构建新时代中国特色应急管理治理体系

● 尚勇

（作者系应急管理部副部长）

应急管理事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党中央、国务院历来高度重视应急管理工作，习近平总书记对应急管理工作作出一系列重要指示，提出一系列新理念，为指导新时代应急管理事业改革发展提供了根本遵循和行动指南。

为进一步提高综合应急能力，2018年3月，作为深化党和国家机构改革的重要成果，组建了应急管理部，把原来分散在11个部门的13项职责和5个国家指挥协调机构的职责，集中由一个部门负责，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。这是着眼于中国灾害事故多发频发的基本国情作出的重大决策部署，是推进新时代应急管理体系建设的重大举措，是中国应急管理事业发展的重要里程碑，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，提高人民群众安全感，保障国家长治久安具有重大意义。

一、应急管理系统机构改革有序推进，适应新时代要求的应急管理机构职能体系初步形成

（一）着力构建应急管理部职能体系。按照党中央的统一部署，应急管理部积极配合中央编办明确职能定位，厘清职责范围，扎实做好顶层设计。一是确定主要职责。应急管理部主要职责共有18项，主要是：组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。二是推进职能转变。坚持以防为主、防抗救结合，坚持常态救灾和非常态救灾相统一，提高国家应急管理水平和防灾减灾救灾能力，防范化解重特大安全风险；坚持以人为本，把确保人民群众生命安全放在首位，切实减少人员伤亡和财产损失；树立安全发展理念，坚持生命至上、安全第一，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故。三是明确职责分工。按照“防”是各部门共同责任、“救”是应急管理部门主要职责的原则，明确了与自然资源部、水利部、国家林业和草原局等部门在自然灾害防救方面的职责分工，与国家粮食和物资储备局在中央救灾物资储备方面的职责分工。既有效发挥应急管理部门的综合优势、力量优势和综合协调职能，又充分发挥相关行业领域专业优势、行业优势和日常防治工作作用，形成自然灾害防救工作合力。四是完善指挥协调机制。进一步调整完善国务院安全生产委员会、国家减灾委员会和国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部等指挥协调机构的组成部门和工作职责，建立健全工作机制，细化落实工作责任，加强工作衔接配合。应急管理部作为5个议事协调机构的办事机构，承担统筹自然灾害防治的主要职责，充分发挥参谋助手、牵头推动作用，积极推动指挥协调能力和水平的提升。

（二）扎实推动地方应急管理体制建设。全国省、市、县三级应急管理部门积极稳妥处理改革、发展、稳定的关系，机构改革工作扎实推进、总体就绪。目前，除个别市县因特殊情况外，全国省、市、县三级应急管理部门已完成挂牌、组建和人员转隶工作。一是各级应急管理部门编制核定和人员配备基本到位。全国省、市、县三级及新疆生产建设兵团应急管理部门及其安全生产执法机构人员编制总计近11万名。乡镇（街道）应急管理（安全监管）机构及安全生产执法队伍现有人员共计17万余名。二是各级应急管理部门主要职责及与相关部门职责划分基本明确。应急管理部门在整合相关部门的自然灾害防治相关职责和安全生产监管等职责的基础上，按照分级负责和“测防报”“抗救援”适度分开的要求，确定了职能配置，并在“三定”规定中明确了与水利、林业和草原、自然资源等部门在自然灾害防救方面的职责分工。三是指挥协调机构有所调整、有关协调机制初步建立。大部分省份相关指挥协调机构的日常工作由各级应急管理部门承担，并与相关部门建立完善协调机制。有的省份结合地方实际情况，成立省级应急救援总指挥部或应急管理委员会，下设若干专项应急指挥部；有的省份继续由原部门承担有关指挥协调机构的职责。四是相关支撑保障体系同步建立。全国省、市、县三级应急管理（安全监管）部门所属事业单位共计3000多个，共有事业编制4万余名。原消防、森林武警两支部队顺利转隶，组建了近20万人的国家综合性消防救援队伍。

（三）坚持边组建边应急，全面履行应急管理职责使命。基本形成了救援扁平化组织指挥模式、防范救援救灾一体化运行模式、“一个窗口”对外信息发布模式、一套行之有效的抢险救援技战术打法和在抢险救援一线加强党的领导的有效模式。一是加强部门联动，全力做好抢险救援救灾工作。充分发挥国家应对特别重大灾害指挥部作用，加强沟通协调，与自然资源部、水利部等32个部门和单位建立会商研判和协同响应机制。二是建立常抓常管长效机制，毫不松懈抓牢安全生产。始终把安全生产作为基本盘、基本面，坚决防范和遏制重特大事故。组成考核巡查组，对省级政府安全生产和消防工作考核开展全覆盖考核巡查，推动地方政府落实安全生产责任。三是强化基础管理，扎实推进应急体系建设。坚持向改革要思路、靠创新谋发展，着力抓当前、谋长远，打基础、铺轨道，不断完善应急管理体系，提升应急管理能力和水平。

在党中央、国务院的坚强领导下，在各级党委、政府高度重视和应急管理部积极推动下，全国应急管理职能体系初步形成。实践证明，组建应急管理部门是科学的制度设计，改变了长期以来分散管理应急工作的格局，体现了综合优势，增强了应急工作的系统性、整体性、协同性，实现更加有力有序有效的预防和应急，可以说是解决了多年想解决而没能解决的难题。

二、切实增强责任感和使命感，全力推动形成中国特色应急管理体制

新时代应急管理工作是一项开创性的工作。完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。要创建一套全新的应急管理制度、构建适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理体系，提高全社会自然灾害防治能力，促进安全生产形势持续稳定好转，还要持续深化改革，不断完善应急管理体制机制，应急管理事业任重道远。

（一）坚持以习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要论述为指导。习近平总书记对应急管理部机构改革多次作出重要指示，指方向、明路径、教方法；在党的十九届三中全会上，习近平总书记专门对应急管理部提出要求；在应急管理部机构改革的关键时期，习近平总书记亲自出题，主持召开中央财经委员会第三次会议研究部署自然灾害防治工作，指引我们科学统筹做好应急管理工作。习总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话中，也多次对应急管理工作作出指示、提出要求。我们要把思想行动统一到习近平总书记重要指示精神和党中央重大决策部署上来，进一步坚定信心，增强责任感使命感。

（二）深入研究分析当前应急管理体制机制方面存在的突出问题。应急管理部门是新组建部门，基础弱、底子薄，刚刚开局。从近期调研情况来看，全国应急管理体制机制运行还存在一些突出问题：机构编制少与工作任务重的矛盾突出，一些地区存在“事来了编没来”“编来了人不来”的现象，难以满足“全灾种、大应急”工作要求；应急管理相关专业人员严重短缺，特别是缺乏应急救援和防灾减灾等方面的专业知识和工作经验；部分职责边界不够清晰，一些地区对“防”与“救”的职责界定上还存在一些分歧，一些行业领域安全监管职责不清；安全生产执法力量弱化严重、配套保障政策不到位等问题，迫切需要认真研究解决。

（三）全力推动形成中国特色应急管理体制。力争通过三到四年的努力，基本形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，基本完成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系构建。需要进一步理顺部门职责关系，健全完善有关高危行业安全监管体制，积极推行安全生产领域行政执法体制改革，加快建设高素质专业化干部队伍，着力加强基层应急力量建设，不断完善应急管理支撑保障体系，健全应急管理队伍激励保障政策。

应急管理工作使命光荣、责任重大，应急管理人必须不忘初心，牢记职责使命，主动担当作为，以实际行动当好党和人民的守夜人，为保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定作出新的更大的贡献！