桐庐县关于盘活存量、提质低效土地的实践与思考

□ 桐庐县规划和自然资源局 易 辉 张艳晖

桐庐县地貌“八山半水分半田”，山多地少、后备资源严重不足，新增建设用地供应不足与存量低效用地大量存在的问题长期并存。一直以来，桐庐县高度重视存量低效用地消化利用工作，将存量挖潜作为全县产业转型发展、突破空间制约的重要途径，通过实施差别化调控和多元化改造，充分激活存量资源，赋予桐庐土地资源更高效益的“二次生命”。

一、主要盘活举措

（一）细排查、深摸底，全面清理存量资源底数

批而未供土地情况。结合1999年以来的农用地转用数据、供地数据进行全县批而未供土地大清查。同时通过杭州市土地利用专题系统，将批而未供数据存在的重复、错漏情况对照2017年最新的遥感影像图和现场踏勘情况逐宗逐块进行校验、纠正、补漏、更新，并按未用未供、已用未供、边角夹心地块给予归类。根据调查整理，从1999年1月1日至2018年7月31日桐庐县有批而未供土地1572宗、11023亩。其中，未用未供土地816宗、7237亩，占总量的66%；已用未供土地546宗、3433亩，占总量的31%；边角夹心地块210宗、353亩，占总量的3%。

供而未用土地情况。分组分乡镇对全县约定在2018年12月31日前要求开工建设的供而未用土地进行核查，整理出供而未用土地44宗、939亩。其中，超过合同约定开工期限1年以上而未开工的项目28宗、550亩（其中超过合同约定开工时间1年以上2年以内的7宗、111亩；超过合同约定开工时间2年以上的21宗、439亩）。

低效产业用地情况。按照“亩均论英雄”工作要求，结合2015年桐庐县工业用地调查情况，重新对全县有确权供地的国有建设用地进行调查，核查每宗工业用地确权面积、实际用地面积、建筑面积等。编制新一轮全县城乡低效用地再开发专项规划（2018-2027年），拟纳入低效用地面积4519亩，其中县经济开发区低效用地面积为1217亩，占低效用地总面积的26.92%；健康城低效用地面积为666亩，占低效用地总面积的14.74%；横村镇低效用地面积为472亩，占低效用地总面积的10.44%。

(二)重谋划、定计划，全力抓好土地供应管控

切实转换用地理念。牢固树立“先存量后增量”的用地意识，落实新增用地指标安排上实施新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活相挂钩。针对桐庐县存量用地大量存在的实际，乡镇（街道）、平台在存量用地没有用完的基础上，一般性产业供地将以存量为主，不予安排新增建设用地指标，倒逼用地主体转变只用增量、不用存量的用地观。

精准投放用地指标。坚持“好钢用在刀刃上”，对重点区域、重大项目优先保障。土地供应不再广撒“胡椒面”，坚持把好的土地提供给好的项目。对一些效益差、占地面积大的项目，进行甄别联审把关，避免土地供应后造成闲置浪费。

科学制定土地出让计划。摸底各乡镇（街道）、平台项目用地实际需求，将不符合土地利用总体规划、尚未办理农转用及征收手续、无意向用地需求等项目进行核减，从节约集约、统筹安排高度，制定出全年土地出让计划。

（三）精施策、准发力，打好存量消化利用攻坚战

成立专班。成立由县长挂帅的“亩均论英雄”改革工作领导小组和“工业园区改造提升”工作领导小组，明确各成员单位工作职责，同时各乡镇（街道）、开发区建立相应工作推进机制。县国土、经信部门专门分别成立专班，定期召开联席研讨会议，专职履行日常监管、督查职责，加快推进工作落实。

分类施策。针对排查出来的批而未供、供而未用、城镇低效土地，制定下发《关于印发〈“批而未供、供而未用、城镇低效”土地盘活利用工作方案〉的通知》，指导乡镇（街道）、平台制定具体消化利用和处置盘活方案，形成“一地一方案”。精准施策、精准发力，要求盯紧一块、盘活一块、用好一块。一是加快批而未供土地消化利用，通过加快高产高效项目精准落地、加大已用未供农民建房补办供地、保障重大民生、基础设施项目用地等多种方式积极推进批而未供土地消化利用。近两年，全县已消化批而未供土地面积2840亩，其中该县分水镇紧抓“坡地村镇”政策红利，着力发展乡村旅游投资项目，先后引进生龙湖、宁缘山庄、珊瑚岭乐园、八曲山庄等乡村旅游项目，加快分水镇客运中心、医疗卫生项目和商住项目配套落地，消化批而未供土地44宗、537亩。二是督促供而未用土地开工建设。通过消除障碍动工一批、帮扶解困开发一批、采取措施收回一批、落实收费处置一批和因地制宜处理一批等措施处置，近两年督促供而未用土地开工建设194宗、5400亩，其中包括杭黄安置区A 区块、江南油库等民生基础设施等项目。三是促进低效用地提质增效。通过协商收回、收购储备、提高土地利用率、临时改变房屋用途等手段，推出“退二优二”“退二进三”“腾笼换鸟”等鼓励政策，近两年推进低效用地再开发地块120宗，2747亩。其中，县经济开发区先后通过退二进三、收购再出让等方式先后将原挚友科技、原美克瑞斯、原康基医疗等12家企业地块的工业用地再开发为商业、住宅、办公等三产经营性项目，充分实现了土地优地优用，让低效用地焕发出勃勃生机，推动了土地集约高效利用。

明确考核。将“存量建设用地盘活”与“园区改造提升”列入县委乡村振兴专项考核。制定印发《关于分解落实2018年度存量土地盘活目标任务的通知》，明确各乡镇（街道）、平台年度批而未供土地消化利用、供而未用土地开工建设、低效用地再开发及盘活存量建设用地任务。健全月度跟踪、季度督查、定期通报、年度考核的工作推进机制，加强指导协调、进度分析和跟踪检查。及时总结工作经验、做法、成效和典型案例，强化示范带动，营造盘存挖潜的浓厚氛围。

（四）强招引，大集成，全局构建盘活服务体系

政策引导。打好政策组合拳，坚持“亩均论英雄”理念，结合工业园区改造提升、“双创”平台（小微企业园）建设以及、工业用地亩均税收三年倍增计划等行动，形成提升亩均效益的组合政策体系。在土地要素保障上，对符合政策导向的项目用地，予以倾向支持。在土地价格上，实行地价优惠，降低企业用地成本，对符合全县发展的战略性新兴产业、先进制造业、信息经济产业等属于优先发展且用地集约的工业用地项目，按不低于所在地土地等别对应工业用地出让最低价标准的70%确定土地出让起价。

平台依托。主动融入县投资项目“一站式”服务中心，将及投资类项目审批全部受权进驻“一站式”服务中心。同时，依托“一站式”服务中心，凝聚项目供后履约监管合力，确保供后监管有力有序，防止新存量用地发生。打好企业“退二优二”“退二进三”“腾笼换鸟”等组合拳，支持企业“零地”改造，倒逼企业转型升级，提高土地利用效率。2018年完成3宗“退二进三”项目，用地面积45.537亩，缴纳出让金3072.62万元。其中两宗为就地改造，将工业用地改变用途为商服用地，用于开办宾馆行业；另一宗为临时改变用途项目，将原厂房临时改变2年用于开办桐庐康禧医院，使得旧土地上长出新效益。

项目招引。积极利用存量招商，梳理出桐庐县重点优质存量用地一张图，为项目引进提前做好用地准备。2018年，桐庐县先后在桐庐和上海等地成功举办了土地招商推介座谈会，吸引碧桂园、绿城、天阳等30多家知名房企参加。会上推出的县城梅林路与阆苑路交叉口南侧商住地块，出让面积52亩，经过193轮角逐，创桐庐楼面地价新高，这也是低效用地再开发的显著成果。

企业重组。2018年，桐庐拟并购重组标的工业企业7家，浙江金帆达生化股份有限公司收购兼并桐庐贝斯特化工有限公司用地39亩，用于转型升级项目。凤川的桦桐家私收购盘活迎轩科技、精工不锈钢两块低效用地近50亩，用于扩大生产线。富春江的伊思特铁林电子科技实现股权转让，低效盘活11亩；分水的鸿锦文具兼并重组城捷液压泵用地17亩。同时，加快实施低小散专项整治，自2017年开展“低小散”整治工作以来，累计完成整治提升项目202项（家），其中淘汰落后产能39项（家）。

二、遇到的主要问题

（一）节约集约用地意识不够紧迫

2015年以来，国家下达给浙江省、市、县的新增建设用地指标逐年急剧减少。而部分乡镇街道、平台仍未认清形势，“重增量轻存量”的思维根深蒂固，寄希望于争取更多的新增用地指标来保障经济社会发展需求，对存量低效土地挖潜增效重视不够。

（二）盘存挖潜合力不够强劲

各相关部门按照各自的工作职责和工作标准推动工作，缺乏有效的沟通协调，并未形成统一的工作步调和合力。比如闲置土地认定处置工作中，未能达成统一认识，闲置原因认定随意。对新招引的投资建设项目把关认识不一致，未能对项目的用地需求、企业投产能力、运营情况做科学研判，使项目用地未能达到充分的节约集约利用，出现需大于用、项目落地后缺乏投产建设能力、用地全部或部分闲置。

（三）土地供后监管机制不够健全

从项目前期招引到土地交付至竣工验收，国土、住建、发改等相关部门均有参与，土地供应事前、事中、事后衔接存在空白，管理存在盲区，导致对土地受让方的开发利用进程不能及时掌控，缺乏问题的发现机制。

（四）相关法规政策不够完善

一是低效用地没有统一的定性或定量的认定标准，更缺乏规范、有力的法律法规作为处置依据，给全县低效用地的摸排定性带来极大难度，倒逼进度缓慢。二是土地使用税、水电价、排污权、用能权、用地权等差别化政策还没建立健全，未能发挥激励、倒逼作用。

三、相关工作建议

将土地用好用足、产出更大价值，是政府的基本职责。下一步，桐庐县将贯彻落实“亩均论英雄”理念，采取更加有力的举措全力盘活存量闲置低效用地，为“产业强县”战略的深入实施提供坚实的土地要素保障。

（一）加快理念转变和政策完善

一是加强组织领导。进一步完善县级存量、闲置、低效产业用地提质增效工作小组，构建“政府引导、乡镇（街道）平台主导、企业参与”的盘活机制，凝聚工作推进合力，确保工作取得实效。二是完善政策依据。积极探索创新，出台可参考、可操作的闲置、低效用地利用指导意见，一方面鼓励企业低效再开发，减负增收，另一方面增加乡镇（街道）红利刺激。三是加强宣传造势。充分利用互联网新媒体及传统电视、杂志等渠道，加大对节约集约用地里面的宣传，对盘存挖潜典型案例的宣传，强化乡镇（街道）、部门、企业的节地意识，强化“先存量、后增量”用地原则，营造存量挖掘、提质增效的良好氛围。

（二）规范用地保障和供后监管

一是健全以土地利用质量效益为核心的考核评价和利益挂钩机制。进一步突出建设用地年度计划指标分配与供地率、人口密度、产出强度等利用情况的挂钩机制，倒逼地方重视已批土地的供应利用。对土地开发强度过高、批而未供存量大、规划空间透支地区，严格执行建设用地减量化或零增长。二是出台《关于加强用地保障促进产业发展的实施意见》，鼓励以租赁、分层或分幢转让等方式供应标准厂房，推行先租后让、租让结合等方式，满足市场不同用地需求。完善工业用地差别化管理政策，推进工业用地的弹性供应，合理确定土地出让起始价。三是强化供后监管。实施产业资格审查和项目用地准入管理。全面实行标准地制度，将投资、亩产、能耗、环境、建设等标准纳入土地“招拍挂”出让条件。加大供后监管力度，充分发挥县投资项目“一站式”服务中心的牵头引领作用，按照招商投资协议和履约监管协议的约定，严格按照时间节点进行核验评估，并将评估结果告知乡镇街道、平台。

（三）深化企业服务和亩均效益提升

一是以亩均万元以下企业出清行动为载体，在充分发挥差别化政策倒逼机制的同时，突出企业服务理念，切实了解企业低效用地的原因、企业诉求和下步发展规划，帮助企业拟定改造提升方案，以服务促转型。二是加快建立科学评价体系，针对全县产业发展实际，对全县重点传统制造业和服务业重点行业，开展分行业“亩产效益”综合评价。三是建立健全差别化政策执行的机制。依据企业“亩产效益”综合评价结果，加快完善用地、用电、用水、用能、排污等资源要素差别化价格政策，扩大差别化价格实施行业范围。探索推进土地、用能、排污权等资源要素市场化交易，加快资源要素向综合评价高的优质企业集聚。制定低效企业退地激励机制，引导企业退低进高转型升级，提升土地利用效益。