改革开放以来基层党组织建设的历史考察

□ 张 超

改革开放是一个经济社会发生深刻转型的过程，由此使党所面临的国内外环境及其肩负的任务发生了深刻变化。这些变化对党的基层组织建设提出了新课题乃至新挑战。为了回应这些时代课题和挑战，从改革开放至今，党在基层组织建设方面进行了一系列的努力和探索，取得了巨大成效。本文试图以历史和逻辑相结合的方式，回顾与考察党的基层组织建设在改革开放40年中所发生的深刻历史嬗变，并试图对其中所呈现的基本特征及启示予以系统总结。

一、40年基层党组织建设的发展历程

从1978年到2018年，在改革开放40年的伟大实践中，党的基层组织建设经历了波澜壮阔的历程，依据不同时期的工作重心和主要特点，这一历程大致可以分为四个阶段。

(一)确立改革开放新时期基层党建工作的战略目标

从1978年党的十一届三中全会召开到1992党的十四大召开，这一阶段基层组织建设的主要工作是在总结正反两方面经验教训的基础上最终确立了适应改革开放新时期要求的战略目标。

在这一阶段前期，基层党建工作的主要任务是清除过去“左”的错误带来的严重影响，修补“文革”十年动乱对基层党组织带来的严重破坏。这项工作主要是通过党中央于1983年冬季至1987年4月间部署开展的全面整党完成的。[1]三年半的整党运动，基本上肃清了十年内乱的流毒对基层党组织建设带来的负面影响，使基层党建工作逐渐步入正轨。

在这一阶段后期，随着农村和国有企业两大领域的改革实践不断深入推进，如何在新形势下坚持和加强党在这两个领域的领导地位变得逐渐迫切。对于农村而言，自上世纪80年代中后期开始，随着人民公社体制的解体，作为基层群众性自治组织的村民委员会逐渐取代过去的生产大队，在农村承担起公共管理角色。随之引出的问题是，村民委员会与村级党组织是什么关系？

在实践中，村民委员会和村党支部因为争夺村级最高权威而闹矛盾和摩擦的事情并非少见。[2](PP49-59)同时，由于实行家庭联产承包责任制后农村集体经济的削弱，农村党组织缺乏服务、凝聚群众的物质基础问题也日益暴露。加之一些地方重经济发展轻党建工作的偏向、农村青年党员大量外出务工导致农村缺乏年富力强的村干部等各种因素的叠加影响，客观上使当时农村党组织的权力和权威在一定程度上受到影响，以至于中央高层认为当时党“对农村基层组织建设工作的领导有所削弱”。[3]

对国有企业而言，当时面临的主要问题是随着厂长(经理)负责制的推行，党组织在企业中的地位和作用受到了一定弱化。改革开放以前，我国国有企业长期实行党委领导下的厂长(经理)负责制。改革开放后，为了改革党的一元化领导体制和实行政企分开，国家从1984年开始逐步探索在国有企业中实行厂长(经理)负责制。在此过程中，由于过分强调厂长(经理)在企业生产经营活动中的统一指挥权，一些国有企业的党组织机构被削减、职能被削弱，党组织在国有企业中的领导作用实际上遭到了淡化乃至削弱。[4]

1989年春夏之交发生的政治风波为基层党建工作敲响了警钟，也带来了重大转机。风波发生后不久，《中共中央关于加强党的建设的通知》在全党下发。该文件明确提到，“从这场斗争中可以清楚地看到，平时忽视党的基层组织建设，削弱党组织的作用，是多么危险。”[5](P595)为此，该文件提出了要切实加强党的基层组织建设的严肃要求，针对国企党建工作中存在的问题则着重强调：“实行厂长(经理)负责制，不能淡化基层党组织的作用，削弱党的领导。”[5](P597)1990年8月，中共中央组织部等有关部门在山东省莱西县召开了全国村级建设工作座谈会(史称“莱西会议”)。这次会确立了以党支部为核心的村级组织建设基本思路，强调要把村党支部建设成为农村各种组织和各项工作的领导核心，党支部要加强对村委会的领导。此次会议对明确农村基层党组织的重要地位、规范村级组织之间的相互关系起到了关键性作用。

基于对改革开放以来基层党建工作正反两方面经验教训的总结，在党的十四大上，党中央正式提出，要努力把基层党组织建设成为团结和带领群众进行改革和建设的战斗堡垒。这在实际上提出了改革开放新时期基层党建工作的战略目标，即要求基层党组织建设一方面必须紧紧围绕服务于改革和建设的中心任务开展工作，不能游离甚至脱离中心工作自说自话，另一方面则要求基层党组织必须要加强自身建设，努力把自己建设成为坚强的战斗堡垒。这一战略目标，既从理论上纠正了改革开放初期农村和国有企业中基层党建工作出现的问题和偏向，同时也从目标上为未来基层党建工作的推进指明了方向。

(二)构建基层党建工作的基本格局

自党的十四大以后到2002年党的十六大召开，此一阶段的基层党建工作主要聚焦于解决两个方面的问题。一方面着眼于继续在农村和国有企业两大传统领域强化党的领导地位，另一方面则开始向非公有制经济组织、新社会组织、城市社区等新兴领域进行组织拓展，并最终在党的十六大上正式确立了基层党建工作的基本格局。

1994年10月，中共中央在北京召开全国农村基层组织建设工作会议，胡锦涛代表中央在大会上做报告，提出了以“五个好”为主要内容的农村基层党建工作目标[注]“五个好”，即“建设一个好领导班子、培养锻炼一支好队伍、选准一条发展经济的好路子、完善一个好经营体制、健全一套好的管理制度”，见胡锦涛文选(第一卷)[M].北京:人民出版社，2016:91-92.。这是建国以来第一次以中共中央的名义召开的专门研究部署农村基层组织建设工作的会议。同年11月，《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》下发，该文件确立了农村基层党建工作的总体思路，尤其是对如何增强农村党组织的领导权威提出了关键性指导意见。同时，该文件要求各地以“五个好”为标准用3年时间整顿农村处于软弱涣散和瘫痪状态的基层党组织。根据这一要求，自1994年至1997年，全国分期分批开展了整顿工作，共整顿处于软弱涣散和瘫痪状态的村党支部20.8万个，占全国农村党支部总数的28%。[6](P448,P456)

党的十四大以后，国有企业改革进入新的阶段。1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向，从而拉开了国有企业深层改革的序幕。深层改革的开启对国有企业党建工作提出的关键问题是：党组织在国有企业新的治理结构中处于什么地位、发挥什么作用？从1994年至1997年，为了确保在国有企业改革中不致削弱党在国有企业中的领导作用，中央先后下发了三个有关加强国有企业党建工作的文件，即《中共中央组织部关于加强股份制企业中党的工作的几点意见》(1994年)、《中共中央组织部关于在现代企业制度百家试点企业中加强和改进党的工作的意见(试行)》(1996年)和《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》(1997年)。值得强调的是，1997年下发的这个文件以明确的态度、完整的思路和具体的举措规定了党组织在国有企业中的地位和作用。该文件明确指出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，而坚持党对国有企业的政治领导，发挥党组织在国有企业中的政治核心作用则是建立有中国特色现代企业制度的本质要求。[7](PP301-307)

在加强上述传统领域的基层党建工作的同时，新兴领域的基层党建工作也在此一时期日益引起中央重视。一方面，随着市场经济的推进以及社会结构的变化，到上世纪90年代末期，我国的非公有制经济组织和社会团体在数量上都达到了可观的规模，而党组织在这两个领域的覆盖面却相形见绌。1998年，全国在民政部门注册的社会团体数量达到了18余万个；[8]1999年，全国私营企业近158万家，个体工商户3160多万户，从业人员约1.3亿人。[9](P253)然而，1999年底全国仅有1.5%的私营企业建立了党组织；[9](P254)社会团体中建立党组织的比例也同样小得惊人，比如，在2000年，广东省直属社会团体212个，建立党组织的只占5.7%，市属社会团体7301个，建立党组织的仅占1.3%；四川省当时有10380个社会团体，建立党组织的只有3%。[6](P456)为了加强这两个领域的党建工作，中共中央组织部于2000年出台了《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见(试行)》，并分别于1998年和2000年分别出台了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》和《关于加强社会团体党的建设工作的意见》。这三个文件的出台，标志着中央正式把非公有制经济组织和社会团体中的党建工作纳入了政策议程。

另一方面，在城市基层社会管理体制变化的过程中，城市社区由于承担着越来越多由政府和企业转移的管理和服务职能而逐渐取代过去的单位成为城市的基本治理单元。同时，一些由于下岗、下海等原因脱离单位的人员、在非公有制企业就业的人员、农村进城务工人员等这些不同于“单位人”的“社会人”大量涌向社区，各种新经济组织和新社会组织在社区中大量生长发育，这些因素又使得社区成为一个新的社会领域和社会空间。更为关键的是，从上世纪90年代初到90年代末，“法轮功”邪教组织在城乡基层社会的蔓延和渗透对城市社区党建工作带来了极大的警示作用。在这种情况下，中央高层意识到“搞好社区党的建设，实质就是打牢党在城市工作的组织基础和群众基础。”[10](P21)为了加强社区党建工作，1999年和2000年，中共中央组织部先后在上海、北京召开了全国性的街道、社区党建工作座谈会和研讨会对社区党建工作进行研讨和部署。

经过党的十四大以来10年的探索，在2002年党的十六大召开时中央已经确立了基层党建的基本格局。在党的十六大报告中，基层党建被划分为农村、国有企业和集体企业、非公有制企业、社区、社会团体和社会中介组织、机关和事业单位六大基本领域；同时党的十六大通过的党章修正案，则对在这些不同领域中基层党组织的角色和职责做出了权威规定。

(三)完善和创新基层党建工作的策略和技术

从党的十六大以后到2012年党的十八大召开，此一阶段基层党建工作的主要特征是从整体上向纵深方向发展，并在组织建设策略上进行了多方面的完善和创新。

从制度上完善城市社区、非公有制企业等新兴领域的基层党建工作总体思路和关键举措。2004年10月，经过反复酝酿的《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》出台，该文件除了规定社区党建工作的目标任务、思路举措和社区党组织的职责任务外，关键还在于明确了社区党组织与社区居民自治组织之间的领导与被领导关系，规范了两者之间的关系。2012年3月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见(试行)》，此文件对非公有制企业党组织的功能定位、组织设置方式、工作方法和方式、队伍建设、经费和办公场所的保障等做出了较为完整和明确的规定。尤其是，该文件把非公有制企业中党组织的角色界定为“两个作用”(即在企业职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用)，这是党中央第一次比较明确地对非公有制企业中党组织的角色做出的界定。

努力扩大党组织在新兴领域的覆盖面。在城市社区，中共中央组织部要求确保做到“一社区一支部(总支、党委)”，[11](P365)到2013年底，党组织在全国城市社区的覆盖率达到了99.61%。[12]由于非公有制企业和社会组织点多面大，完成党组织在这两类组织中的覆盖绝非易事，对此党中央的思路是首先抓住这两类组织中的重点企业和重点行业。对非公有制企业，重点是抓好规模以上企业的组织覆盖工作，到2011年底时全国规模以上非公有制企业党组织覆盖率已达到96.7%。[13]对于社会组织，重点是抓住律师、注册会计师行业的党建工作。在2008年9月至2010年4月开展的全党深入学习实践科学发展观活动中，中央专门成立了会计师事务所、律师事务所学习实践活动指导小组，用以指导这两个行业的学习实践活动和党组织建设工作，至2012年8月，律师、注册会计师行业实现了党的组织和工作全覆盖。[14]

在体制机制和工作方法上进行创新以激活基层党建工作的活力。这些创新包括：2006年中共中央办公厅印发《关于建立健全地方党委、部门党组(党委)抓基层党建工作责任制的意见》，全面建立基层党建工作责任制；突破原有按地域和单位设置党组织的传统模式，创设功能型党组织、商圈党组织、商务楼宇党组织、联村党委等新的组织形式；拓展基层党组织功能，开展服务型党组织建设，依靠服务完善基层党组织的领导方式和活动方式；探索采取以“公推直选”方式产生基层党组织领导班子，丰富基层党内民主的内涵等等。

大力充实基层党建的工作资源。在党的十七大到党的十八大期间，中央财政先后投入70多亿元解决农村基层党组织缺人员、缺经费和缺场所问题。从2009年至2012年，全国范围开展了街道社区党建的“三有一化”(即“有人管事、有钱办事、有场所议事、构建区域化党建工作格局”)工作，使社区党组织在工作人员待遇、工作经费和办公场所的保障方面获得了很大改善。还通过税前列支、党费返还、财政扶持、企业支持、以奖代补等多元渠道解决非公有制企业党建工作经费问题。同时，通过实施“大学生村官工程”、“一社区一名大学生”计划将大量高校毕业生输送到农村和社区的基层干部队伍中，有力充实了基层党组织干部队伍。[14]

(四)开启基层党建工作新局面

党的十八以来，基层党建工作的鲜明特征是贯彻全面从严治党方针，一方面从最基本和最基础的东西抓起，强根固基；另一方面则深化对党组织领导作用的认识，突出基层党组织的政治功能，承前启后地开启了新时代基层党建工作的新局面。

把全面从严治党方针贯彻到基层党建工作中。2013年，习近平在全国组织工作会议上提出：“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[7](P351)2016年，全党开展“两学一做”学习教育，把全面从严治党的要求向基层延伸。2017年3月，中共中央办公厅印发《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》，标志着全面从严治党在向基层延伸中开始朝着规范化和经常性方向发展。

从最基本的东西抓起，严格基层党建工作的各项基础工作。重视基本和基础工作是党的十八大以后基层党建工作的一个鲜明特色。习近平在党的十八以后先后三次以普通党员身份参加所在支部的生活会，为全党严格组织生活树立榜样。党的十九大党章修正案专门增写“党支部的职责”条文，突出和强化党支部的重要作用。严明纪律，严格落实“三会一课”、民主生活会和组织生活会、谈心谈话、民主评议党员等基本制度，强化党的组织生活的严肃性和规范化。严格党员管理，从2016年1月开始，全国开展了党员组织关系集中排查，对与党组织失去联系的党员进行规范管理和组织处置，使90%的失联党员重新回归党组织的怀抱。同时，对软弱涣散基层党组织进行持续整顿，使全国7.7万个村、社区恢复了活力。[15]

从全面从严治党角度强化基层党组织的领导作用。党中央认识到，要推进全面从严治党，必须加强党的领导，尤其是要发挥各级党组织在管党治党中的作用。[16](PP256-258)在基层党建领域，2016年10月10日，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上指出，要解决国有企业党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题，就必须坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用。[17](P176)2016年12月8日，习近平在全国高校思想政治工作会议上强调，高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任。

突出基层党组织的政治功能。习近平指出，对于基层党组织而言，建设基层服务型党组织是功能上的一个要求，但总的是战斗堡垒，不能变成纯服务的组织，它的政治功能要充分发挥。[18](P27)党的十九大报告对基层党建工作提出了“以提升组织力为重点，突出政治功能”的要求，从而明确了今后一段时期发挥政治功能在基层党建工作中的重要地位。

二、40年基层党建工作的基本特征

回顾改革开放40年来党的基层组织建设历史，可以看到40年的基层党建工作呈现出以下几个基本特征：

1.坚持党的领导，是40年基层党建工作的根本原则。对农村、社区、国有企业而言，这些领域分别出现了村民委员、居民委员会、董事会和经理层等新的治理主体，这些新治理主体不但具有领导和管理功能，而且也有自身一套相对独立的权力运行逻辑和规则，基层党组织如何实现对这些治理主体的领导？对非公有制经济组织和社会组织而言，一方面它们相对于体制独立性强，另一方面党组织对其覆盖天生不足，党组织发挥领导作用缺乏组织依托。在这种情况下如何加强党的领导？

对于新治理主体在领导权威上带来的挑战，党的主要应对策略是：通过党章党规和法律的规定从制度上赋予农村、社区和国有企业中的基层党组织以领导权力，确保这些基层党组织在决策和用人等重要问题和关键环节上发挥领导作用具有充分的法理依据；通过在领导体制上实行“一肩挑”、“双向进入、交叉任职”实现党组织的领导人员进入村民委员会、居民委员会和董事会、经理层，确保党组织可以直接参与讨论和决定重大问题；通过不断探索党组织参与重大问题决策的机制和途径，不断丰富和完善党组织发挥领导作用的方式方法；通过投入大量工作资源(人财物各个方面)为这些领域的党组织提供强大的物质支撑和保障。为了加强基层党组织在新兴组织中的领导作用，党采取的主要策略是：(1)进行组织覆盖和工作覆盖，把党的组织和影响力注入新兴组织；(2)科学界定党组织在新兴组织中的角色和功能，为党组织领导作用的发挥提供遵循；(3)要求党组织善于寻找发挥领导作用的着力点。

2.坚定不移推进全面从严治党，是40年基层党建工作的一个鲜明主题。40年基层党建工作的一个鲜明主题是不断强化全面从严治党，其主要表现为：

建立并不断完善党建责任制，严格落实基层党建的责任。从上世纪90年代中期在农村开始建立基层党建责任制到本世纪初把党建责任制扩展到基层党建的所有领域，再到党的十八大以后突出强调落实全面从严治党的“两个责任”，基层党建的责任要求越来越严，责任主体越来越明晰，责任落实的机制越来越完善，责任追究的力度越来越大。事实证明，通过落实党建责任制，抓住“关键少数”尤其是抓住各级党组织书记去推动基层党建工作，是解决基层党建诸多问题的关键一环。

大力推进制度建设，确保各个领域的基层党建工作都有“法”可依。40年中，中央对国家机关、高校、国有企业、农村、街道社区、非公有制企业、社会组织等不同领域的基层党组织出台了相应的条例、指导意见等党内法规和规范性文件，一方面及时总结基层党建的宝贵经验并予以升华，另一方面则为各个领域的基层党建工作提供了基本遵循，有力提高了基层党建工作的规范化水平。

依靠集中性学习教育解决基层党建工作中存在的突出问题。改革开放至今，党在推进自身建设过程中进行了多次集中性学习教育活动，其中与基层党建工作密切相关的有：改革开放初期的全面整党(1983-1987)、本世纪初在全国农村开展的“三个代表”重要思想学习教育活动(2000-2002)、党的十六大至十八大期间开展的保持共产党员先进性教育活动(2005-2006)、深入学习实践科学发展观活动(2008-2010)、创先争优活动(2010-2012)、党的十八大以后开展的“两学一做”学习教育活动(2016至今)。这些集中性学习教育活动所发挥的主要作用是：用党最新的理论成果统一基层组织和党员的思想、促进党员对党内政治生活的参与、集中资源和注意力在短期内解决突出问题、整顿软弱涣散的基层党组织。

3.不断提高党的建设质量，是40年基层党建工作的总体趋向。以质量为导向，坚持高标准、从严从实推进基层党建工作是40年基层党建工作的总体趋向，这突出表现在以下几个方面：

基层党组织的设置更加严密完善。按照组织全覆盖的要求，党的组织触角不断地从横向向社区、非公有制企业、社会组织、商圈、市场等新兴场域和农村、国有企业等传统领域的薄弱地带延伸，同时又从纵向向诸如网格、居民小区、楼宇等更细小的治理单元和地域延伸，努力实现“横向到边、纵向到底”。同时，突破按照单位和行政区划设置基层党组织的传统模式，积极创新组织设置形式，创设了功能型党组织、联合型党组织等新的组织形式。新的组织设置形式的出现，对更好发挥党组织的优势和作用、激发基层党组织的活力、管理流动党员起到了明显的作用。

基层党组织的功能得到全面强化。首先是基层党组织领导基层治理的功能不断增强，在农村和社区等领域，基层党组织统筹协调多元主体参与农村和社区公共治理的能力不断提高，机制不断完善。其次是基层党组织的服务功能不断巩固提升，服务阵地不断夯实，服务领域不断拓展，服务内容不断丰富，服务手段不断创新。最后基层党组织的政治功能不断凸显，对基层党组织政治功能的认识更深刻，对其所肩负的政治任务提出了更严更高的要求。

基层党组织的作用更加彰显。就党的自身建设而言，基层党组织对我们党在改革开放的形势下完善党的组织体系、提高党的组织力以及发展、教育和管理党员等都发挥了关键性作用。就巩固党的执政基础而言，基层党组织在服务群众、凝聚人心、推动发展、维护社会和谐稳定方面做出了重大贡献，对增进群众对我们党的感情和认同发挥了重要作用。就完善国家和社会治理体系而言，基层党组织已经成为中国特色基层群众自治制度和中国特色社会治理体系的重要主体，在其中扮演着重要角色。

基层党组织的工作资源得到有力保障。基层党组织(尤其是农村和城市社区)的工作经费和活动经费全部或部分地纳入了财政预算，使党组织的经费来源获得了较为稳定的支撑。基层党组织的办公场所、活动阵地等硬件设施不断改善。基层党务干部和工作人员的力量不断充实，结构不断优化，素质和能力不断提升，工资待遇有了很大提高，流动晋升问题正日益引起重视并在有些地方已经开始着手探索解决。

4.按照党建科学化的要求推进党的建设，是40年基层党建工作的内在特质。深入探索和把握党的建设规律，按照规律办事，不断提高基层党建工作的科学化水平是40年基层党建工作的深刻内在特质，这方面的主要表现为：

科学把握基层党组织的属性和功能。在40年的基层党建历史中，一方面党认识到，基层党组织作为党的一级组织，最根本的属性是政治属性，而我们马克思主义政党又是比其他政党更强调讲政治的党。由此决定了，基层党组织必须要坚持政治方向，发挥政治功能，承担政治任务，彰显政治特征。另一方面，党也认识到，政党从人民中来，必须服务于人民，因此作为沟通党与群众桥梁的基层党组织，又必须为党做好群众工作，充分发挥服务功能。可以说，政治功能是根，服务功能是魂，两者共同统一于党的本质属性当中。

科学地界定基层党组织在不同领域的角色和地位。坚持党的领导是基层党建的一条根本原则，但是基层领域内部又存在着不同的治理系统、治理结构、治理形式。同时，党的建设必须紧密围绕党的政治路线,为党的中心任务服务又是党的建设一项基本原则。既要坚持党的领导，又要服务中心工作，这是界定基层党组织在不同领域的角色和地位必须处理好的一对重要关系。党认识到，要有效发挥基层党组织的领导作用，必须坚持分类指导原则，充分考虑基层领域内部不同子系统的工作内容和治理特点，科学界定党组织在不同领域的角色和地位。在乡镇、街道、农村、社区领域，党章规定基层党组织发挥领导核心作用；对国有企业，在党的十九大以前规定基层党组织发挥政治核心作用，在十九上则对国有企业党委(党组)的作用作出了新规定；对非公有制企业，相关文件规定党组织在企业职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用；对社会组织，有关文件规定党组织发挥政治核心作用。同时，对党和国家机关和事业单位中的基层党组织的角色和地位也作出了相应规定。

科学推进基层党建工作。40年中，基层党建工作在推进路径上有两种方法充分体现了科学化要求：一是先试点后铺开。基层党建在改革开放后面临很多新情况、新课题、新问题，这就决定了我们在基层党建工作实践中所采取的很多措施最初必然是尝试性和探索性的。为了以更加稳妥的方式推进基层党建工作，我们的办法就是允许地方先行探索，如果实践证明这些措施确实可行，再由中央加以总结和推广。“一肩挑”、“服务型党组织建设”、“‘4+2’工作法”、“公推直选”等做法最初都是发端于地方的实践摸索，后来经中央认可后再推向全国。

二是先有经验再有定规。这一点在制定有关基层党建的党内法规和规范性文件上表现最为突出。我们任何一部有关基层党建的党内法规或规范性文件，都不是凭空设计的产物，而是基层党建实践的产物。“基层探索—典型经验—进入地方党内法规或规范性文件在地方推开—进入中央党内法规或规范性文件在全国推广”，是很多基层党建工作经验由最初的基层探索最后变成全国统一的制度性要求的基本过程。

三、 启 示

40年的基层党建工作内容丰富、亮点纷呈，从中我们可以得到如下几点启示：

第一，必须处理好战略性定位和基础性工作的关系。所谓“基础不牢，地动山摇，”基层党组织建设直接影响着党的战斗力的强弱和党的领导和执政根基的稳固。40年的经验表明：一旦削弱了基层党建工作，不但会出事，而且会出大事。就此而言，基层党组织建设是一项事关党的长期执政和国家长治久安的战略性建设。但是，对基层党组织来说，由于其在层级上处于党的组织体系末端，工作对象主要是一般党员和群众，工作内容大部分是日常性、基础性工作，工作任务主要是围绕中心开展工作，这样在实际工作中很容易造成基层党建“说起来重要、做起来不重要”，甚至还会使自身被业务工作边缘化，由此使其战略地位在实践中无法得到有效保障。为解决这一困境，在40年的基层党建工作中，尤其是自党的十八大以来，我们党建立健全严格的基层党建工作责任制，严肃党的组织生活，严格党员的教育和管理，严明党的纪律和规矩，整顿软弱涣散基层党组织，强调把基层组织建设这一基础性建设做抓在日常、做在平时，推动全党形成重视基层和基础的良好态势，取得了明显成效。这些做法和举措启示我们：一要从战略高度把基层党建工作作为长远之计和固本之举去对待；二要明确基层党建工作的着力方向是要求从基本组织、基本队伍、基本活动、基本制度、基本保障入手切实把基础工作做实；三要建立一系列约束保障机制，确保基层党组织的基础性建设不落空，战略性定位有保障。

第二，必须处理好讲政治与讲科学的关系。从基层党组织建设的发展历程可以看到：一方面，基层党组织作为党的一级组织，必须要讲政治，尤其是在市场经济深入推进并由此引发经济社会深刻转型的背景下，讲政治的必要性更加紧迫。因为改革开放以来正反两方面的事实证明：什么时候基层党组织讲政治，什么时候基层党组织维护党的领导的自觉性就高、执行党的决定和部署的坚定性就强；什么时候基层党组织政治功能受到弱化，什么时候基层党组织的政治意识就会淡漠，政治方向就会出现偏差，“宽松软”的现象就会出现，发展下去甚至危及党的政治安全。因此，基层党建工作必须把讲政治放在突出位置，增强政治意识，坚定政治方向，强化政治功能，保持政治定力。另一方面我们党意识到，在改革开放推进社会主义现代化建设背景下所强调的讲政治并不是要回到过去极左年代“政治挂帅”的做法上去，而是要像马克思主义所强调的，把政治看作是一门科学，使基层党组织在尊重和遵循政治规律中不断提高讲政治的水平和质量。为此，在40年的基层党建工作中，我们科学把握基层党组织政治功能和服务功能的辩证关系，全面强化基层党组织的功能；科学界定不同领域基层党组织的角色和地位，有效发挥各类基层党组织围绕中心、服务大局的重要作用；科学推进基层党建工作，大力推动基层党建工作在不断创新中获得有序发展。这些经验启示我们：讲政治让基层党组织具有方向和灵魂，讲科学则让基层党组织充满生命力和创造活力。

第三，必须处理好变与不变的关系。改革开放使基层党建工作面临许多新情况、新矛盾和新问题。为回答和破解这些时代课题，我们党不断与时俱进，推动基层党组织在工作理念、组织设置、领导方式、工作方法、活动载体、技术手段等多方面进行了大胆探索，以自我的革新去应对外在环境的变化，取得了丰硕成果。但是，正如习近平所指出的：“该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改”[19]因此，虽然我们党在改革开放以来的基层党组织建设方面进行了大量的创新创造，但是对那些事关基层党组织根本的“不该改的”、“不能改的”方面则予以毫不动摇的坚持，比如坚持党的领导的政治原则、围绕政治路线进行党的建设的党建方针、“支部建在连上”的宝贵传统、以人民为中心的根本立场等等，都是我们党在长期基层党建工作中一以贯之坚守的核心原则，丝毫不容动摇。这一宝贵历史经验告诉我们：基层党组织在环境变迁和时代发展面前，既要有直面新课题、新问题乃至新挑战的勇气，以自我革命的精神不断提高和完善自己，同时又要有坚持根本原则、坚守正确方向的政治定力，对什么能变、什么不能变要保持足够的清醒并作出准确的判断，确保基层党组织建设始在正确的道路上前进。

第四，必须处理好形与实的关系。在40年基层党建的历史发展过程中，我们完善了各个领域各条战线的基层党组织网络，在国家和社会绝大部分领域基本上实现了党的组织和党的工作的全覆盖；我们建立了规范基层党组织建设的各项制度，总体上解决了各个领域基层党组织有“法”可依的问题；我们坚实了基层党建工作的资源保障，确保了大部分领域的基层党组织能够做到“有人管事、有钱办事、有场所议事”。因此，如果从组织设置、制度规范、资源保障等“形”的方面来看，基层党组织建设可谓成效显著，进步有目共睹。但是，相较而言，“形”与“实”之间的不平衡问题还在一定程度上存在：组织形式有了，但组织建设的质量相对不高；制度要求有了，但制度的执行和落实与标准尚有差距；资源保障能力上去了，但党组织自我提高、自我完善的内在动力还嫌不足。党的十九大提出了提高党的建设质量的重大课题，对基层党组织建设而言，就是要把提高质量的要求贯穿到工作的全过程，在组织建设上实现从“有形覆盖”到“有效覆盖”的转变，在制度建设上进一步提高制度的刚性约束和实际执行力，在动力机制上要在强化外在保障的基础上注重激发基层党组织内在动力，从整体上提高基层党建工作的实际效果，实现“形”和“实”的均衡发展。