探索简约高效的特大城市基层治理体制——北京市“街乡吹哨、部门报到”实践探索研究

● “街乡吹哨、部门报到”课题组

伴随我国城市化进程加速，城市治理在国家治理体系现代化中的角色越来越凸显。经过40年的发展改革和开放，我国城镇化率已经由1978年的17.92%提升到2018年的59.58%。人口、就业、消费向城市聚集的直接结果是人们的居住方式、生活方式、思想观念、治理模式、科学技术、福利保障等都在发生着深刻变化，国家治理的重点必须更加关注城市的管理和服务，尤其是特大城市的管理和服务。党的十八大以来，习近平总书记两次视察北京，明确北京城市发展定位，要求解决好特大城市的“顽症痼疾”问题。根据习近平总书记和党中央的要求，结合北京市平谷区金海湖镇综合治理实践的调研总结，2018年初，北京市委、市政府印发《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，推动街乡管理体制改革，强化其与职能部门间的协作，探索提升城市治理水平的新思路。

一、以党建引领特大城市治理体系

解决“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”是首都城市治理的核心问题。北京市建立健全了党对首都城市工作领导的体制机制，聚焦群众反映强烈的突出问题，加强城市常态化管理和精细化治理，在“疏解整治促提升”、“背街小巷环境整治”的基础上，实施“街乡吹哨、部门报到”，取得积极成效。

（一）建立健全党的城市治理体制机制

北京市要求各区各部门把“街乡吹哨、部门报到”列入2018年履行抓党建工作主体责任的议事议程，并将工作落实情况纳入了市委、市政府督查重点，明确市委全面深化改革领导小组、市委党的建设工作领导小组及市社会建设工作领导小组共同指导，建立由市、区两级社会建设工作领导小组牵头统筹推进的工作体制。明确城市基层治理是街乡党工委的主责主业。街道党工委根据区委的授权，全面负责本地区党的建设，领导本地区基层社会治理各项工作，总揽全局、协调各方，建立健全区域化党建协调委员会机制，有效整合资源，实现了纵向互动和横向联动的结合。

（二）强化党组织在同级组织中的地位

街道以“党建”引领，统筹协调街道内外的“条块”资源，构建区域化党建体系，将基层治理与基层党建相结合，在城市基层治理和“疏整促”等重点工作中发挥党支部的核心作用。建立联席会议制度，通过召开地区党员代表会议，选举产生党建工作协调委员会，谋划区域重大决策事项，并由地区管委会具体负责落实，党代表组团监督。推动“双报到”制度，动员在职党员融入基层治理，形成以党组织为中心、多元主体参与的基层社会治理新格局。发挥街道党工委统筹领导功能，由街道党工委行使对职能部门派驻人员的考核权及任免建议权；大力推进党组织的有效覆盖，推动在社区、非公企业、社会组织等建立党组织，以党的工作引领区域各类组织参与基层治理。

（三）发挥街乡和职能部门合力

以街道党工委和办事处职责清单界定街道职责，以此向街道赋权、划分条块事权、理顺相互间的职责关系。对应街道职责，打破对应职能部门的机构设置，以大部门制的委办、中心、综合执法对等模式重组街道机构，减少管理层级，解决多头分散、职责分割、管理碎片化的问题，引导街道把更多精力放到社区为民服务，提高街道乡镇综合协调处理问题能力。例如东城区将街道机构从原来的25个科室和4个事业单位，综合设置为“六办一委一队四中心”，街道办事处工委副书记、办事处主任等主要领导下沉到六个办公室担任主要负责人，推行扁平化管理，提高城市治理的精细化水平和协同效率。统筹考虑街乡常住人口、社会单位、辖区面积、流动人口等要素，科学合理配置人财物资源，为街道机构有效运转提供了组织、人力保障。为保障部门协作，大力推进多网融合，尤其是突出资源整合，注重与街巷长制、小巷管家、综合执法平台建设等工作协同促进，注重以共建共治有效拓展居民参与，推动基层多元治理力量的整合。

二、街乡聚力构建简约高效基层城市治理体系

北京市常住人口多，大量外来人口进入城市务工经商，城市用地紧张，人口规模不断扩大，催生了特大城市所具有的人口过度集中、教育医疗资源紧张、交通拥堵、环境脏乱差等共性问题。此外，北京市还面临着首都与都市功能叠加带来的核心区土地紧缺、交通拥堵、居住拥挤等一系列特殊问题。都市功能的多元叠加使得北京城市治理问题更加突出。多年来，城市“摊大饼式”发展，对房地产开发以及二三产业发展的重视，使城市居民生活缺乏应有的品质。自上而下的政府统一管理使基层街道、乡镇缺乏应有的活力和灵活性，社区居委会自治功能难以有效发挥，居民参与基层自治管理、解决自身问题的能力得不到发挥，影响社会自组织提供人性化服务的积极性和主动性，妨碍了公共服务的供给与递送，降低了基层人民的生活质量，影响了他们的幸福感。在新时代背景下，这些问题更加凸显，迫切需要重构城市基层管理体系，调动多元参与的积极性，建立共治共享的基层治理格局。

（一）赋权街乡，奠定管理重心下移的组织基础

一是明晰街道的职能定位。超大城市治理的复杂性、多元性及其治理中的问题，要求城市基层治理的核心主体——街道必须权责明确、权责一致，并拥有与其职责相匹配的管理资源，以保障其履行职责。《北京市街道党工委和办事处职责清单（试行）》和《街道职责清单111条》明确规定了街道职责，为街道履职尽责提供了基本规范。将属地管理的主要责任赋予街道，需要相关职能部门对街道履职进行协同配合，这一方面要求强化街乡的实际管理职权，推动街道层级的综合执法，例如东城区、平谷区等通过实体化的街乡综合执法平台建设，整合街道与职能部门的执法力量和执法资源来强化基层的执法效果；另一方面还需要改变由职能部门评估街乡的做法，转而强化街乡对职能部门的综合考评权，评估其负责事项在辖区内的完成情况。

二是重构机构，提升街道服务管理能力。针对街道分科分层的机构设置更多强调对上负责、难以应对来自基层治理的新需求这一问题，北京市印发《关于开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见》，探索推行街道的大部门制改革，通过整合街道党工委、办事处的内设机构，分别对应街道职责清单的6项基本职能，打破与政府职能部门的对口设置，将街道内设机构整合为综合办公室、党群工作部、平安建设部、城市管理部、社区建设部、民生保障部6个部室，体现了街乡机构与基层治理任务的紧密结合。各区根据区域特点和自身管理需求进行了微调，例如平谷区在滨河街道等试点整合机构职责，综合设置为“一室四部一队三中心”；石景山区在街道整合中形成了“一室五部一队四中心”的组织架构；东城区在东直门街道等开展街道管理体制试点改革后在全区推行，综合设置街道“六部一队四中心”；西城区设置“一办六部四中心”等。这些探索的核心是通过街道组织重构、管理重心下沉来满足社区居民的多元需求，提高基层政府机构的管理服务绩效。

三是推动管理资源向基层延伸。2017年，在北京市整治街巷环境过程中发现，街巷还在承担着居民交往、社会服务等功能，为此，北京市开始探索街巷长制，为城市的街巷设定专门人员承担协调管理等职责，并于2018年在全市推行街巷长制。街巷长制的核心是将街乡干部推到区域街巷整治的第一线，由其承担环境整治、社会治理、公共服务等具体职责，这使得街乡干部成为街巷治理的组织调度者和吹哨人，同时接受来自群众等多方面的监督。街巷长在其管理区域范围内，直接面对居民、直面各种具体问题，代表街道协调整合相关政府职能部门、社区干部及居民等力量，对街巷实行综合性、精细化管理。从实践看，街巷长制有效地解决了街巷基层治理的条块结合、上下联动、沟通协调等难题，取得了良好成效。而发源于基层的“小巷管家”、“老街坊”等做法，则推动居民志愿者和政府行政力量在基层治理中实现无缝对接，并在实践中探索出“胡同主事”、“楼院议事”等多种推动基层末梢治理的实践模式。

（二）改善条块结合、以块为主的基层治理工作机制

一是“多网”融合，以信息互通促进管理力量整合。各政府部门在以信息化推进政府管理服务的过程中，形成了不同的信息网络系统，如城市管理网、社会服务管理网、社会治安网和城管综合执法网等。这些网络局限在政府部门内部使用，妨碍了政府部门间的信息传递与共享。为推进各个政府部门的多网融合，由市社工委牵头，通过多层级的网格化工作联席会议制度健全多网融合发展的保障机制，推进信息系统、热线系统、办理事项、网格划分、指挥体系、办理流程、基础数据、网格员队伍、考评机制9方面的融合和一体化运行，提高在摸清需求的基础上加强区—镇（街）—村（社区）三级网格化综合信息平台建设，推进网格化基础数据建设，提升网格化体系快速解决问题的能力。同时，在多网融合中注重与街巷长制、小巷管家、综合执法平台建设等工作的协同推动，注重拓宽居民参与渠道，丰富网格化工作形式，促进共建共治共享在实践中落地，初步形成多元一体化运行和覆盖城乡的社会治理综合信息体系。

二是大数据推进社区治理精细化。现代城市治理必须充分应用现代技术手段，尤其是以大数据为代表的现代信息技术，不仅能提升行政执法效率，而且能够促进部门之间的联动整合，提升城市治理的整体效能。在多网融合的基础上，各区联系管理服务实际，以问题为导向，整合政府、市场、社会各类数据，建立快速高效分析、反应机制，发挥大数据在政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化等方面的重要作用，提升社会治理的精细化和智能化水平。例如在服务民生方面，以大数据为支撑，依托“互联网+”、“网格化+”便民服务、政务服务、健康服务等平台，建立公共服务事项的“一窗受理”、“一网通办”，让数据多跑路、让群众少跑腿，解决居民办事提供资料多、重复填写基础信息、浪费时间等问题。大数据还支撑着管理工作流程的优化，各区普遍建立了问题发现—上报—派遣—处理—反馈—核查工作流程，并建立疑难案件会商机制，使得各部门、各单位在网格平台上各司其职，通过数据实现协同配合，大大提升服务管理的效果。

三是整合队伍，规范使用及有效管理各类协管员。近年来，为了缓解城市日益增长的管理与公共服务人力不足之间的矛盾，越来越多的政府部门招聘使用协管员。协管员队伍已经成为城市治理中的重要补充力量。但由于在设置、管理等方面缺乏统筹规范，协管员队伍也面临着规模膨胀、制度缺失、管理混乱、激励不足等问题。为加强对协管员队伍的岗位整合、统一调配，强化日常管理和监督考核，北京市各区和街道探索规范整合协管员队伍。例如昌平区实行协管队伍的下沉整合和街镇实体化执法平台建设相结合，把五支辅助执法队伍下沉到执法平台，统筹管理使用；朝阳区明确街乡协管员数量，按照街乡公务员（含参公人员）编制总量1∶1比例核定，对超出核定数量人员进行精简；海淀区将协管员与网格工作相结合，实现了力量整合；石景山区通过与网格化、大城管、信访代理和重点工作的结合，使协管员成为执法辅助的主要力量。在试点基础上，相关部门提出了取消、剥离、保留、下沉等方法推动协管员队伍的规范管理，以增强基层治理力量，合理配置基层治理主体的人力资源，完善了基层治理体系。

（三）社会治理多元主体科学履职，打造共建共享新格局

一是以完善的考核评价体系推进街道及政府部门做实事创实绩。基层考核评价制度作为政府管理的“指挥棒”，是实施政府绩效评估、树立事业导向、政绩导向的重要手段，影响着政府各部门管理的工作方向、也是政府各部门的工作指南。为有效推进“街乡吹哨、部门报到”工作，调动街乡和政府部门的积极性，北京市探索建立适合基层治理实际的考核评价制度。一方面，扩大街乡在考评中的自主权，取消原本各部门对街乡的单独考评，同时增加街乡对各部门考评的权重。另一方面，坚持双向考评，将自下而上与自上而下的考核相结合，扩大群众的参与权、评价权，把群众满意度作为重要的评价指标。完善基层考核评价机制，进一步厘清了街道与职能部门的关系，增强了街道统筹辖区事务的主动性和能力，也进一步增强了政府部门服务基层、服务群众的意识，提高了基层政府的工作实效。

二是以经费使用的自主性保障服务基层能力提升。在推进“街道吹哨、部门报到”过程中，更多的城市治理、公共服务职能下沉到街道社区，街道承担的管理服务职能和责任不断增加，势必对街道的经费保障提出更高的要求。如果“费随事转”不能到位，会造成街道及社区承担过多责任而无力负担或筹集相应经费，影响职责的正常发挥。基于此，北京市明确要求各区每年拿出一定数额的专项经费，作为街道的自主经费，由街道根据工作需要和基层需求，灵活用于街道社区以民生为主的各项事业发展；同时还要求街道整合各类资金，强化资金的统筹使用效能。例如石景山区为社区设立党建统领群众经费，给街道设立民生家园建设专项资金,用于社区居民环境改善，增加各项民生事业的发展支出。东城区、西城区以保障民生和城市管理事项为重点，为街道拨付自主使用经费，突出服务民生、环境整治提升导向，解决社区居民的困难救助，突出城市治理导向，更多地改善人居环境，保持社区环境整治清洁有序。

三是以合理的薪酬待遇确保社区工作者专心做事和规范管理。社区工作者是基层治理的一支重要力量，但由于各种原因，薪酬待遇问题成为影响社区工作者队伍稳定的重要因素。薪酬待遇低使得社区工作者难以安心本职工作、人员流动频繁，影响社区工作者队伍稳定、工作能力技能的提高。基于此，北京市委市政府相关部门印发了《关于进一步规范社区工作者工资待遇的实施办法（2018年修订）》，明确从2018年1月1日起，北京市社区工作者工资总体待遇的平均水平由不低于本市职工平均工资的70%提高到100%。随后，北京市有关部门修订印发了《北京市社区工作者管理办法》，明确在提高社区工作者待遇的同时，不断提高社区工作者职业化、专业化水平和服务市民群众的能力，强化社区工作者的规范管理，将薪酬待遇的提升转化为人力资本的提升，着重提升其专业服务能力水平。

三、以人民为中心打造共建共享的基层治理格局

北京市在推动“街乡吹哨、部门报到”过程中，强调哨源主要从群众中来，应哨解决问题必须到群众中去，解决问题的效果由群众说了算。在“街乡吹哨、部门报到”的实践中，面向基层、面向问题、面向群众，把以人民为中心的思想落到实处，增强了党和政府对群众诉求的回应能力，办好群众家门口的事，进一步提升了人民群众的获得感。

（一）坚持需求导向，解决服务人民群众的“最后一公里”难题

“街乡吹哨”贵在精准，也就是要搞清楚什么事应该吹哨，这就要求基层治理以问题为导向。北京市在《“街乡吹哨、部门报到”专项清单（试行一）》中提出要围绕综合执法、重点工作、应急处置三个重点领域，明确街乡反映比较集中、自身难以解决需要协调职能部门的15项32个具体问题作为“吹哨”重点，将基层治理的难题、市民群众的呼声作为“街乡吹哨”的号令。以需求为导向，“问需”于民，让居民更多地参与到城市治理中来，尤其是小巷管家与街巷长相互配合、有机衔接，推动政府治理与居民自治良性互动，让社区居民有更多话语权，更好地解决了老旧小区存在的停车难、乱搭建等问题。以技术应用创新治理方式，如方庄街道创造性地利用社区微信群来打通集成信息发布的末端和问题发现的前端，提高了发现问题、收集民意的效率，也提高了服务时效和质量，在破解服务难题、引领议事协商、实现共治法治等方面发挥了作用。

（二）做好群众的身边事，以优质服务解决人民的“烦心事”

将服务资源更多地向居民身边递送，打造“一刻钟社区服务圈”，集合政府提供的基本公共服务、社会力量和居民个人提供的志愿互助服务、市场机制提供的便民利民服务以及特色服务等，提高了居民社会服务的可及性和可得性，满足百姓最切身的需求，提升社会服务水平。为保障服务的精准性，通过基层协商找到群众意愿和要求的最大公约数，广纳群言、广集民需，尊重多数又照顾少数，重视结果又注重过程，使服务的供需双方更为协调一致，实现社会服务柔性化供给，保障服务的针对性与精准性。为推动服务的专业化，大力调动社会组织参与服务的积极性，引导“枢纽型”社会组织体系、社会组织服务（孵化）体系在社区层面基本实现全覆盖，引导政府购买社会组织服务的规范化、长效化，大力开展社会组织公益行动，有力地推动着社会组织参与公共服务，不断满足广大居民多样性和多层次的服务需求，弥补政府末端服务能力的不足。

（三）创新居民参与机制，打造共建共治共享的基层治理格局

“问需”于民，需要让居民发声。北京市创新政策目标，改变“眼睛向上”的传统工作方法，注重新形势下的群众路线落实，广大街道社区干部、街巷长、小巷管家、协管员、网格员、社区志愿者，听群众诉求、请群众参与、让群众评判，把群众满意作为工作的出发点和落脚点，使群众满意度成为社会治理的指挥棒和风向标。创新政策内容，依法减轻社区负担，让社区居委会从大量的行政事务中解脱出来，更好地组织群众推动居民自治，提高居民在城市治理中的参与度，以社区减负来推动基层社区自治，使其回归“走家串户、服务群众”的本源。创新政策参与主体，借助“社区之家”示范点的创建工作，推动驻区单位履行社会责任,鼓励引导党政机关、企事业单位等驻区社会单位，有序向社区居民开放内部服务设施来服务社区居民，在提供餐饮服务、体育健身、文化娱乐等方面发挥作用，让资源发挥最大效用，推动驻地单位和社区居民的互利互惠。

结论与讨论

做好大城市的治理工作，必须努力完善党建引领下的社会治理体制，必须抓住党建龙头、聚力街道乡镇、夯实基层基础，打造共建共治共享格局，尊重人民群众的首创精神。北京市实施“街乡吹哨、部门报到”，通过党建引领、创新基层社会治理的体制机制在城市管理和基层治理方面都取得积极进展。

党建引领是落实“街乡吹哨、部门报到”、推动大城市治理现代化的根本保证。加强党组织对大城市治理的全面领导，完善党建引领城市治理体制机制创新，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

“吹哨报到”所带动的体制机制创新抓住了城市管理体制改革的“牛鼻子”，抓住了处理好条块关系这一核心，实现城市管理体制重心下移；抓住了处理好专业与综合关系的关键，实现了专业和综合的协调配合；坚持以问题为导向，努力聚焦城市“疏解整治促提升”，使国际一流的和谐宜居之都的建设持续推进。

在城市管理和基层治理方面必须理顺政府管理的体制机制。“吹哨报到”优化了基层管理的工作流程机制，打造了综合执法平台，提高了城市治理法治化、专业化水平，建设了一支高素质的城市管理队伍和社区工作者队伍；坚持以需求为导向，扩大了社会参与，提高了公共服务的保障能力，让广大群众有获得感。

“街乡吹哨、部门报到”的政策制定、实施和理论探索表明，做好大城市的治理工作，必须把创造优良人居环境作为中心目标，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动。政府要创新城市治理方式，特别是在加强城市精细化管理上加强制度建设，深化体制机制改革，为发挥群策群力创造优良环境。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现现代城市的共治共管、共建共享。