基于乡村振兴战略下的农民合作社发展路径探索

张亿钧 朱建文 秦元芳 徐冠宇

背景介绍

党的十九大报告指出：“从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。”对于实现全面建成小康社会，“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”。农民合作社作为一种新型农业经营主体和特殊的经济组织形式，对实现乡村振兴以及全面建成小康社会具有重要推动作用。为此，党和国家一直对农民合作社的发展保持高度重视和持续关注，并且在2018年中央一号文件中，将合作社作为实施新型农业经营主体培育工程的重点培育对象。但是，农民合作社在发展过程中仍然存在灵活性缺失、内部缺乏活跃性以及生存能力不强等问题，需要通过合理的路径予以解决，从而不断“提升农民专业合作社规范化水平”。2019年中央一号文件指出：“开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。”“落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善‘农户+合作社’‘农户+公司’利益联结机制。”由此可见，农民合作社是国家推进“三农”工作、实施乡村振兴战略的关键抓手，在乡村振兴中起着重要作用。

农民专业合作社的优势和战略定位

第一，发挥合作社纽带作用，促进乡村产业发展。产业兴旺是实现乡村振兴之根本，而产业发展是产业兴旺的基础，发挥合作社优势有助于促进乡村产业的发展。目前，我国农民专业合作社发展还存在一些问题。从微观上看，分散的小农户缺乏合作愿望和积极性，影响了现代农业组织的形成；从宏观上看，合作社没有形成更高层面的联合，分散的小合作社与分散的农户一样对农业风险无能为力。因此，应以合作社为纽带，把农户、家庭农场、农业企业等联合起来，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系和服务体系。

第二，依托合作社平台优势，促进乡村振兴人才凝聚。人是最重要的资源，农民是合作社的主体，也是实现乡村振兴的主体，无论是乡村产业、文化、生态发展，还是合作社组织发展，人才都是关键。因此，应以合作社平台优势为载体，来集聚、培养和造就人才，推进乡村人才振兴的进程。

第三，增强农民合作意识，促进乡村文化振兴。合作社所倡导的团结互助、民主平等、诚信公开、社会责任和关心他人原则，与中国传统文化和社会主义核心价值内涵相吻合、一脉相承。因此，合作社不仅是经济组织，也是一种制度、一种文化。

第四，打造与发展品牌农业，促进乡村生态振兴。合作社发展要以保护农村生态为责，着力打造和发展品牌农业、绿色农业，促进乡村生态振兴。要夯实品牌农业质量，促进绿色农业发展；要发展生态农业，有效治理乡村环境。农民专业合作社对改善村容村貌、美化乡村环境有着义不容辞的责任；要发挥农业品牌效应，推动乡村生态振兴。

第五，增强合作社凝聚力，促进乡村组织振兴。要强化合作社内化管理，增强其合作凝聚力；要抓好党的建设，增强合作社的向心力；要加强社间联合，提升竞争力。

农民专业合作社的发展态势、存在问题及原因分析

农民专业合作社的发展一直备受党和国家的关注，自《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布以来，我国农民专业合作社得到了快速发展：发展规模不断壮大，合作模式多样化、经营领域多元化、政府扶持力度加大，在现代化农业发展、实现乡村振兴及推动全面建成小康社会进程中发挥着不可或缺的作用。目前，我国农民专业合作社仍存在一些问题，主要表现在：

第一，“空组织”占用政策优惠，导致资源错配。目前，农民专业合作社主要是政府推动，在推动过程中过于追求数量和形式，致使农民自主性缺乏，导致很多合作社没有生产经营活动，成为“空壳合作社”。笔者在家乡调查发现，“空而假”的合作社现象比较严重，利用国家优惠政策，套取国家补助资金，组织当地农民凑人数成立合作社，此种合作社虽具法律形式，但未按合作社章程有所动作。由于注册流程简便，一些种植养殖大户发动周围的亲戚朋友，便可注册成立合作社，享受国家给予的优惠政策，但成立后仅有注册之名，无运转与互助合作之实。正如温铁军认为，“假合作社”的发展主要是政府政策的约束条件不健全、资本和优势资源的短期盈利性所致。据邓衡山等对国内500 个合作社进行调查，“空组织”合作社有252 个，占所有调查合作社总数的50.4%。由此可见，如果没有有效评估验收措施对合作社加以区分，而享受同等的优惠政策，必将有失公正、合理，助长投机行为，降低资源利用效率。

第二，社员合作意识差，导致管理成本高、效率低。目前，我国农民长期受传统意识影响，思想相对封闭，缺乏农民与农民、政府、社会各界之间的信任与合作，对改革未来的前景认识不足，越来越不能适应现代农业改革与发展需要，这有可能成为解决“三农”问题、推动现代农业发展、农村改革、合作社发展、乡村振兴实施的阻力。由于合作社管理建立在农民自愿合作的基础之上，自发组成的经济组织，其产权界限不够清晰，且新一代农村劳动力城乡间流动增大，而使社员与合作社的契约关系受到严重挑战，由此导致社员与合作社间联系缺乏，难以形成真正的利益共同体。同时，合作社间缺乏再联合，而致抵御市场风险能力低下和市场竞争力弱，难以适应越来越激烈的市场竞争。因此，农民合作意识的缺乏，对合作社公共事务的决策、管理缺乏主动性，合作效率低、管理成本高，从而影响合作社的发展。

第三，农民专业合作社在运营中自主性不高。 农民专业合作社的运营机制如何，直接影响到其市场竞争力和自治水平。合理的运营机制也可以在组织内部起到良好的激励和约束作用，对实现自治产生推动作用。当前我国农民专业合作社的运营缺乏灵活性，主要体现在：首先，对政府依赖度高，其运营模式虽呈多样化发展，但整体规模较小、资金积累不足、内部运营机制尚不成熟，较大程度依赖政府、企业。其次，市场化程度低，其经营类型比较单一，难以抵御较强的市场竞争压力。再次，未能发挥地域优势打造特色品牌，缺乏先进营销理念及宣传意识，导致缺乏市场影响力，无法产生品牌效应，难以获得足够的利益回报。最后，融资渠道相对单一，在运营中往往更关注眼前利益，而忽略了长远发展，过于重视资金分配，而忽视了资金积累，缺乏足够资金支持农民专业合作社的可持续发展。

第四，农民专业合作社内部合作互助机制不健全。《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定了对农民民主权益的保护，但在实际运行中仍存在问题，抑制社内活跃性，束缚合作社发展。主要表现为：其一，缺乏民主参与、民主协商的有效机制。从民主管理视角来看，合作社管理和决策权过于集中，普通社员难以参与，其权利难以保障，全员共同监管无从谈起；从民主监督视角看，监督机制不够完善，运行环节不够规范。虽多数农民专业合作社设立了监事会，但与实际运行脱离，导致监事会难以发挥其监督和约束作用。此外，对国家扶持政策和扶持资金，缺乏规范管理和监督，导致政策落实不到位、扶持资金去向不明。其二，成果分享缺乏公平公正制度安排。一是大多合作社领办人同时担任管理者，缺乏利益分配及管理者薪酬的规范制度，利益分配上管理者容易被忽视，且薪酬普遍偏低，甚至无薪酬，极大影响其工作热情和自我提高动力，从而导致管理者谋求私利，损害农民专业合作社利益；二是在农民专业合作社中农户投资和资本比重较小，利益回报普遍不高，合法权益难以保证，影响了农民的参与热情。同时，利益分配机制的滞后性，导致分配不公而造成合作社内部矛盾，影响其合作力，制约了合作社发展。

第五，农民专业合作社人力资本不足。目前，农民专业合作社在人才引进模式、专业知识和技术培育方面，缺少一套与之相适应的系统而规范的机制，缺乏内生动力，制约自身发展，难以实现自治，导致在现代市场环境中适存能力不强。人才为农民专业合作社发展之关键，目前在吸纳人才方面缺乏系统而规范的引导机制，原因主要有三：一是受传统观念影响，对乡土和宗族以外的外来人员缺乏信任，涉及利益宗族观念更为明显；二是担心利益受损，对专业技术人才存有排外心，在社中难以树立威信，致使专业人才能力与价值难以体现，其作用无法发挥；三是专业人才缺乏返乡就业创业意愿。一方面，部分大学生和专业人才认为农村发展平台小，或好不容易跳出农门，不愿返乡发展；另一方面，有意向者，又因为受规模、资金制约、农村文化和环境的影响，成功阻力大。此外，农民专业合作社在人才引进模式上生搬硬套，没有做到因地制宜，导致成功者少，失败者多；管理者培训往往很难身心到位，培训难有好效果；农民缺乏专业知识和先进理念，跟不上产业发展步伐，引入人才机制及管理运营理念滞后，极大阻碍了农民专业合作社的专业化、规范化、现代化发展，规模难以形成。

乡村振兴战略背景下农民专业合作社发展路径的有益探索

第一，整合乡村各项要素，发挥农民专业合作社凝聚功能。乡村因长期成为城市发展各要素和资源供应地，乡村附属于城市而推动其主体性，由此导致城乡发展不平衡态势。随着城镇化进程，城乡发展不平衡愈显突出，一方面乡村各要素间推动凝聚力而外流；另一方面，对城市要素吸引力下降，乡村整体性受到破坏，农民福利受损，出现各种社会问题，导致乡村衰败现象。因此，亟待整合乡村分散的各项要素，促使农民加强合作，树立乡村之主体性，以实现城乡要素良性流动，转变现有的城乡发展模式，促进落实乡村振兴战略。

我国是农业大国，乡村人口数量庞大，即使城乡人口率达70%，以14 亿人计算，乡村人口达4.2 亿，未来乡村居住人口依然庞大，农民福利不可被忽视。因此，2004年起，连续16 个有关“三农”问题的中央一号文件，可见党和国家的重视程度；尤其党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，将乡村振兴提升到战略高度。2018年中央一号文件提出“乡村振兴实施战略”20 字总要求、具体措施等，要求整合乡村各项要素，发挥农民合作功能，逐步落实乡村振兴战略。整合乡村各项要素，发挥农民合作功能，需要按照从局部到总体的顺序渐次推进，党和政府在要素整合过程中要发挥核心凝聚作用，帮助分散的小农户克服合作交易成本，乡村中的各类合作组织资源也需要被充分激活。

第二，完善合作社内部机制，建立灵活运营模式。要建立农民专业合作社灵活的运营机制，提高其灵活度，促其顺势发展，占领市场，创造更多盈利。首先，适应市场变化，建立灵活运营模式。一要建立完善信息管理机制和信息获取平台，拓宽信息获取渠道，及时把握最前沿市场动态，适时转变经营策略，以灵活应对市场变化和需求；二要扩大经营规模，提高服务水平，夯实自身实力，带动农民创收，实现社员共同致富；三要打造农产品品牌，提高市场竞争力，同时引导农民调整品种规模，统一购销价格，以免内部恶性竞争而损害农民利益。其次，疏通社会融资渠道。基于农村信贷额度不足的现状，农民专业合作社一要加强专业性和特色产业，并有长期发展方案，主动与金融机构接触与洽谈，以改变金融机构传统思维定式与观念，吸引加大信贷额度；二要加强配套产业建设，拓宽产业链，鼓励具备运营经验和人才资源的合作社，采取独资或社员集资的方式兴办加工厂，拉长产业链条，以提高产品利润；三要发展文化休闲产业，实现产业整合，形成多赢局面。再次，打造特色品牌，提高产品质量。农民专业合作社一要利用地域和产地资源优势，发展特色产业，打造特色品牌，提升市场竞争力，增加市场份额；二要把好产品质量关，贯彻“绿色农业”理念，使产品达到认证标准，以质量提升农民专业合作社声誉，以品质创造财富。此外，还要充分利用现代信息技术，通过构建网上购销平台进行产品销售与购买。

第三，构建有效治理机制，完善利益分配机制。完善的民主监管机制和利益分配机制，有利于增强管理者责任意识，调动农民参与热情，提升农民专业合作社自治能力，实现合作社内部风险共担和利益共享，达到农户共同富裕。从治理机制角度看，首先，完善参与和管理机制。一要明确分工，强化责任意识，运用民主协调方式化解矛盾与问题；二要搭建平台，以便社员表达、监督、获取信息，建立完善民主决策机制，确保其参与决策的机会与权利；三要建立专门意见采纳小组，及时归纳整理有关农民专业合作社管理运营、利益分配及长远发展的相关建议，以供决策层参考。其次，建立完善内部监督机制。一要完善财务公开和审计制度，对财务工作和资金运用进行监督；二要强化监事会监督权力，使违法违规现象及时得到解决；三要发挥基层党组织协同监督作用，协同董事会进行农民专业合作社运营管理的监督；四要建立和完善信息公开反馈机制，以便农民及时了解合作社运营状况及问题解决办法；五要发挥道德与村规的约束作用，营造共同监督的和谐氛围。从成果分享机制看，首先，针对各地实际，建立合理薪酬机制，明确管理者薪酬，适时提高收入，同时建立与农民专业合作社效益挂钩的绩效机制，让管理者能获得相应利益回馈，以达公平和激励作用。其次，建立完善盈余分配机制。一要提高农民在合作社中投资份额比重，特别是加大小农户出资比重，促使其内部投资趋于均衡；二要完善盈余分配机制，确保农民获得与投资比重相应的经济回报，避免分配矛盾；三要合理盈余分配机制，以利于提升农民对其认同感和归属感，吸纳更多农民加入，扩大经营规模。

第四，加强人力资本建设，提升自身生存能力。提高自身生存能力是农民专业合作社发展最根本的问题，而人才是关键，因此要逐步建立和形成其内部人员优化机制和学习培训机制，实现独立自主运营。首先，建立人员优化机制。一要建立人才引进机制，设立人才引进专项资金，引进有志进乡和返乡创业的城市青年人才进入合作社，提升其整体素质；二要重视返乡退休人群中有丰富专业经验或有丰富人脉关系的人士，将有意者聘请入社，为合作社创造意外价值；三要采取“请进来”“走出来”的方式，通过交流、学习与培训，提高合作社人员素质和水平，突破合作社发展人才瓶颈。其次，建立与完善培训机制。一是内部培训机制，除政府举办的培训班外，应根据合作社发展需求举办针对性的培训班，如专业知识、经营理念、相关政策等培训，让农民掌握更多的专业知识和先进理念，促使管理者学有所用，并加以创新、彰显特色；二是通过政府、网络、传媒、培训机构等渠道学习与了解，借鉴与引用运营模式，拓宽信息渠道，获取有益经验，并加以创新与运用；三是建立专门信息获取部门，对各地发展运营好的典型社进行调研、归纳、分析、总结，结合本社实际创新独特的治理模式；四是每年按利润一定比例提取教育资金，用于合作社教育，如置办阅览室、开办讲座和学习班等。

第五，党和政府在农民合作过程中的引导作用。在合作过程中，农民合作组织始终是参与主体。为整合乡村各要素，加强农民合作，发挥农民合作功能，助力落实乡村振兴战略，党和政府在帮助分散小农户走合作道路上责无旁贷。当农民组织发展到一定规模时，政府和基层党组织应搭建各类合作组织资源的交流平台，激励推动各类资源参与农民合作进程，调动农民的合作积极性，促进各村庄合作组织发展，并联合不同村庄的合作组织，扩大合作地域。党和政府的引导作用主要体现在: 首先，基于小农户原有的小范围合作，渐渐引导、发展村庄内部合作组织；其次，激活各类组织资源，为各种组织资源搭建交流平台，促使村庄内部合作组织发展成熟; 最后，联合不同村庄的合作组织，扩大合作范围，解决跨区域合作问题，促进乡村主体性的形成。同时要注意，在农民合作经济组织发展过程中，要充分尊重农民的自主、自愿选择，发挥政府和基层党组织引领作用，切勿强迫所有农民参与合作，且要保留农民可自愿退出合作的权利。习近平总书记强调：“ 小康路上一个都不落下。”因此，基层党组织应确保没有加入合作经济组织的农户，能改善生活，达到小康。

［本文为安徽财经大学中国合作社研究院研究员张亿钧主持的2019年度安徽省高校人文社会科学研究基地项目《乡村振兴战略下的农民专业合作社发展路径研究》的阶段性成果之一。（批准号SK2019A005）］