工作研究论文推介

《中国财税改革 40周年：基本轨迹、基本经验和基本规律》简介

本文认为，中国财税体制改革40年的历程,以改革的阶段性目标区分,可以大致归为五个既彼此独立又互为关联的阶段。1978—1994年为第一阶段：为整体改革“铺路搭桥”。1994—1998年为第二阶段：踏上制度创新之路。1998—2003年为第三阶段：构建公共财政体制框架。2003—2012年为第四阶段：进一步完善公共财政体制。2012 年至今：建立现代财政制度。

其间所存在的一条上下贯通的主线索是,它始终作为整体改革的一个重要组成部分,服从于、服务于整体改革的需要。伴随着由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程,不断地对财税体制及其运行机制进行适应性的变革:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”。具体而言,就是以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这一成功实践的背后,则是建立在深刻认知财税体制及其运行机制客观规律基础上形成的理论支撑:经济的市场化必然带来财政的公共化,国家治理的现代化要求和决定着财政的现代化。

中共十八届三中全会开启的全面深化改革有明确的时间表，“到 二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”作为其中的一个重要组成部分，新一轮财税体制改革事实上已经进入倒计时状态。若再考虑到其在全面深化改革中的基础工程和重点工程定位，推进新一轮财税体制改革的紧迫性不言而喻。具体的改革内容包括，一是站在新的历史起点上,围绕财税体制改革的焦点、难点和痛点打一场攻坚战，加快建立现代财政制度,将新一轮财税体制改革蓝图绘到底，是中共十九大关于新一轮财税体制改革所发出的一个最重要而最明确的信号。二是中央和地方财政关系：下一步财税体制改革的重头戏。三是预算管理制度：亟待将新预算法落到实处。四是税收制度：直接税改革对接“健全地方税体系”。

总之，站在新时代的历史起点上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，回过头来重新审视并体会中共十八届三中全会对财政与财税体制的全新定位以及关于深化财税体制改革的系统部署，可以将现代财政制度的基本特征作如下归结 ：财政成为国家治理的基础和重要支柱，财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素。引申一步说，财政职能覆盖国家治理活动的全过程和各领域。以此对照当下的中国财政职能和作用格局，可以确认，进入新时代的中国财 税体制改革，任重而道远。

（全文发表于《经济研究》2018年第 3 期，作者：高培勇，《中国财政》2018年第17期发表时做了删减）

《以拆弹的精准和耐心化解地方隐性债务风险》简介

化解风险，好比拆弹，要求精准性和耐心，操作不慎就可能会发生爆炸，引发危机。

一、地方隐性债务主要是或有债务

地方隐性债务包括三个大类：一是建设性债务，如投融资平台的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务等；二是消费性债务，主要是养老金缺口，随着养老保险缴费标准的调整和保障水平的提高，压力不断加大；三是地方政策性融资担保形成的债务，如过桥贷、银政担等。

当前面临的问题是地方政府的或有债务没有可操作的权威定义，导致底数不清，更谈不上或有债务代偿概率的测算分析，无法全面准确揭示其风险。但从暴露出来的地方案例来看，地方隐性债务增长很快，规模巨大，甚至超过了显性债务。

二、大量或有债务产生是“风险大锅饭”体制造成的

按照“开前门、堵后门”的思路对地方政府性债务实行整改之后，仍缠身大量或有债务，这表明“风险大锅饭”体制依旧。政府隐性债务的快速扩大，至少有以下几个具体成因：一是事权过于下沉，财政责任不清晰。事权层层下移，市县成为发展责任、民生责任、生态责任、扶贫责任等的主要承担者，地方支出责任不断扩大，形成财力缺口。二是财政风险评估机制缺失。这是当前宏观管理的功能缺陷，财政风险评估一直没被重视，未来支出责任有多大，谁来承担，缺少清晰的分析评估。三是预算约束不完整。由于没有有效的构建机制和程序来揭示或有支出事项，在实践中产生大量的“表外”债务（即隐性债务），隐匿了财政风险，当预算约束的对象具有不确定性特征时，约束就会失效。四是难以预期。宏观政策目标的排序变化、上级部门之间的文件打架、支出标准不稳定等等，面对诸多的不确定性，下级政府无法形成稳定预期，就会以机会主义方式行事。下级越是这般，上级对下级就越是不放心，从而制定出严厉的规定，导致激励不相容。这样一来，就会陷入一放就乱，一管就死的循环之中。

三、债务不等于风险，风险在于债务使用低效

债务风险多大，不取决于债务规模，而要看未来的偿还能力，而偿还能力从根本上决定于债务资金如何使用，使用是否有效。要防控隐性债务风险，短期看，要控制增量，平衡好债务增长与偿还能力增强之间的变化，保持两者之间的动态匹配；而从中长期看，关键是用好债务资金，使债务与承债能力之间形成良性循环。

具体而言，应做好以下几点：一是债务控制不能搞急刹车，不能让风险治理成为新的风险源；二是盘点资产负债，分类分层编制可变现资产负债表，形成精算式的债务管理模式；三是督促地方编制投融资项目总体规划，做到精准融资精准建设精准控制风险；四是防范隐性债务风险应与经济形势、国际环境的变化关联考虑。

化解风险，要看到风险的整体性、各个领域风险的穿透性和传染性。各自为政来防范化解风险，可能会引发巨大的操作性风险。当前比任何时候都要协同协调协作，需要以改革创新的思维来统筹风险防控。

（全文发表于《地方财政研究》2018年第8 期，作者：刘尚希）

《对数字经济商业模式下收益归属国际税收规则的思考》简介

数字经济（Digital Economy）是建立在信息通信技术（ICT）和互联网基础上的经济运行系统，其本质特征是商品和服务的数字化、商业管理模式的一体化和经济交易活动的网络化。数字经济商业模式的出现和不断创新带来一系列税收挑战，超越了现行国内法和国际税收规则的适应能力和限度，尤其涉及到能否遵从独立交易原则按照功能履行、资产投入和风险承担的价值创造贡献来判定收益归属的问题，现行的国际税收规则已不适应数字经济全球商业实践的变化。

数字经济商业模式的重要特征包括：经济规模的跨境隐身性、紧密关联的数字依赖性和数据用户参与与知识产权的协同性，改变了跨国企业集团的价值创造模式，出现价值链模式、价值网络模式和价值商店模式，其价值创造过程不再如传统价值链模式一样循序，突破传统概念的时间和空间限制，而呈更加分散化、网络化、虚拟化。数字经济商业模式下，跨国企业集团不再需要在收益来源国有“物理空间”的固定经营场所，通过信息通信技术（ICT）改变了原先被认为是辅助性质、准备性质业务活动，在市场所在国以很少的、甚至不需要应税存在（Tax Presence）的情况下获取销售收入和收益，以传统联结度规则来判定常设机构变得越来越难以适用，收益归属的国际税收规则受到极大挑战。

在规则缺位的情况下，许多国家为争夺国家税收利益而开启单边行动，英国和澳大利亚针对规避形成常设机构而征收转移利润税（Diverted profit tax）；意大利正在推进对数字经济商业模式征收预提税，并修改收益来源地判定所要求的实体存在相关规定；印度对外国公司在印度提供在线广告等服务征收6%的“均衡税”；日本法院在2015年5月判决美国纳税人通过互联网在线商店在日本进行销售，其线下使用的日本公寓和仓库可以构成日本的常设机构。单边行动将形成对某些企业或市场的侵害性征税，并且会出现税负不平衡，导致国家间有害税收竞争，使得国际税收规则的协调和统一难度增加。

我国是数字经济大国，面对外部竞争与挑战，我国应坚持课税中性原则、兼顾遵从成本和征管成本的税收效率原则，同时还应特别注意如下三个方面：要在坚持价值创造贡献与收益归属相匹配原则的基础上，将中国本地市场特征和优势作为价值贡献的判定要素；要依据经济实质原则判定实际收益人，由实际受益人承担相应税负；是要坚持居民管辖和地域管辖并重的原则，维护数字经济商业模式下我国的国家税收利益。

(全文发表于《税务研究》2018年第7 期，作者：励贺林)

《财政改革四十年的逻辑本质》简介

四十年财政改革的逻辑本质上是公共风险逻辑。在改革开放四十年的不同阶段，以公共风险为导向的财政改革经历了放权、分权、治权三个阶段，也是财政改革的三种形态，成为计划经济体制、市场化改革、国家治理改革的突破口和先行军，牵引整个改革，又为整个改革提供支撑。

要理解财政，最重要的是跳出部门思维

财政是国家治理的基础和重要支柱。每个社会成员都是社会共同体的细胞，都跟财政关联在一起。从这个意义讲，财政是公共的，是普惠的，是不偏不倚的。如果财政出现问题，意味着整个社会都得病了，就会面临巨大风险，就需要治病。财政改革在某种意义上就是给社会这个有机体治病。

四十年来，是什么在推动我国的财政改革？

改革开放四十年来，推动我国财政改革的是公共风险。一个国家只有遇到公共风险，才会改革。改革开放以来，我国财政改革是遵循公共风险变化的逻辑推进的，变化脉络从“家贫国穷”的风险到“机会不均”的风险，再到全球公共风险。

“家贫国穷”的风险逼出让利放权

改革开放初期，我国面临着“家贫国穷”的公共风险。当时通过放权让利调动一切积极因素搞经济建设，率先打破高度集中的计划经济体制，通过财政放权、分权改革构建“建设财政”和“公共财政”。财政分权改革为经济的市场化奠基铺路，赋予市场主体应有的权利，重塑国民经济的微观基础。

“机会不均”的公共风险推动权利和权力的治理

21 世纪初，新公共风险凸显，各类主体机会不均的问题日益突出，“公共财政”转向“现代财政”。财政改革从“放权”、“分权”走向“治权”，对权利（力）的界定，处理好权利与权力的关系，促进权利平等，同时约束公共权力，这就是治理的基本内容。

首先，突破“所有制财政”。财政要统一税制，劳动者不论在什么样的所有制企业里就业，财政上都应当是同等待遇。其次，融合“城市财政”和“农村财政”。城乡分治导致二元财政结构，到21 世纪初，随着“基本公共服务均等化”的提出，二元财政结构开始走向城乡一体化。第三，从“经济财政”扩展到“民生财政”。促进不同群体权利的平等，朝“治权”前进。第四，走向“法治财政”。公共权力如何行使日益成为一个风险问题，要有效约束公权，必须打造好财政制度这个笼子，建立法治财政，这就是治理公权。

风险全球化凸显大国财政作用

首先，风险全球化趋势愈加明显。全球公共风险在加速形成，我们现在成为世界第二大经济体，面临的风险更大。其次，全球公共风险要求我国财政发挥大国财政职能。财政改革与对外开放相互推动，参与全球治理的大国财政职能凸显，防范全球公共风险，成为新时代财政改革的主题。

（全文发表于《中国财政》2018年第21期，作者：刘尚希）

《我国社保费改税的理论与实践新探》简介

理论上讲，社会保障是一种权益—伦理型公共产品。所谓权益—伦理型公共产品，是指那些具有私人产品特征的公共产品，也可称之为公共提供的私人产品。这决定了社保有三个方面的性质。一是受益者即参保人要为之付费，且付费与收入、待遇标准时间关，二是社保具有社会成员之间的收入再分配功能，其中涉及基本的部分——如基础养老金——在各参与者之间应无差别或差别很小，政府要承担建立制度、强制参与、收缴费用、发放资金等日常管理等责任，同时要在社保体系资金不足时注入公共资金，维持整个体系的财务可持续。

长期以来，我国社保均以“费”的方式存在，这在我国社保制度建立初期、社保工作的重点是“扩大覆盖面”的特定历史阶段时期，有一定合理性。时到今日，我国经济社会的发展已急切呼唤社保制度要由高度分散的“碎片化”状态逐步走向全国统一。正是在这个意义上，社保由“费”改“税”的时间窗口已经打开，这既有利于社保制度本身迈出走向全国统一的“关键一步”，也有利于在全社会范围内降低企业负担，进一步优化我国营商环境。从财政的角度上讲，这还有利于推进我国政府收入体系改革，有利于划清中央与地方的社保事权，理顺政府间财政体制，因此应当尽快提上议事日程。

新时期推进社保费改税的主要操作要点有以下几个方面。第一，按“负担平移、略有下降”的原则确定综合税率，即在科学合理设计替代率（40-60%之间）的前提下，将养老、失业、医疗、工伤等现行四类社会保险一并纳入，设计出一个综合性的社保税率。多名研究者的测算表明，我国社保税的综合税率可以控制在25—30%之间。第二，做实缴费基数，按实发工资而非社会平均工资作为计税基数，现在这方面的技术条件已经具备，可择合适的时机徐图推进。第三，将社保的征收职能全面移交税务部门，提高征缴的规范性。这一点近年已经实现。第四，将社保税定位为中央地方共享税，其中涉及到基础养老、基本医疗部分的收入归中央，涉及到失业、工伤等部分的收入归地方。具体操作上，既可按总收入的比例划分，也可划分税率，可根据实际情况选择。第五，完善社保基金预算，全面保证社保税的专用性。在收入侧，所有社保税收入、当年公共财政注入的资金、转入的国有资本经营收益等都应当纳入。在支出侧，可按标准税率划分养老、医疗、失业、工伤四个部分，分别建帐管理。同时做好预算公开、绩效审计等相关工作。第六、学习借鉴国际经验，引入对社保资金的财务精算平衡工作，“以评促改”，适时调整改革相关要素，实现社保体系的长期可持续发展，做好老龄化社会的到来的制度准备。

(全文发表于《地方财政研究》2018年第1期，作者：冯俏彬)

《中国财政改革40 年：地方的首创性探索与贡献》简介

邓小平同志南巡谈话后开启了新一轮思想解放浪潮，从中央到地方各级财政部门大体处于同一起点上思考市场经济条件下如何更好发挥财政职能、如何推进财政体制与管理改革问题。这给地方财政自主开展探索创新提供了较为广阔的空间。各地根据自己的认知和本地情况竞相自主探索财政改革之门由此大开，探索内容广泛涉及财政体制和财政管理的众多方面。由于各地区自主探索财政改革的主客观条件存在差异，他们在这一阶段所进行的创新性改革成果，经过实践的检验和时间的考验，有的昙花一现、自生自灭，有的则作为中央机关充实、完善、提升下一步改革内容和思路的重要来源持续发挥作用。主要集中于四个方面：

（一）预算管理改革领域主要包括预算管理模式和预算民主机制两个方面。河北省主要在推进预算管理模式现代化着力，遵循零基、综合、绩效原则细编、早编部门预算并以发展性专项资金为切入点试编中期滚动预算等方面进行了系统性的探索创新。浙江省温岭市则在国内首创了参与式预算民主模式。

（二）财政支出管理改革领域主要体现为推进财政支出管理科学化、规范化和在财政资金分配过程中引入竞争机制两个方向。其中，河北省在财政转移支付资金分配科学化规范化和借助于公开竞价机制进行政府采购改革两个方面率先进行了的创新性探索；而广东省则着眼于通过对市场化程度较高的财政专项资金试行竞争性分配来提高财政专项资金使用绩效。

（三）财政体制改革领域主要体现在河北省针对纵向财政体制的基础环节即各级政府财政支出责任划分不清晰、不合理问题，从2004年起着手研究、2008年形成改革方案并于次年分步扩展的地方各级财政支出责任划分改革。

（四）财政法制建设领域主要体现在湖南省率先就非税收入管理立法和河北省以政府规章形式巩固预算管理改革成果、合理划分相关部门预算管理责权，同时以政府规章规范和强化财政监督机制。

地方在财政改革领域进行首创性探索对全国财政改革做出不同于受命完成执行性改革任务的特殊贡献，是基于特定的主客观条件并经由一定途径而实现的。

（全文发表于《地方财政研究》2018年第11 期,作者：齐守印）

《推进纳税服务现代化 营造良好营商环境》简介

在国家治理体系和治理能力现代化的总体战略部署下，推进税收便利度改革、营造公平透明的营商环境，是税务部门优化纳税服务、实现税收现代化的重大举措。本文从现代治理模式入手，阐述优化税务营商环境的理论基础，指出纳税服务现代化是优化税务营商环境的必然选择，进而梳理纳税服务现代化发展现状和存在问题，从有效治理角度提出推进纳税服务现代化的追求目标、发展方向和实现路径。

一、纳税服务现代化的理论基础和目标追求

在经济全球化背景下，良好的营商环境已成为引领经济发展、引导资本投资和产业升级、促进企业创新的重要因素，催生了全新的国家治理时代。政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”，建设服务型政府是提供有效治理、营造良好营商环境的内在诉求。税收治理作为优化营商环境的重要组成部分，纳税服务作为税收治理的重要环节，其现代化进程应在国家治理的框架下推动。党的十八届三中全会，将全面深化改革的总目标定位为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着治理理论（Governance theory）开始成为我党治国理政的理论基础。遵循这一目标，在2014年全国税收工作会议上，国家税务总局提出到2020年建成六大目标体系，基本实现税收现代化。优质便捷的纳税服务现代化体系是六大目标体系之一，与其他体系相互依存，共生共长。纳税服务现代化包括法治化、集成化、数据化、社会化，是优化营商环境在纳税服务工作中的直接体现与必然选择。

二、纳税服务现代化的发展方向

坚持问题导向，完善体制机制，深化“放管服”改革，为纳税人提供更优的办税便利，为创新创业打造更好的营商环境，是税收现代化的重要内容。纳税服务现代化的目标区别于纯粹的税收服务西方化，应紧跟经济、社会、文化现代化的潮流与步伐，在借鉴发达国家管理经验的基础上，结合我国国情，予以继承、发展和创新，形成具有中国特色的纳税服务理论体系、制度安排和管理实践，形成理念先进、制度完善、平台多样、标准统一、保障有力、考核科学的现代化纳税服务体系。具体包括：（一）形成自觉遵从的税收征纳关系；（二）建成规范法治的纳税服务体系；（三）建立持续改进的纳税服务机制；（四）构建社会共治的纳税服务模式。

三、纳税服务现代化的实现路径

优化税务营商环境，应准确把握纳税服务现代化的总体目标，转变服务理念，运用信息化、互联网的新思维，推动纳税人需求管理、纳税服务平台多元化，税收服务和质量管理的现代化。一是以现代化目标为引领，推动纳税服务理念革新。实现由管理服务向智能服务转变，由线下服务向线上服务发展，由规范服务向效能服务升级。二是以大数据和信息技术为支持，推进纳税服务信息集成。加强需求管理体系建设和加强纳税服务云平台建设。三是以纳税信用管理为核心，强化税收诚信体系建设。具体包括：优化纳税信用评定管理，倡导征纳双方诚信合作，拓展信用结果应用范围和成效等内容。四是以社会化服务为补充，促进纳税服务多元化发展。五是以科学的绩效评价为抓手，建设纳税服务持续改进机制。根据全面质量管理领域广泛应用的PDCA（即计划plan—执行do—检查check—处理action）持续改进模型，形成持续改进机制的基本程序：质量诊断、统筹实施、检查落实和评估改进的循环，持续优化纳税服务水平。

（全文发表于《税务研究》2018年第1 期，作者：孙玉山 刘新利）

《中国养老金：隐性缺口与显性结余》简介

关于中国基本养老金的隐性债务、缺口、空账等问题，一直是理论、舆论、政策关注的焦点问题。养老金缺口，就是基本养老保险缴费及其他收入与养老金待遇支出对比，收不抵支、支大于收、负债大于资产的差额或状态。养老金缺口有显性和隐性之分。中国养老金隐性债务、缺口、空账等概念内涵也互相交叉、互相联系，很多情况下系指同一概念。养老金隐性缺口是潜在的、未来的、逐步显性化的政府需要承担的基本养老保险支付需要，是国家经济社会发展过程中需要面对的养老金财政负担。由于我国尚未实现养老保险的全国统筹，某些省市某些年份存在养老金显性缺口。在全国来看，我国多年以来不是有养老金缺口而是不断累积养老金结余。我国面临养老金体制转轨、养老保险个人账户空账、人口老龄化、通货膨胀等多种因素带来的未来的养老金缺口，是一种隐性的养老金缺口。采用养老金隐性缺口的定义，能够更好地反映中国养老金的国家义务、更好地指导养老金政策制定和制度构建。

在二十多年一片养老金缺口、空账、隐性债务的理论、舆论背景下，在客观现实当中，中国养老金不是出现了巨额的缺口，而是不断累积出巨额的养老金显性结余。而实际与理论相悖的是：现实当中，中国不是不断形成巨额的显性的养老保险基金缺口，而是不断累积出巨额的显性的养老保险基金累计结余。1996年以来，随着城镇企业职工养老保险的扩面、城乡居民养老保险制度的推广、行政事业单位人员养老保险制度并轨的发展，中国养老保险基金积累逐年增长。在未来较长的时期内，中国养老金结余规模仍将不断增长。

理论所界定的养老金隐性债务、缺口、空账，实质是指基本养老保险基金的隐性缺口。客观估计，中国基本养老保险基金的基本国情是隐性缺口与显性结余并存。因此，养老金政策必须基于这两个方面、平衡这两个方面的影响来做选择。

基于隐性缺口或者基于显性结余，可以做出不同的政策选择。而基于中国养老金隐性缺口和显性结余并存的中国养老保险基金的基本国情，我国需要统筹考虑养老金的政策取向：加快基本养老保险全国统筹、短期养老金收支平衡与养老金长期可持续发展并重、多层次养老金体系协调发展、加强养老基金投资管理、坚持并创新社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险管理体制。

（全文发表于《地方财政研究》2018 年第5 期，作者：杨长汉）

《增值税留抵规模、分布及成本估算》简介

企业当期增值税进项税额大于销项税额将出现留抵。留抵导致企业资金占用、成本增加，扭曲企业经济活动，不利于对创新创业的激励和企业竞争力的提升。

留抵的成因众多，最常见原因有产品不能及时销售、不能及时取得进项税发票等。根据留抵的产生是否由政策导致，本文将其分为政策性和非政策性两大类。其中，政策性因素导致的增值税留抵主要有由价格管制而导致的价格倒挂、国家储备、多档税率等几种情形；非政策性因素造成的留抵大多在企业正常生产经营过程中出现，且往往与季节性因素、生产经营周期等相关。无论何种原因形成的留抵，均占用了企业资金，甚至成为实际上的企业税收负担。特别是对于需要面对重大风险和长期不确定性的创新创业企业而言，留抵制度不利于企业全球竞争力的形成：企业需在投资之初就预缴投资所含的17%增值税及其附加。而且，任何一个制造业企业进行固定资产和长期研发投资，如果投资失败，相比于不实行增值税留抵制度国家的企业，需多付近20%的增值税成本。

本文运用2010年和2011年企业税务调查数据，分析了留抵税额的规模和分布。以2011年数据为基础估算的2016年全国留抵税额规模约为1.02万亿元。在留抵税额的地区分布上，东部地区留抵规模最大，约占全国总体留抵的60%。分行业的分析发现，留抵对资本密集型行业的资金占用较为严重，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业等行业因留抵导致的额外增值税税负达到近8%；实证分析表明留抵对初创企业的影响较大。此外，留抵的存在还可能导致企业为消化留抵而进行合法或不合法的“配货配票”，这种行为即使是合规的筹划，也增加了交易成本，而不合法的“配货配票”更是会造成国家税收收入的减少和社会经济秩序的混乱。

世界范围内，对于“留抵”问题，大多数国家都采取直接退税的做法，即只要纳税人允许抵扣的进项税额超过其销项税额，税务机关将在规定的时间内对差额部分予以退还，若未能按期退税，税务机关还需按规定支付利息或退税补款。

基于对留抵成因及其成本估算的结果，结合国际经验，本文建议：区别对待增值税留抵，对政策性因素导致的留抵给予补贴；对初创和特定行业的留抵实行退税制度；为减少大型集团对进项销项税额进行“安排”而造成的扭曲，应实行企业集团汇总纳税。

（全文发表于《税务研究》2018年第3期,作者：刘 怡 耿 纯）

《预算绩效评价方法与权重设计：国际经验与中国现实》简介

一、各国预算绩效评价方法的最新发展与演进

从国际视野来看，绩效评价方法的历史演进按时间维度划分，大体可以分为以下几个阶段：

1.第一阶段：19 世纪的评价观念启蒙。在美国，最早的正式评估始于1815 年陆军装备部制定的一套制造武器的标准程序，这些早期的努力开启了泰勒的科学管理运动。

2.第二阶段：20 世纪开始绩效评价开始呈现具体化和专业化的发展趋向。50 年代末至60 年代初，美国掀起了对联邦政府资金进行大规模评价的呼声。70年代，美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚等发达经济体开始引入私营部门的绩效管理方法，形成了新公共管理改革的潮流。20 世纪后期，绩效评价作为一种工具开始引起研究者的重视，并形成了诸多如目标达成法、系统法、战略顾客法、竞争性价值法、数据包络分析等评价组织效能的方法。

3.第三阶段：21世纪以来现代数据处理技术为预算绩效评价由定性向定量转变提供了基础。预算绩效管理的重点由投入导向转向更为关注公众满意度，其主要技术支撑也相应发生转变。作业成本法、活动管理（AM）、本地信息系统（LS）、平衡计分卡（BS）、生命周期成本计算（LCC）、目标成本计算（TC）、战略管理会计（SMA）、质量成本（CQ）、EVATM等适用于公共部门环境的方法逐渐成为新的关注领域。

二、评价方法及指标赋权的国际比较

目前为止，国际上已经开发出的评价方法有几十种之多。在此需要注意的是，赋权方法并不等同于绩效评价方法。我国目前大多数方案中涉及的一些评价方法并非传统意义上的评价方法，如专家赋权法、主成分分析法、因子分析法等，都属于赋权方法的范畴，笼统地称为绩效评价方法实际上是不准确的。

在讨论预算绩效评价方法时，相对于方法或工具本身，方法选择的合理性以及具体应用中的现实契合度，更具有现实意义。故需要对各种方法的一致性及差异性展开更深入的讨论。

一方面，就一致性而言，无论何种绩效评价模式，其出发点及普遍工作流程等方面具有一致性，并且同样面临指标权重设计的不确定性、不同的指标带有不同的量纲，标准化困难等具体问题。从宏观层面而言，或许不存在适应于所有公共服务测度的方法。

另一方面，虽然都是对公共支出绩效进行评估，但不同评价方法的路径有很大区别，且不同国家和地区在评价过程中的方法选择也有颇多差异。如不同的评价主体在选择评价方法时往往存在差异。不同绩效评价方法的侧重点及应用节点有所不同且受不同现实条件的制约。相较于评价方法关注如何对组织绩效进行评价，赋权方法关注的是更为微观的指标权重问题，主要解决指标的重要性排序及加总问题。而不同赋权方法之间的差异，主要在于判断指标重要性的角度有所不同。为了解决主观赋权的缺陷，形成了多种客观性较强的赋权方法。

三、优化绩效评价方法及权重设计的路径选择

第一，以权力制衡为目标，针对不同利益主体选择具体评价方法。内部评估主体具有预算的编制执行及预算资金的使用权，是绩效评价的直接责任人，标杆管理法非常适合预算资金使用者。财政预算部门及财政业务部门基于预算的组织权通常需要综合考虑多种因素，故而适合采用目标管理法、平衡计分卡等综合性评价方法。而对专业人士及社会公众等外部评估主体，往往仅具有评议权，可以借鉴第三方评价及公众满意度调查法，从外部对绩效评价过程及结果进行监督。

第二，评价方法与赋权方法结合，构建全方位的预算绩效管理体系。按不同支出领域细分评价对象，构建具体指标框架。一方面，按预算资金的不同支出领域进行横向划分，针对卫生、教育、文化、科技、农业以及基础设施建设等重点领域，细化支出项目、评价方案和指标框架。另一方面，由于我国疆域辽阔，区域间差异明显，应该更为注重地方层面上评价方法的创新。并在具体指标框架下，运用赋权方法完成指标赋权。

第三，通过制度及客观依据，倒逼指标赋权由主观向客观转变。通过加大数据质量方面的预算投入，整合地方政府、各部门及企业数据库，促进数据的共享互通，从而保证基础绩效数据的质量。并制定硬性的制度规定来推进数据共享等方式，使主观决策能够逼近客观事实，促进主观评判的客观化。

（全文发表于《中央财经大学学报》2018年第8 期，作者：马蔡琛 赵 青）