偿款有优先受偿权，可以对货币补偿款向公证机关办理提存；被征收人选择安置房的，可以将安置房重新设定抵押物或办理期房的预告登记手续或者另行提供其他抵押权人认可的物品或保证为债务提供担保。另外抵押权人也要同时做好提起诉讼和财产保全的准备。

总的来说，严格依法执行，还是不大能够满足征收实际需求，比如办理提存，需要公证，整个流程走下来需要很长时间，再比如被征收人选择安置房的，安置房如果是期房的，连安置地块建设规划许可都没办出，那怎么办理预告登记，抵押权人的权利没办法保障，诸如此类，实际操作起来问题很多。特别是可能导致征收签约的延迟甚至诉讼，整个项目很有可能就因为这类房屋无法妥善解决而拖延，从而造成重大损失。

（二）征迁主体（实施单位）、抵押权人、抵押人的利益诉求及冲突

作为征迁主体（实施单位）碰到有抵押的房屋，总是希望抵押人或者债务人能在签约前就还清抵押债务，涤除抵押权，抵押权人则督促抵押人或债务人来清偿，往往抵押人在搬迁中是最难做工作的，他会提出诸如不征迁，他的低息按揭贷款可以照常享受，还款期限还很长，其利息损失无法得到补偿和无法融资等等问题，更有甚者抵押人资不抵债，房子还被法院执行，怀着反正拿不到钱的心态，就拖着不签，陷入两难困境。征迁主体（实施单位）又碍于抵押权的存在，在未取得抵押权人的同意下，不敢拨付补偿款或安置，这样就很容易在抵押房屋处理上陷入被动的境地。

所以，抵押房屋的处置就存在法律的规范与征迁的灵活之间的一个矛盾，怎样在保障抵押权人债权不受损害的情况下，灵活快速处理抵押房屋，提出一个方案让各利益相关方满意，这是摆在征迁主体（实施单位）面前的一道难题。

（三）实践操作

1.征收程序中的实践操作

在处理抵押房屋的问题上，征收与搬迁模式是有区别的，因为征收程序中，就如上面的法律法规中是有要求的，作为一个法定程序，要经得起法律审查，就得在有法规明确规定的情况下，依法办事。深圳、上海、杭州三地的抵押处理规定应该说是在现有法律框架下处理抵押房屋的通行做法，具有一定的代表性。问题就在于，在抵押权人与抵押人或债务人协商不成，达不成协议或消极对待的情况下，抵押人不签约，那怎么进行后面的选择货币补偿的提存程序或者安置房不予办理权证呢？就算是对抵押人作出房屋补偿决定，这个程序也是漫长的，而征收过程中，征收公告发布后抵押权人在房屋已收归国有的情况下，又如何保障自己的权益？这一系列的问题都需要解决。

以笔者参与的一个征收项目（被征迁户365户，抵押20多户）分析，基本上是通过深入分析每套抵押房屋的情况，利用各方面的关系，来做抵押人工作，联合抵押权人特别是债权银行来参与谈判协商达成协议来处理，就是在征收前期就把抵押权的问题给解决掉，实际操作中倒是没碰到过需要提存的案例，也没有提出以安置房作为担保物，但是一旦碰到不配合的抵押权人或者抵押人，问题估计就很棘手了。

2.搬迁程序中的实践操作

房屋搬迁程序中，以笔者参与的一个搬迁项目为例，主要处理步骤如下。

（1）调查情况摸底与通知。该搬迁项目位于城区，搬迁套数为2598套（包括住宅和非住宅），调查出来的有抵押登记的房屋为209套，占全部被搬迁户的8%。抵押权人分类，涉及抵押权人21家，其中个人1套，担保公司1套，住房公积金1家8套，银行机构18家199套，银行机构所占比例为95.2%。

调查结果出来后，搬迁实施单位马上通知人民银行及每个抵押权人，做到通知留痕迹，并召开会议告知抵押房屋即将被征迁的信息和相关情况，这么做主要是尽到告知义务。

（2）建立沟通协调机制。搬迁实施单位牵头，请人民银行、抵押权人参加会议，共同探讨，互通信息，共同做好抵押人或债务人的提前还款工作。

（3）做好抵押人（被搬迁人）的思想、政策解释、法规解释工作。深入了解抵押人的还款困难和顾虑。比如抵押人提前还款的，一般银行会收取提前还款违约金，那搬迁实施单位就出面请人民银行协调，商业银行同意一律不收取因搬迁提前还款导致的违约金。再比如说抵押人认为原来贷款利率低，因为是首套房按揭贷款，现在再要拿到此类低息贷款已不可能，要求补偿损失，那搬迁实施单位就联系当地农商行，推出适合被搬迁户个性需求的“安置贷”，利率比市场利率优惠，来解决这个问题。基本宗旨就是急抵押人之所急，尽可能想办法解决他的困难。

具体操作方式有如主债务尚未清偿的，可由搬迁人与被搬迁人、抵押权人签订三方协议约定相应的补偿款支付给抵押权人，并由抵押权人及时注销他项权证；或直接在搬迁人与被搬迁人签订的协议中约定相应的补偿款由搬迁人支付给抵押权人，并由抵押权人及时注销他项权证；被搬迁人亦可另行提供抵押权人认可的担保，并由抵押权人先行注销他项权证。

（4）守底线，活处理。笔者所参与的搬迁项目，因为国有土地的房屋评估价值比较高，补偿政策到位，故抵押人选择货币补偿方式，其补偿款基本超过抵押贷款敞口数额，问题不大，除非该抵押房屋被用于作为企业大额贷款的抵押物。对于抵押人选择产权调换方式的，因安置房价格比较低，故剩余的补偿款对于银行按揭贷款的抵押人来说，偿还抵押贷款也基本能够覆盖贷款敞口，甚至有多余的补偿款。当然也不排除全部补偿款不够还贷款的，但这是很少数的情况。

对于抵押人没有资金提前还款的情况，在实际处理的过程中，对每一户抵押人房屋可得补偿款情况以及负债情况进行分析，经过细致测算，90%左右的抵押人的第一期补偿款（全部补偿款金额的60%的金额）能覆盖其抵押债务。在守住抵押权人优先受偿的底线前提下，经抵押权人同意，统一政策，实行分期付款的办法，由被搬迁人先行签订搬迁补偿协议，领取第一期补偿款（全部补偿款金额的60%）后偿还抵押债务，余下的补偿款待抵押债务清偿后，凭清偿相关凭证和抵押注销凭证办理余款（全部补偿款金额的40%）的支付手续。即使有第一期补偿款还款不够的，也促使抵押人想办法先借款或者其他方式来清偿债务，再来拿剩下的补偿款。同时该政策在补偿协议中予以明文约定，以促使抵押人依约诚信还款。

通过这种方式，整个项目209套房屋的抵押债务都得到了比较好的解决，既保障了抵押权人的利益，也兼顾了抵押人的利益，简化了抵押房屋的处置程序，降低了处置难度，大力推进了搬迁进程。

三、有关思考与建议

对于被查封、执行房屋的处置，关键点在于征迁主体（实施单位）要与法院建立紧密的沟通协调处置机制，并以法院为主导，研究切实可行的方案，征迁主体（实施单位）切忌为尽快完成征迁任务，擅自处置房屋，这样做只会得不偿失，甚至会被追责。另外前文中提到的温州地方上的会议纪要很有借鉴意义，其他地区可以学习参考，在实践中探索行之有效的操作方法。

对于有抵押登记的房屋处理，在坚持保障抵押权人的优先受偿权的前提下，是否可以尝试一些法规规定以外的处理方式，比如参照物权法第一百九十一条第二款的规定，被征迁人签约选择货币补偿方式的，但又不愿意清偿抵押债务的，由征迁主体用补偿款直接代为清偿。再比如可以探索由征迁主体提供保证担保的方式为抵押人提供保证，因为征收主体在实践中多为国有平台公司，具有政府背景，抵押人在坚持选择产权调换方式的情况下，由该类公司提供保证，抵押权人的债务就能得到有效保障，待被征迁人取得安置房后尤其是期房后，保证关系终止，安置房作为抵押物为债务提供担保。

综上所述，正是因为现有法规对房屋搬迁模式存在空白，并且对如何处理权利受限房屋如被查封、执行房屋和有抵押登记的房屋规定甚少，才给予了基层实践发挥自己主观能动性的空间，征迁主体、法院本着恪守法律基本原则，以实事求是、具体问题具体分析的态度去创造性分析解决问题，这是项目实践探索的意义，希望能对征迁实践有所裨益。