“单位嵌入型”住房公积金制度对农民工的影响分析

赵卫华 冯建斌 张林江

（1.北京工业大学 社会学系，北京 朝阳 100124；2.中共中央党校/国家行政学院，北京 海淀 100091）

近年来，我国大力推进农民工市民化、城镇化质量的提高。农民工要市民化，“安居乐业”是关键。相比而言，在高房价的压力之下，安居比乐业更难，党的十九大报告提出，要多渠道解决城镇居民的住房问题。对于农民工来说，住房公积金的支持无疑是多渠道保障之一。住房公积金是我国城镇居民住房保障的一项重要制度，在推动城镇居民住房消费中起了很大作用。当前,城镇居民的住房拥有率已经达到了74.9%①根据第六次人口普查数据计算得出，截止到2010年全国城镇19971345户家庭中共有14950147户家庭拥有自己的住房，住房拥有率约为74.9%，其中购买住房占到了自有住房总数的58%（包括商品房、二手房、经济适用房、原公有住房）。，特别是在中小城市，农民工进城买房，已经成为推动房地产销售的主要力量之一。

当前，农民工在城市购买住房还缺少住房保障资金的支持，当年为支持城镇居民购买住房而建立的住房公积金制度，是否能有效支持农村转移人口在城市安居，这个问题值得探讨。不少研究认为应该把农民工纳入住房公积金制度，“建立和完善面向农民工的住房公积金制度”[1]，“将农民工纳入住房公积金体系是推动农民工在城市生根立足的破题之举”[2]，一些地方也在探讨把农民工纳入公积金制度体系内[3]。但是，农民工的住房公积金覆盖率总体非常低，其运行方式对农民工来说门槛还比较高，住房公积金对农民工购买住房的作用发挥还十分有限。

一、住房公积金制度的发展过程

住房公积金是我国住房分配货币化的主要形式，其建立之初是面向城镇职工的一项住房保障制度。住房公积金建立初期，其保障对象主要是国有大中型企业的职工，以后逐渐扩展到非单位职工。1999年国务院颁布的《住房公积金管理条例》（以下简称为《条例》）规定,住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金由单位和职工个人共同缴付,实行专户存储,归职工个人所有,缴存职工购买自住房时可以申请住房公积金个人住房贷款。《条例》首次明确将私营企业纳入到公积金范围内，并明确规定，建立公积金制度的目的是促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，适用公积金制度的对象主要是城镇单位的在职职工。2001年3月24日，国务院根据实际情况，在总结各地经验的基础上对条例进行了修改，进一步将民办非企业单位、社会团体等也纳入进来，完善了相关的管理机构。随着公积金制度的“扩面”，更多非公企业城镇户籍职工也有了公积金，使得我国住房公积金参加人数不断增加，参保率也在不断攀升，根据已有数据计算得出，我国城镇职工住房公积金参保率从2012年的27.37%上升到了2016年的31.54%①根据住建部《全国住房公积金2016年年度报告》及国家统计局《中国统计年鉴2017》计算得出。。在此期间，全国各地的住房公积金制度在具体的操作上也进行了一些改革，我国的住房公积金制度逐渐完善。

2005年，由建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》中首次提出要将农民工纳入进来，住房公积金进一步从城镇户籍职工扩展到农民工，这一举措旨在通过缴存公积金提高农民工的住房消费能力，提升其在城市购买住房的比例，形成农民工市民化的“推力”[4]。这是国家第一次在政策上明确农民工缴存公积金的权利，是农民工进入城镇住房保障体系的重要标志。2006年，国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》中再次明确指出，“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”。至此，公积金从制度上来说可以保障农民工了，但其功能的发挥却存在事实上的障碍。

二、“单位嵌入型”住房公积金对农民工的排斥性

嵌入性理论（Embeddedness）是新经济社会学中的重要理论，最早由英国经济史学家、哲学家卡尔·波兰尼（Polanyi）提出，他认为“经济关系是嵌入于社会关系与制度之中的”，这一逻辑成为其整个理论体系的起点与核心。新制度主义认为，任何制度的正常运转都嵌入在更大的制度、结构甚至文化因素之中。如果对制度嵌入性缺乏深入细致的研究,我们就无法对国家如何适当干预提供学理上的指导[5]。

格兰诺维特(Granovetter)对嵌入性概念进行了更深入的阐释和应用，用于探讨经济活动如何嵌入在社会关系网络之中。由于社会关系网络是社会结构的一个组成部分，因此这里的嵌入性是所谓的“结构嵌入性”。基于嵌入性视角和经济制度的社会建构性理念，新经济社会学逐渐将关注的焦点由社会网络转向了对经济组织的制度化过程，逐步将分析领域扩大到了诸如金融、货币、市场以及国家等宏观制度层面，实现了新经济社会学研究从“网络嵌入性”到“制度嵌入性”的研究视角的转变和研究领域的拓展[6]。从嵌入性理论来说，研究任何一项制度，必须重视研究“制度之间的关联性特征”，要分析农民工的住房公积金制度，也必须对这一制度进行定位，再分析这种制度与更大制度体系之间的关联性，分析其嵌入在一种怎样的制度环境中。

住房公积金是我国住房保障制度改革从实物转向货币的一个环节，它依托于单位制度,是一种“单位嵌入型”的住房福利。计划经济体制下中国企业以“低工资”“高福利”为特征，住房是单位福利中非常重要的一部分，一般国有单位会提供免费或者租金非常低廉的住房。职工工资中不包含住房的内容，同时没有住房信贷市场，所以无论是当时公房的私有化还是购买增量的新房，职工的购买能力是不足的[7]。公积金制度建立很大程度上是为了解决广大职工住房购买力不足问题，是我国住房分配货币化的制度基础，助推了城镇居民住房市场化。在从实物分房向货币化分房的改革过程中,公积金制度对于提高职工的住房购买能力起了重要作用。

住房公积金制度按照“个人存储、单位资助”的原则进行归集。住房公积金由在职职工个人及其所在单位按职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳,归个人所有,存入个人公积金账户。同时规定各单位原则上可以有偿使用本单位职工结余的公积金,用于住宅建设。各企事业单位也得以享受房改贷款,建造或购置住房分配给职工。因此公积金制度的实施和运作还是离不开职工的工作单位[8]。无论住房公积金的缴纳还是使用，在实际操作中单位都起着至关重要的作用。无论是作为一种住房保障政策还是一种政策性住房金融[9]，绝大多数人都是通过单位这一中介获得住房公积金的支持的。

公积金制度虽然扩大到非公企业和农民工，但是其享有的前提条件是单位，要依托于单位来惠及个人。如2005年，建设部等联合发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》提出有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；进城务工人员购买自住住房时，可按规定提取本人及其配偶住房公积金账户内的存储余额，也可申请住房公积金贷款。2006年，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》中提出有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购房或租赁自住住房。因此，从参保的渠道看，单位这一中介仍然是进行公积金缴存和使用的条件。

由于住房公积金缴纳必须依托于单位，而不同类型单位缴纳公积金的动力是不同的。在公有制企业中，住房公积金承接了过去单位体制下实物分房的职能，是职工住房分配货币化的表现方式，所以公有制企业给职工缴存公积金是有制度延续性的，其缴纳的积极性较高。而非公有制企业，特别是中小型的私营企业，先天就是靠低福利获取市场优势的，他们没有过实物分房的历史，也没有解决职工住房的外在压力。在这种情况下，非公企业为员工缴纳住房公积金的积极性则明显偏低。这背后的逻辑在于，公有制企业的劳动报酬通常以福利形式呈现出来，而非公有制企业的劳动报酬往往以工资形式呈现，一般称为“福利工资化”。因此，对于公有制企业而言，公积金制度意味着单位由实物分配体制下的无限责任转变为货币分配体制下的有限责任，属于减负的改革；就非公有制企业而言，公积金制度则意味着劳动力使用成本的增加，属于增负的内容，因此背后不同的意义对积极性的影响是不同的[10]。鉴于公积金缴纳必须依托于单位，如果单位不愿意为员工缴纳公积金，则员工就不能拥有公积金。

单位是否给农民工缴纳公积金决定了农民工能否享有公积金，具体来说又可以分为几种不同的情况，第一，单位福利好坏是最重要的决定因素，福利好的单位有能力给员工缴纳公积金，福利差的单位则没有能力给员工缴纳公积金。农民工学历低，一般是非正规就业，很难进入有公积金的单位，就业单位的福利通常比较差，不能给员工提供公积金。第二，在单位层面，一般都有不同的用工方式，如正式员工、合同制员工、临时工、劳务派遣工等，不同类型员工享受的单位福利也不同。正式员工福利比较好，有公积金，其他类型职工的福利则比较差，没有公积金。农民工在单位处于边缘地位，很多都是临时工、劳务派遣工，单位不愿意给他们缴纳住房公积金。因此，他们在单位的边缘地位决定了他们很难享有住房公积金。第三，还有一些单位内部存在户籍歧视，对于城镇户籍员工和非城镇户籍员工给予不同的福利待遇，单位为城镇户籍员工缴纳公积金，而农村户籍则不缴纳公积金。这些不同形式的福利差别不利于农民工享有公积金。

总之，虽然农民工缴纳公积金在制度上没有障碍，但是从实际运行情况来看，“嵌入”在单位体制之内的公积金制度对于农民工来说存在事实上的排斥性。就业单位的不稳定性、就业身份的非正规性、职业福利的身份歧视性使得他们难以享有单位的住房公积金福利。真正能够享受住房公积金的农民工的比例是比较低的。

三、农民工拥有公积金的基本情况

虽然农民工缴纳公积金没有制度障碍，但是从实际情况来看，能够享受公积金的农民工比例仍然比较低。从住房公积金的运行现状看。2017年5月，住建部印发《全国住房公积金2016年年度报告》，报告显示，2016年,住房公积金实缴单位238.25万个，实缴职工13064.50万人，在缴存单位中，国家机关、事业单位、国有企业和城镇集体企业占42.00%，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位占58.00%；在缴存职工中，国家机关、事业单位、国有企业和城镇集体企业占57.14%，城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位占 42.86%，比上年提高 6.79%[11]。但是，从职工的构成看，在我国城镇就业职工中，国家机关、事业单位、国有企业和城镇集体企业职工大约只占就业人口的15.99%，其他各类非公企业就业人员的比例则达到了84.01%[12]。84%多的非公企业职工，在公积金缴存职工中其占比只有42.86%。由此可见，虽然公积金制度扩展到了非公企业，但其覆盖率是比较低的，特别是农民工，在这一制度上更是处于不利地位。农民工缴纳公积金虽然从制度上来说没有障碍，但是实际上，这种“单位嵌入型”的公积金缴纳方式阻碍了农民工进入住房公积金的保障体系。

下面通过国家卫生和计划生育委员会2017年全国流动人口动态监测调查数据具体分析农民工参加住房公积金的基本情况。①该调查采用分层、多阶段及与规模成比例的PPS 抽样方法，按照随机原则在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团流动人口较为集中的流入地抽取样本点，总样本量为169000人。本文将农民工定义为具有农业户籍身份,居住在城市地区，完全或主要从事非农业生产活动的劳动者。就住房公积金缴纳时间而言，一般规定连续缴纳6个月以上才可以申请贷款，也有一些城市规定连续缴纳12个月以上才可以申请，因此为了保证分析对象符合这一年限规定，本研究在数据分析时剔除了流入本地时间为2016年的样本，基本将流动时间为半年以内的样本剔除在外。此外，考虑到住房公积金制度的缴费年龄为18-60岁之间，分析前也将这个年龄段之外的样本进行剔除，最终获得总样本量为124081个。

数据显示，在流动人口中，非农户籍的流动人口缴纳公积金的比例是34.4%，而农民工（农业户籍）缴存公积金的比例只有9.9%，户籍对农民工参加公积金的影响非常显著（df=2，sig〈0.001）。

从区域看,东部是人口流入大省，流动人口的比例高，参加公积金的人数也多，在参加公积金的农民工中，大约89.5%集中在东部地区，中西部都比较少。另一方面，东部地区农民工参与公积金的机会也比中西部大，在东部，12.6%的农民工参加了住房公积金；而在中部，这一比例只有3.9%，在西部，这一比例是4.5%。总体上来看，东部地区农民工参加住房公积金的比例更高些。

更进一步看，整个东部沿海地区经济发展较快，市场化程度较高，社会保障的规范性程度高，农民工的住房公积金覆盖面更宽一些。拥有公积金的农民工主要集中于珠三角、长三角和京津冀三个区域经济。在所有参加住房公积金的农民工中，珠三角占 40.4%，长三角地区占 36.1%，京津冀占10.2%，这三个区域合计占了86.7%，其他地区合计占13.3%。三个区域中，农民工参加公积金的机会也有所不同。珠三角地区农民工中参加住房公积金的比例是15.7%，高于长三角地区（11.3%）和京津冀地区（11.8%）。

从城市行政级别来看，不同行政级别的城市农民工参加住房公积金的情况不同。参加住房公积金的农民工主要集中在省会及以下城市，地级市及以下城市占比最高，占49.0%，其次是省会城市，34.4%，直辖市占比是16.6%。但从参加公积金的机会来看则相反，农民工参加公积金的比例最高的是直辖市，占12.3%，其次是省会城市，占11.1%，地级市及以下最低，占比9.8%。因此，城市等级越高，农民工的住房公积金权益越能得到保障。

从城市规模来看，不同人口规模的城市农民工参与公积金的情况也不同。在参加住房公积金的农民工中，大约70%以上的人集中在超大城市、特大城市和大城市，其中超大城市占比21.1%、特大城市占比11.3%、大城市占比37.8%，中小城市的占比29.8%。在不同规模城市中农民工参加住房公积金的比例由高到低依次是超大城市（13.8%）、大城市（12.5%）、中小城市（8.9%）、特大城市（7.3%）。

从农民工参加公积金的性别差异看，男性参加公积金的比例高于女性。男性参加住房公积金的比例是11.6%，女性是9.5%。在参加住房公积金的所有农民工中，男性所占比例也高于女性，前者是56.4%，后者是43.6%。不同性别农民工在参加住房公积金方面有显著差异（df=2，sig〈0.001）。

参加住房公积金的农民工主要集中在25-34和35-44岁这两个年龄段，其中25-34岁占57.8%，35-44岁的占24.2%，这两个年龄段合计占82%，其他年龄段合计所占比例为18%。其中，不同年龄段的农民工参加住房公积金的比例有较大差异，年龄较轻者参加公积金的比例较高，其中25-34岁的农民工中参加住房公积金的比例相对最高（15.4%），其次是15-24 岁（10.7%），35 岁以上各组参加公积金的比例都低于平均水平。

从教育程度看，在所有参加住房公积金的农民工中，不同学历者占比差别不大，其中大专及以上占38.3%，高中及中专占30.6%，初中及以下学历的为31.1%。但从参加机会看，则是受教育程度越高，参与公积金的比例越高。大专及以上学历的农民工参加公积金的比例是39.4%，高中及中专学历的农民工参加公积金的比例是15.2%，初中及以下学历的农民工参加公积金的比例是4.8%。受教育程度对能否享有住房公积金影响非常显著（df=4，sig〈0.001）。

从职业看，各类单位负责人、办事人员和有关人员及专业技术人员中参加住房公积金的比例较高，而商业服务业人员、农、林、牧、渔、水利业生产人员、生产工人、运输工人和有关人员及其他不便分类人员中参加住房公积金的比例较低。此外，相关分析显示被调查农民工的职业类型与是否参加住房公积金之间存在显著的相关性（df=14，sig〈0.001）。

从行业看，参加住房公积金比例较高的主要是金融业（49.4%）、公共管理、社会保障和社会组织（47.9%）、信息传输、软件和信息技术服务（40.5%）、科研和技术服务（38.9%）、采矿业（36.3%）、卫生和社会工作（35.2%）、水利、环境和公共设施管理（32.2%）及教育（30.2%）。其余行业如建筑业、住宿餐饮业、批发零售、居民服务等传统行业中农民工参加住房公积金的比例均比较低。行业类型与是否参加住房公积金之间存在显著的相关性（df=38，sig〈0.001）。

住房公积金一定程度上能够提高农民工在城市的住房消费能力。数据分析显示，有住房公积金的农民工中有26.2%在流入地购买了住房，而没有住房公积金的农民工在流入地购买住房的只有17.1%，可见有无公积金的农民工购房比例差距是非常明显的，“是否参加住房公积金”与“是否在流入地购买住房”两个变量之间存在显著的相关性（df=2，sig〈0.001）。住房公积金对改善农民工住房条件有明显的促进作用，有住房公积金的农民工更可能在流入地购买住房。研究表明在一二线城市务工的农民工实现在务工地购房的可能性较小，而在三四线城市务工的农民工则基本具备了这一能力[13]。在具备一定住房消费能力或者房价收入比较为合理的情况下，公积金在实际提高农民工住房购买力上还是有重要作用的。

四、住房公积金的存废之争及政策建议

住房公积金制度最初增强了城镇单位职工的住房购买力，此后，国家开始利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作。随着城镇居民住房问题的改善，公积金的政策目标开始转向外来常住人口尤其是农民工住房问题[14]。但是，随着城镇居民住房自有率的大幅度提高和住房市场的形成，关于公积金制度合理性的争论却逐渐增多，甚至存废之争也逐渐出现。

（一）对于住房公积金的批评

对于公积金的批评，概括起来集中在以下几个方面：

第一，效率不高。认为住房公积金是一种强制储蓄，收益率低，增加了交易成本。相当于政府剥夺了部分收入的资金运用自主权，进而通过行政化委托代理的组织（住房公积金管理中心）来运用这部分资金，加大了社会的交易成本[15]，也降低了资金配置的效率[16]。资金使用途径较为狭窄，大量资金处于闲置状态，造成了严重的资金浪费[17]。

第二，缺乏公平性。认为不同地区、行业和单位的缴存基数及比例都存在差别，住房公积金成了“第二工资”，单位缴存与个人收入相对应，加大了收入差距，并且会导致“马太效应”[18]。在使用上，住房公积金存在“劫贫济富”的嫌疑。高收入者的住房压力较小，却可以通过购房而使用住房公积金，住房压力较大的中低收入者，却因无力购房而无法充分享受住房公积金的保障作用，无法实现平等的互助互利[19]。“强制性储蓄、低存低贷、存贷不匹配”的公积金信贷政策，也有劫贫济富的效应，在一定程度上加剧了收入分配不公和扩大了收入差距[20]。

第三，使命已完成。有学者认为住房公积金已经完成了其历史使命，鉴于公积金制度的诸多弊端，建议取消住房公积金。如有学者从公积金的性质出发，认为从筹资来源和目标看，公积金制度既不是社会救助也不是社会福利，从运行机理看，它也不是社会保险，公积金制度应该是用人单位的福利。主张将管理权下放到用人单位，改强制性公积金为自愿性公积金制度。认为住房公积金制度作为一项改革的配套措施，在20世纪90年代发挥了重要作用，但随着住房制度由计划经济模式向市场经济模式转变的完成，公积金制度的历史任务也应完结[21]。

但是也有不少学者认为，住房公积金制度应该继续完善并覆盖更多的群体，包括农民工。有学者指出，依据人们收入水平和住房条件的转变，公积金制度的政策功能也在逐步变化。在早期阶段，公积金主要是为了解决广大工薪阶层的住房问题，之后，为了促进房地产市场的健康稳定发展，拓宽保障性住房建设资金的来源，加快解决中低收入家庭的住房问题，开展了利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作。随着这一群体住房问题的改善，公积金的政策目标将转向外来常住人口尤其是农民工住房问题[22]。

笔者认为，效率不高、不公平不能作为取消的理由，因为不单是公积金，中国的城镇职工基本养老保险制度、城镇职工基本医疗保险制度等各类社会保险制度都是依托于单位而享有的保障，都存在不同程度的效率问题和逆向分配问题，即单位越好、工资越高，社会保障水平也越高，但这些制度弊端不是取消制度的理由。至于完成历史使命的说法，则属于立场问题。如果基于住房公积金建立的初衷，站在城市居民住房保障的角度上，则在原城市居民住房自有率高达91.2%，19.7%的家庭拥有两套以上住房，户均住房1.1套的情况下[23]，住房公积金的确完成了其历史使命。但是，如果把住房公积金制度放在当前我国城镇化、城乡一体化的大背景下，则城镇居民的住房问题不是解决了，而是任务更艰巨了。在房价高涨的今天，2亿多进城农民工要顺利融入城市、实现市民化，住房问题是非常关键的问题，则住房公积金制度就不是取消而是如何完善以惠及城市新市民的问题。目前，最需要住房公积金支持的农民工也是最难以获得住房公积金贷款的群体，这恰恰是住房公积金亟待发展、改革和完善之处。

目前，高房价是推动城镇化成本不断提高的主要力量。在众多农民工市民化的排斥因素中，城镇住房所具有的排斥效应正在日益凸显，已成为大城市排斥流动者的主导因素[24]。在原城市居民住房问题基本解决的情况下，把住房公积金的保障扩大到农民工（流动人口）群体，是解决农民工住房问题的重要手段之一。农民工住房问题的解决需要社会保障，住房公积金作为一种住房保障制度，应该考虑如何继续发挥其共济作用，支持农民工在城市的住房消费，使其能够更好地融入城市。因此，打破“单位嵌入型”住房公积金制度对农民工的排斥性，为农民工城镇住房问题的解决提供必要的金融支持，是推动农民工市民化的长效机制之一。

长期以来，很多农民工因为缺乏稳定的工资收入和其他可抵押资产，在生产生活中获得金融支持一直比较困难，在住房消费方面更是如此。当前农民工住房消费需求很强，并有一定的消费能力，但非常缺乏必要的金融支持。很多人是通过向亲戚朋友借债购买住房。农民工难以获得商业贷款或者为之承担的成本较高，住房公积金这样的政策性金融就成为一种较好的住房消费金融支持[25]。住房公积金能增强农民工的支付能力和融资能力，能有效改善农民工的住房条件[26]。因此，完善住房公积金制度，是推动农民工住房条件改善的一个重要途径。

（二）提高农民工住房公积金保障可及性的政策建议

由于“单位嵌入型”住房公积金制度对农民工事实的排斥性，要使住房公积金能够更好地支持农民工的住房消费，顺利实现市民化，建议如下：

第一，从“单位嵌入型”转向“社会嵌入型”保障，增强可及性。大多数农民工就业单位不稳定或者没有就业单位、收入来源不稳定或者不规律（如很多个体户收入有淡季、旺季），无法依托单位而享有住房公积金。如果住房公积金制度能够像城乡居民养老保险或者城乡居民医疗保险那样，不依赖于单位而享有，则就有可能提高农民工住房公积金的可及性。中国人具有很强的储蓄动机，很多农民工都是通过省吃俭用攒钱盖房、买房或者用于其他大额开支。如果住房公积金能够采用“储蓄保障”模式，每个农民工可以拥有一个公积金账户，只要在公积金账户积累一定数额的存款，就有资格获得相应比例的“低息住房贷款”，则住房公积金就能够很好地发挥其资金共济作用，支持农民工的住房消费。这样将大大扩展公积金对农民工的覆盖率，增强对农民工住房消费的金融支持。

第二，创新住房公积金的运作方式，增强缴纳和使用的灵活性。创新缴存和还款的具体方式。目前，公积金都是按月由单位统一缴存，单位不稳定或者没有单位的农民工，无法参加该项制度，如果能够采取按年或者季度或者更加灵活的缴存方式，则会有更多农民工加入该体系。这将进一步扩大住房公积金的住房金融功能和住房保障功能，提高农民工住房公积金的可及性。

扩大公积金的使用范围。现在，住房公积金还是区域统筹，异地使用还存在不少障碍。在人口流动比较普遍的情况下，异地使用公积金很有必要。我国人口流动的基本趋势是从农村和中小城市流向大城市，从经济不发达地区流向经济发达地区。在大城市，在经济发达地区，劳动用工比较规范，农民工拥有公积金的可能性也大，而在中小城市，农民工拥有公积金的可能性则更小。很多农民工是在大城市打工，到中小城市买房安家。如果能破除公积金异地使用的阻碍，建立全国统一的住房公积金账户，农民工可以异地缴存、提取公积金，则会大大提高农民工的住房消费能力。