全国财政理论研究主要观点综述

纵论财政改革40 载 畅议财政发展新时代——2018 年财政理论和政策研究发展情况

2018年是中国财政改革40周年，也是落实十九大精神，开启中国特色社会主义发展新时代的开局之年，意义重大、使命重大、责任重大。这一年，既要基本完成财税体制改革中的重大改革节点和要求，又要为现代财政制度的建设和发展准备好平台和基础，这是财政作为国家治理的基础和重要支柱的关键体现，也为财政理论研究和政策研究提出了新的目标体系和广阔领域。在党中央的领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，财政理论和政策研究工作取得了重大进展，一系列闪耀着思想光芒、凝聚着理论力量、充盈着实践自觉的成果得以发表和出版。本文通过以下十一个方面的划分，力求总结和荟萃一年来的理论创新和政策探索，为中国财政理论和政策研究步入新时代而撰记。

一、总结财政改革40年，找寻中国发展的财政“密码”

2018年是中国财政改革40 周年，财政部党组和中国财政学会都要求财政学界以财政改革40 年的经验总结和财政改革对全面发展的有效支撑为重点，做好理论研究工作。财政理论研究者和科研工作者积极落实决策部署，根据财政的发展规律和改革开放的总体要求，呈现了一批极具理论价值的研究成果。

第一，总结40 年财政改革经验，服务新时代国家治理工作。马海涛、汪昊在《中国财政改革40 年的基本经验与基本规律》中指出，中国财政改革40 年的基本经验与基本规律的关键是坚持中国共产党不同时期的理论指导，在改革中既吸收国际先进经验，又不照搬照抄，具有鲜明的中国特色。刘尚希在《财政改革40年：基于公共风险变化的多维观察》中强调，服务于国家治理目标的财政改革，应当根据国家治理体系与治理能力现代化的要求做出优化调整。在风险社会，经济风险、社会风险、债务风险和金融风险等公共风险相互交织、叠加放大，若处理不好会引发严重的危机。中国的财政改革之所以取得成功和丰硕成果，主要在于注重既化解各种内生的公共风险，又防止在改革过程中出现的各种公共风险。齐守印在《中国财政改革40年：地方的首创性探索与贡献》中认为，40 年来，中国财政改革取得巨大成就，积累了丰富经验。这些成就和经验的取得，不仅得益于正确的思想理论指南和党中央、国务院、财政部的坚强领导，也应充分肯定地方通过创造性探索在改革思路、重点突破方面所作出的重要贡献。马洪范在《改革开放40年：加快推进财政制度现代化》中指出，改革开放40 年来，我国取得了举世瞩目的经济奇迹，财政制度经历了一系列深刻改革，为推进经济的市场化、现代化以及国家治理的现代化作出了积极贡献。李成威在《以马克思主义哲学指引中国改革开放40 年的财政改革》中认为，从哲学的角度来看，中国的财政改革要从“此岸世界”到“彼岸世界”，并无现成的模式可以借鉴，唯有通过实践来实现，就是要“摸着石头过河”。“摸着石头过河”的改革路径有一个很重要的做法是先试点后推广。渐进式改革是要根据客观实际的变化在一定的条件下逐步释放改革措施，这是基于马克思主义量变和质变原理的改革路径。

第二，突出财政改革的核心作用，支撑和服务其他领域的发展。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政改革也是全面深化改革的坚实支撑和有力抓手，研究分析财政改革的核心作用，可以有效找寻中国发展的财政“密码”。刘尚希在《财政改革40年的逻辑是公共风险的变化》中强调，财政之于社会有机体，正如血液之于人体，不可或缺。从历史来看，它既是改革的对象，也是各项改革的保障，国家治理在不同历史阶段的任何“破”与“立”，本质上是利益与风险的分配。范金、任琳瑜等在《改革开放40年的财政政策对居民消费的影响》中采用经济周期的两阶段消费者选择模型，采用改革开放40年中国年度宏观经济数据，研究了财政政策对居民消费在经济周期不同阶段的差异效应。研究发现：一是差异效应主要源于流动性约束人口比重的变化、初始政府财政状况、政府支出与居民消费的相互关系、财政支出对居民的收入效应。二是经济衰退期的财政政策对居民消费的刺激作用要比经济繁荣期更为有效，预示着中国政府所采取的应对经济衰退的积极的财政政策对扩大内需应有所作为。三是中国厚实的外汇储备为政府财政政策和居民消费提供了有力的信心支持。邓菊秋、王祯敏等在《改革开放40年我国财政支农政策的成效、问题与展望》中指出，我国财政支农政策在“多取少予”“多予少取”“只予不取”理念下不断调整和改革，逐步形成了比较完整的政策体系。这些政策极大地提高了农业综合生产能力，促进农村基础设施建设和社会事业发展，增加了农民收入，减少了农村贫困人口。但现行财政支农政策也存在缺乏长远规划、目标不清晰、投入力度不够、支出结构不合理、资金使用绩效差等问题。

二、创新财政政策手段，完善宏观调控体系

2018年，我国宏观调控继续坚持稳中求进的总基调，强调积极财政政策与稳健货币政策的搭配框架，有序应对金融风险波动、实体经济放缓、资产市场脆弱和中美贸易争端等压力，取得了宏观调控实践和理论研究的显著提升。在研究内容上，大致形成了三个主要板块，即：财政与国家治理、财政与宏观经济运行、财政与货币政策搭配。主要理论研究成果有：

第一，坚持财政职能定位，做好国家治理的基础和重要支柱。万平在《试论现代财政制度的基本逻辑——基于国家治理现代化的视角》中认为，现代财政制度是国家治理体系和治理能力现代化的最重要制度基础。建设我国现代财政制度，既要立足于中国的现实国情和历史传统，坚持中国特色国家治理的本质规定性，又要充分吸收人类文明发展成果，实现历史理性与实践理性、价值理性与工具理性、制度合法性与有效性的统一。在实践中，应立足于新时代新要求，坚持问题导向，树立大国财政理念，通过务实、理性、渐进、有序的改革促进财政制度与国家治理的持续协调良性互动。刘尚希、李成威等在《财政与国家治理：基于不确定性与风险社会逻辑》中指出，国家治理的本质是公共风险的治理，是通过注入确定性化解国家发展中的不确定性和公共风险，从而实现国家进步、人民和谐。提高公共理性水平是注入确定性的前提，而财政则是提高公共理性水平的基础，同时财政还发挥着公共风险“蓄水池”、国家治理变革的“发动机”、协调各方关系的总中枢等作用，因而成为国家治理的基础与重要支柱。汪厚庭在《国家治理视域下我国现代财政制度的改革思路》中强调，应立足国情、借鉴现代国家财政制度的一些普遍规律，对财政制度中三个方面(即建立公平统一的税收制度、建立财力与事权相匹配的财政体制、建立全面规范公开透明的预算制度)进行改革。许光建、马瑞晨在《面向现代国家治理的财政审计改革前景展望》中认为，在审计资源的配置上，应牢固树立全局思想，打破部门分工限制，在安全的前提下共享信息资源；在审计计划的安排上，将预算执行审计、经济责任审计、金融审计、专项资金审计等多重审计结合起来，促进审计效率的提高；在审计工作的管理上，注重上下级审计机关联动，尽力做到统一方案、统一组织、统一实施、统一处理。马金华在《近代中国财政预算制度的转型与国家治理》中透过近代财政预算制度的转型分析了中国传统的王权治理体系框架内的君民治国理政思维如何转换到包括国家管理者和民众在内政治共同体所有成员的公共事业治理思维。

第二，坚持聚力增效的政策取向，保持国民经济平稳健康发展。闫坤、张鹏在《中国经济新时代与世界经济“调适”》中对2018 年中美之间的经济形势进行了预判，认为世界经济运行进入一个全面“调适”阶段。受美国经济率先进入快速发展阶段的带动，发达经济体总体上进入一个深度“调适”期；在与世界进行同步“调适”的同时，中国还结合社会主要矛盾的变化进行着国内发展的“调适”，以适应经济从高速增长阶段向高质量发展阶段的转变。唐聪玲在《论宏观经济与财政调控政策》中认为宏观经济是我国经济发展的基础，而财政调控政策对宏观经济发展起到了引领、控制、协调、导向的作用，同时对提高经济发展的平衡性、包容性、可持续性有着重要的现实意义。饶晓辉在《财政政策、讯息冲击与中国宏观经济波动》中指出，讯息冲击对宏观经济政策的实施效果产生显著影响，忽视讯息冲击将低估财政政策的真实效应。这些真实效应既包括总量变化，又包括结构变化。董丽萍、罗倩文等在《财政收支失衡对宏观经济冲击的动态效应检验——1952—2007》中强调，相对于税收政策，财政支出政策在中长期的作用愈加明显，因此我国实行的积极财政政策对经济增长是有益的。

第三，优化政策搭配结构，提升政策协同效应。李艳军、华民在《中国财政货币政策模式与宏观调控效果——基于央地关系的视角》中强调，大致以1994年为界，中国的财政货币政策模式经历了从“分散化”向“集中化”的转变，在中国式分权体制下，财政货币政策模式的集中化变革有效地改善了宏观经济政策的调控效果、降低了宏观经济波动性，未来财政货币政策模式应该朝着更加集中化的方向发展。闫坤、张鹏在《中国经济：政策协同保障“五位平衡”》中指出，2018年，世界经济在分歧中开启了新的发展。复苏中的世界本就层次多样、矛盾交织，更加加剧了当前形势的不确定性。在国内战略的设计上，中国将主要注意力集中在国内的经济发展之中，并实质性推进供给侧结构性改革。刘煜辉、李雪在《危机以来的财政与货币政策》中认为，货币政策与财政政策协调配合，要采取积极的财政政策刺激经济需求，又要有货币纪律约束，达到财政政策和货币政策的相互促进和相互制约。赵大全在《货币政策困境与财政政策选择》中指出，财政政策和货币政策的制定与配合要紧紧围绕“高质量发展”，加快实现两大转变：一是由“问题导向”转向“目标导向”。二是由“数量型政策”转向“功能型政策”。货币政策要着力于宏观经济环境的稳定，发力于金融风险的防范；财政政策要在“补短板”上下功夫，着重解决危及生存与发展的“卡脖子”问题。刘爱文在《消耗性财政信用转向与内在信用货币危机探讨》中强调，作为加速资本集中最强有力的杠杆之一，信用在促进资本主义经济发展的同时，也极大地加剧了资本主义经济危机。然而，作为资本主义公共信用的特殊表现形式，消耗性财政信用极大地改变了资本主义经济危机形态。李建强、张淑琴等在《货币政策、宏观审慎与财政政策协调配合——基于DSGE 策略博弈分析与福利评价》中发现：经济周期与金融周期不同步时，宏观政策调控存在政策工具冲突和叠加隐患；财政部门与中央银行缺乏协调合作时，行动不一致容易造成纳什博弈，政策实施难以独善其身，“非预期效果”降低社会福利水平；财政政策是宏观审慎框架重要组成部分，其中“寓禁于征”的庇古税兼具“事前预防”和“事后救助”功能；宏观审慎政策框架既要丰富“事前预防”工具箱，也要进行“事后救助”机制安排，有偿财政救助、惩罚性税收等措施，能规避道德风险，很大程度上提升宏观审慎政策效果。

三、优化现行税制结构，完善现代税收制度

2018 年，我国税制改革进一步向纵深推进：增值税改革在取消13%税率档级的情况下，开始有序降低边际税率，并对小微企业设置每月3 万元的免征额；企业所得税在部分高新技术产业和园区启动研发费用加计75%扣除的试点，且将小微企业税收优惠的标准由应纳税所得额50 万元提升到100 万元；个人所得税在实现起征点由3500 元提升到5000元的基础上，将教育、房贷利息、大病支出等纳入税前扣除；水资源税从价计征，环境保护税开始实施，关税平均税率由9.8%下调到7.5%……一系列的税制改革保障了国民经济的平稳有序发展，促进了企业的转型升级，推进了现代税收制度的建立与发展。主要研究成果有：

第一，深入分析税制改革的基本逻辑，全面构建现代税收制度。李淼焱、孙静等在《动态税制改革理论研究综述》中认为，税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的一项系统工程。改革有效性直接关系到国家财政的稳定性，同时密切联系一国的经济增长和社会福利增进。姚华在《新形势下的结构性减税及税制改革》中从引导国家经济稳定发展、促进税制结构优化、实现各方经济水平提升三个方面，对实施结构性减税的意义进行解析。冯守东在《构建现代化经济体系背景下的税制改革研究》中分析我国现行税收的功能，对照分析我国现行税制存在的不足，提出下一步税制改革的着力点，以及我国新时代税制改革的战略思维、战略重点和战略举措。徐进、陈志刚等在《中国税制改革公平逻辑探析》中指出，从税收公平的角度看，我国的税制改革历经了平均主义—忽视公平调节功能—注重效率兼顾公平—公平与效率并重—更加注重公平的变化。此外，从公平的内涵来看，税制建设则从注重起点公平逐步转向注重结果公平和过程公平。为建立更加公平的现代税收制度，今后我国的税制改革应在落实税收法定的基础上，继续发挥税收在起点公平、过程公平和结果公平方面的调节作用。

第二，降低增值税税负水平，简化增值税税率结构。李旭红在《国际环境下我国完善增值税改革的建议》中认为，考虑到我国存在着一定的出口优势，采用目的地原则对于我国的企业更为有利，因为其可以保障出口企业尽可能以不含税价格出口。刘怡在《深化增值税改革 助力实体经济》中指出，2018年5月1日起，深化增值税改革举措开始实施，其中一项政策亮点是对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还，直击实体经济的增值税“痛点”。杨郑莉在《增值税改革政策解析》中将增值税改革的整体结构、推进路径和目标效果进行了全面的分析。谢想、吴力佳在《增值税新政对企业带来减税效应的研究》中采用数据分析、对比分析等方法，对增值税新政改革带来的减税效应和存在的问题展开调查研究，在此基础上提出相应的调整措施。陈俐、王婷婷在《2018年世界增值税改革发展评述》中认为，2018年世界增值税改革发展最显著的特点表现为：增值税在世界范围内持续推广，绝大多数发达国家标准税率基本保持稳定，调整和完善增值税优惠政策，实施应对经济数字化的增值税改革，强化打击增值税欺诈的措施。

第三，以小型微利企业为重点，推进企业所得税改革。王军在《新时代下企业所得税改革的思考——基于人民观、风险观和整体观的认知》中强调，企业所得税改革应立足新时代实际，坚持以人民为中心的发展思想，增强政策的确定性，积极改善和保障民生；坚持新发展理念，消除不平衡不充分的发展带来的风险；从税种、部门、国内外等多个层次强化政策协调与整体配合，推动企业所得税改革整体推进。樊其国在《小型微利企业所得税优惠新政归集解析》中对2018 年以来财政部、国家税务总局等有关部门连续出台的一系列小型微利企业所得税优惠政策，进行了梳理归集，从十二个方面进行解析，对非专业人员理解和掌握税收优惠政策起到了良好的效果。魏紫、姜朋等在《小型微利企业所得税优惠政策经济效应的实证分析》中得出的研究结果表明，小型微利企业所得税优惠政策可以显著提高企业的净利润、固定资产净收益率以及固定资产投资水平，但是对于企业研发投入的提高并不显著。李宛妹、马蔡琛在《企业所得税与个人所得税的衔接路径——基于法人拟制说与法人实在说的考察》中针对我国上市公司个人投资者股利差异化税收政策的现状，提出免除重复征税的路径选择建议：首先，将股利免税制作为过渡性方式，对所有企业的个人投资者股利所得免税。其次，适时从股利免税制转向归集抵免制，保证个人所得税收入调节功能的实现。最后，归集抵免制推行成功后，对个人独资企业和合伙企业征收企业所得税。杨海萍在《技术创新企业所得税优惠立法研究》中指出，我国技术创新企业所得税优惠的规范性文件存在着立法主体混乱、政策性文件泛滥以及优惠内容不符合适当性原则的问题，并在借鉴发达国家经验的基础上提出如下建议：规范立法范围，加强立法的明晰度；修改立法，拓宽优惠范围；建立税式支出制度，完善税制。

第四，开展综合与专项扣除研究，建设综合与分类相结合的个人所得税。郭昌盛在《〈个人所得税法〉修改的得与失》中回顾了我国历次个人所得税修法的进程，并指出本次修法取得的突破和按照现代税制的要求仍存在的缺陷和不足。徐青、袁玲在《新个人所得税法的实体内容变化及筹划思路分析》中对综合与分类相结合的个人所得税制进行了展望、分析和设计。赵学辉在《我国个人所得税改革效果评析及建议》中指出，我国个人所得税到目前为止一共改革了三次，但在具体实施层面，这三次改革问题依然层出不穷：它并未将其收入公平分配目的实现，而且其改革并未找到个税问题所在，很多改革措施均流于表面。张京萍、刘晶晶等在《个人所得税改革国际发展趋势研究》中通过分析OECD最新发布的年度报告《税收政策改革（2018）：OECD成员国及特定伙伴经济体》，认为近两年来个人所得税改革的国际趋势主要包括，一些国家持续降低对劳动所得的征税，减轻中低收入者的税负，加强对资本所得的征税，增进税制的包容性，使税收政策在促进经济增长的同时实现社会公平。黄风羽、韩国英等在《中国个人所得税改革应注重三大关系的协调》中强调，新时代下，我国个人所得税改革的进一步推动仍然面临着三大关系的协调，即筹资职能与再分配职能、劳动所得税负与资本所得税负、税收制度与征管体系之间关系的协调问题。

第五，应对中美贸易战，优化关税政策体系。苏铁在《“中美贸易战”背景下稳定中国产品在美国市场的策略——以“关税吸收”理论为分析框架》中认为，稳定既有的对美出口市场，关键是需要破解增加的关税成本。“关税吸收”关注的是进口国关税调整后引起的出口国出口价格变化问题，对此，企业和政府皆可发挥各自应有的缓解作用。丁存振、肖海峰在《加征关税对中美两国农产品贸易及农民收入的影响——基于中美两国相关研究的回顾与启示》中强调，尽管对于加征关税对美国农业的影响在测算结果上存在一些差异和分歧，但鉴于中国对美国农产品出口的特殊重要性，美国国内普遍认为加税对其农业生产、农产品贸易和农户福利的负面冲击是巨大的，甚至有可能动摇美国农民对于政府和总统选举的支持。这一方面表明美国国内对于农产品加征关税的普遍忧虑,另一方面也从侧面反映出中方以农产品作为反制措施是行之有效的。中方应当在坚持现有策略的基础上，积极开拓渠道，保障国内农产品供应的稳定；加紧对贸易摩擦影响的科学量化评估，力争把反制措施对国内生产生活的影响降到最低。兰宜生、徐小锋在《关税对中国产业全球价值链参与度的影响机制——基于中介效应的实证研究》中的研究表明，中间产品关税税率不仅可以直接对行业全球价值链参与度产生显著的负向影响，还可以通过降低全要素生产率对行业全球价值链参与度产生显著的负向影响；最终产品关税税率不仅可以直接对行业全球价值链参与度产生显著的负向影响，还可以通过降低研发投入对行业全球价值链参与度产生显著负向影响，这意味着中间产品关税和最终产品关税的直接效用和间接效用都是显著存在的。逄颖在《新形势下海关关税治理研究》中认为，逆全球化和大国贸易政策的不确定性，扩展了海关关税治理的空间，一国关税治理具有涉外性，受多种因素共同影响，已经不是单纯的财政问题或经济问题，而是国家总体治理政策中的一个子策略。

第六，构建环境保护税制度，推进生态文明建设。李惠娟、徐雯雯等在《环境保护税及其对经济影响的研究——以江苏省为例》中的研究表明，环保税开征加重了企业负担，短期内对经济增长有轻微抑制作用。为消除这些不良影响，在环保税开征过程中可采取包括约束与鼓励并行、平衡经济发展与环境保护的关系、循序渐进推进征收等措施。周莉在《环境保护税税收优惠条款与关联税中环境保护类税收优惠条款的衔接与协调》中认为，环境保护税税收优惠条款，是社会资源运用法制化管理的主要参考依据，具有制度性、规范化、基础性等特征，应结合环境保护税税收优惠条款与关联税的相关理论，着重对两者之间的衔接和协调要点进行探究。于佳曦、李新在《我国环境保护税减排效果的实证研究》中基于我国2005—2015年30个省份的面板数据建立模型，利用排污费滞后一期作为工具变量，实证分析排污费的政策效果，并以之作为预测环保税政策效果的参照。结果表明，征收环境保护税可以减少单位GDP 二氧化硫、单位GDP 废水的排放量，但对抑制单位GDP 固体废物排放方面的政策效果不显著，建议逐步扩大环保税的征收范围，增加税目，提高税额，促进企业主动减排。高萍在《环境保护税实施情况分析及完善建议》中强调，应尽快研究修订应税污染物及其当量值、将全部VOCs 纳入征税范围、将污水处理厂纳入环境保护税监管范围；在征管层面，应顺应提高政府治理能力的要求，基本目标定位于寻求与我国综合型环境税制度相适应、相匹配，并借力信息化管理的现代征管方式。重点考虑以排污许可制度为依托，对实施排污许可制度的环境保护税纳税人按照其执行报告征收环境保护税。张伊丹、葛察忠等在《环境保护税税额地方差异研究》中指出，各地区税额制定呈现以下几个特点，空气质量较差的地区，税额较高；经济发展水平较高的地区，税额较高；污染物排放量较高和较低的地区，税额均较高。

第七，完善资源税从价计征政策，重点推进水资源税改革建设。王婷婷在《资源税扩围的法理逻辑与路径选择》中指出，从合理推动中国资源税扩围、协调资源税与其他税种关系出发，应选择相对扩围、循序渐进的思路，率先将水资源、森林资源纳入资源税调整范围，合理调整、优化资源税的子税目设计，推动资源税与其他税种的税目协调，并为资源税扩围提供充分的立法支持和征管保障。王萌在《完善资源税改革的几点思考》中，对从价计征、资源税扩围和清费立税三个方面进行了深入的研究，以进一步完善绿色税收制度，理顺资源税费关系，减轻企业负担。虞玉成、梁厅等在《我国水资源税改革现状分析及对策建议》中指出，水资源税费改革对促进我国水资源节约保护、抑制地下水超采和不合理用水等具有重要的意义。李慧玲、胡词敏在《我国水资源税计征方式研究》中认为，价税分离是水资源管理方式改革的法理基础。以税收主体功能为视角，对水资源税采用从价计征更多地体现增加财政收入这一非主体的资源税功能，而从量计征能够充分实现促进水资源节约利用这一主体功能，比实行从价计征更能实现税收效率和税收公平。因此，从量计征是水资源税计征方式的较好选择。

第八，学习借鉴发达国家相关经验，支持我国税制改革。李超民、刘新利在《美国国际税制改革及其影响》中认为，美国对跨国企业在海外递延的巨额盈利实施降低税率，推动资本回流措施，实现了从全球征税制向有限辖地征税制的转型，美国新国际税制的模式是参与豁免体制。国际税制的转型既会对美国海外资本流动产生影响，也会影响包括中国企业在内的外资企业的在美投资，尤其是对于在美大银行业务将产生潜在影响。未来，中美两国仍需继续展开双边投资协定的谈判，签订中美两国双边投资协定将有助于改善中美关系，重塑中美相互投资的格局。毛润华、罗欣等在《英国房产税税制改革研究及对我国的启示》中对照中国房地产税制存在的不足，提出了完善我国房产税制的建议，认为可以按城市房屋均价划分房产税起征点，实行多级超额累进征税，针对多套房和豪宅的拥有者施以重税，扩大房产税征收范围。张永、刘德强等在《日本税制改革的脉络及其对中国的启示》中总结了夏普税制确立之后的六十年时间里日本税制改革的两条基本脉络。其一是在大多数年份采取了持续性减税的改革措施，其二是在减税同时实行了税制结构的大规模调整。总结了对中国税制改革的若干启示：一是在经济增长时减税。二是使直接税和间接税保持合理的比例。三是为了实现增值税的税收中性，适宜采取统一税率。四是实行税改的一体化方案。黄燕飞在《美国个人所得税主要特征及对中国的启示》中指出，个人所得税是美国联邦税收第一大来源，对美国居民的全部收入征税，并提供基于多个层次多种形式的纳税项目扣除，此项税收的遵从和缴纳成本主要由纳税人承担，税收征管成本较低，具有鲜明的特色。中国的个人所得税正从分类征收向综合征收转变，可以借鉴美国个人所得税的立法和征管经验并避免其扣除项目过多带来的问题。

四、科学推进地方政府债务管理，有效实现财政可持续发展

2018年，地方政府债务改革进入到新的阶段。2017年中央经济工作会议首次在党和国家的文件中提出“隐性债务”的概念，2018 年，《中共中央、国务院关于防范化解政府隐性债务风险的意见》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》部署对“隐性债务”的调查统计工作；2018年的预算报告将政府赤字率提升到3%，国债和地方政府的一般性债券都有明显增长；在地方政府债务结构上，专项债券的新增规模首次超过一般债券的发行规模，地方政府的债务管理和融资模式进入到新的阶段；开始于2015 年的地方政府债务置换工作胜利完成，存量债务利率由约7.3%下调到约3.6%，每年约节约债务利息近7000亿元。与债务改革相协调，政府债务理论研究工作也取得了较大的发展，并主要表现在政府债务管理研究、地方债务风险研究和地方政府债务应用研究等三个方面。具体有：

第一，加强政府债务管理，推进财政的可持续发展。黄奇帆在《美国政府债务的演变格局和风险含义——金融危机十周年反思》中指出，美国大概率会采取三种措施来缓和平衡美国政府债务率过高的问题：第一种是美元贬值、通货膨胀。第二种是通过加息缩表剪羊毛，以邻为壑转嫁危机。第三种是以全球经济老大的实力改变游戏规则，大打贸易战意图获取超额利益弥补、化解债务困境。李敏在《新时期政府债务管理的短板与弥补探究》中就新时期政府债务管理的短板与弥补进行研究，分析了政府债务在经济体制、财政体制、债务管理和行政管理几方面的工作短板。张曾莲、张瀚之在《财政赤字影响政府债务风险的门槛效应研究》中从实证分析的角度出发，选取2009—2014年34个国家的政府债务风险数据，利用面板门槛模型，分析财政赤字对政府债务风险的影响。研究结果表明，财政赤字对地方政府债务风险的影响不是简单的线性关系，存在门槛值，且在不同区间对政府债务风险起到不同的作用。车树林在《政府债务对企业杠杆的影响存在挤出效应吗？——来自中国的经验证据》中构建了一个企业融资行为选择模型，提出政府债务规模差异影响企业融资决策的理论命题，利用2005—2016年中国782家上市非金融企业的面板数据，实证检验了政府债务对企业杠杆的影响。研究发现：在企业市场杠杆率和财务杠杆率两种口径之下，政府债务与企业杠杆之间都表现出显著的负相关关系，即政府债务对企业杠杆的影响存在显著的挤出效应，且进一步研究表明，这种挤出效应主要是由国内政府债务驱动而不是国外政府债务驱动；考虑企业存在异质性融资摩擦的情况下，企业的规模越大，面临的融资摩擦越小，政府债务对企业杠杆的挤出效应越明显；采用动态面板方法估计控制内生性以及删除异常样本点后，政府债务对企业杠杆的影响存在挤出效应的结论依然稳健。

第二，防范地方政府债务风险，形成我国债务风险应对理论框架。俞建璋在《我国地方政府债务可持续性研究》中深入分析我国地方政府债务规模，既考虑纳入预算管理的地方政府负有偿还责任的债务，又考虑未纳入预算管理的地方政府或有债务；在分析当前地方政府负债率现状的基础上，建立数理模型，分析地方政府负债率的长期均衡值和未来五年地方政府负债率的演变路径。韩立岩、丁丁在《地方政府债务风险研究综述》中指出，地方政府债务的恰当性取决于债务水平与经济增长的基本关系，实证表明其具有倒U 形关系，而经济增长的稳定性是根本保障。从防范系统性金融风险的角度看，地方隐性债务的风险暴露是影响中国商业银行信贷资产质量和引发金融系统性风险的重要潜在因素；商业银行作为地方债市场的主要承销商和重要投资者也将在地方债市场化的进程中面临更多的机遇与挑战。赵丽红、胡舒扬在《制度变迁与政府债务：我国地方政府债务成因的制度分析》中认为，我国地方政府债务生成和扩张的根本原因是经济体制和政治体制的改革，直接原因在于公共服务制度的变迁。随着市场经济的发展和公共服务需求的扩大，地方政府债务将会伴随市场经济的全过程，去杠杆不等于彻底消灭债务。刘传轩在《地方政府债务路在何方》中认为，地方政府债务在推动和促进地方加快发展、提前发展中发挥了重要作用。但过度举债融资，也给地方政府带来沉重的债务负担和巨大的债务风险隐患，当前地方政府债务累积已到了“从恶如崩”的关口，防范化解重大风险是党中央确定的“三大攻坚战”之首，地方政府债务风险已上升到维护总体国家安全的高度。朱立新在《我国地方政府债务成因及风险应对》中指出，由于行政管理体制不畅、财税划分制度错位、债务管理不善，我国地方政府债务上升速度过快，形成巨大存量；有效控制债务总量，降低债务风险，必须积极推进制度建设、逐步纳入预算管理、有效控制债务水平、建立绩效评价制度和创新政府融资模式。

第三，提升债务资金使用绩效，支持地方经济良性发展。张吉军、金荣学等在《高质量发展背景下地方政府债务绩效评价体系构建与实证——以湖北省为例》中遵循绩效评价的基本流程，以湖北省的数据为基础，运用层次分析法，建立包含输入、对象、处理和输出四个阶段的地方政府债务绩效评价体系框架，并根据地方政府债务绩效评价体系的具体特点，从经济性、效率性、效果性和公平性四方面构建地方政府债务绩效评价体系。实证结果表明，地方政府应更关注输入阶段的经济性以及处理阶段的效果性指标的绩效评价，特别是绩效目标、债务明确性等具体指标，并根据重要性对不同指标进行赋分，从而更有针对性地构建高质量地方性债务绩效评价体系。赵全厚在《地方政府债务风险防范中的财政金融协调》中指出，规范地方政府举债行为、防范债务风险已成为稳定系统性金融风险和区域性金融风险的关键措施，也是防范和化解重大风险的重要内容。熊琛、金昊在《地方政府债务风险与金融部门风险“双螺旋”结构——基于非线性DSGE 模型的分析》中研究认为：模型中债务违约与不违约两种状态相互转换，真实违约在长期带来7.36%的产出损失；地方政府债务风险与金融部门风险相互强化，且风险的依存关于不同经济状态呈现出非线性特征；传导机制上，地方政府债务违约风险提高了金融风险并向实体经济部门传导，而金融部门风险通过直接的资产负债表渠道和间接的一般均衡效应渠道向地方政府债务风险传导；通过粒子滤波推断的金融部门风险与地方政府债务风险的历史状态高度相关，进一步的历史分解表明地方政府债务违约风险能够解释5.87%的金融部门风险，而金融部门风险则能够解释78.79%的地方政府债务收益率价差；政策分析表明，延长债务期限的政策会通过金融风险渠道放大地方政府债务违约风险的经济衰退效应。因此，应当尽量减少对超长期地方政府债务的依赖以免强化金融风险对地方政府债务风险的敏感性，且应当推行投资主体多元化以分散积聚在金融部门的风险，弱化风险的传染。

五、发挥财政职能作用，支持打好三大攻坚战

党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。2018年，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，防范化解重大风险，疏浚淤塞、破除掣肘，成效初显；精准脱贫，焦点不散、靶心不变，捷报频传；污染防治，从源头防、用铁腕治，部分地区污染问题得到遏制。以打好三大攻坚战为目标，财政政策从地方政府债务管理、金融风险防控和稳定、精准脱贫的创新支持、环境保护投入力度加大等方面着力。相应的，财政理论和政策研究主要以优化财政政策模式、创新财政政策手段、提升财政资金配置效率和提高财政运行效率为重点展开，主要包括：

第一，发挥财政政策的职能作用，系统分析并打好三大攻坚战。刘昆在《充分发挥财政职能作用 坚决支持打好三大攻坚战》中强调，财政部门要认真学习习近平总书记主持召开中央财经委员会第一次会议的讲话，明确财政政策支持打好三大攻坚战的思路和举措，从而打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。胡康平在《发挥财政职能作用助力三大攻坚战》指出，习近平总书记对湖南工作作出的重要指示，站位高远，思想深邃，内涵丰富，饱含着党中央和总书记对湖南发展的高度重视和亲切关怀，是习近平新时代中国特色社会主义思想指导湖南工作的具体化。

第二，深入推进宏观治理，优化政策搭配框架，有效化解重大风险。陈龙在《防控金融风险须加强财政能力建设》中指出，防控系统性金融风险，亟须提升财政的风险防控能力，为此，需要在“有为而能非全能型强政府”的理念下，加强财政能力建设，为金融风险的化解提供支持、缓冲和适度的“刚性兑付”。朱瑞、许世菊《基于新旧动能转化下的财政金融风险——以山东省为例》中指出，在供给侧结构性改革的背景下，加快新旧动能转换是我国目前经济发展的重要任务。然而，伴随着新旧动能的转换,区域性和系统性风险也会逐渐显现出来，经济发展的阻力也会进一步加大，因此，重视新旧动能转换期部分领域中的各类风险防范尤为重要。汪超在《财政应积极防范影子银行宏观金融风险》中从政府在系统性金融风险防范中的两种角色定位出发，考察了财政应当承担的责任，并对已有的关于影子银行金融风险防范的财政监管政策进行了梳理。张敏在《从地方政府融资平台看财政风险向金融风险的转化》中指出，从地方政府的角度讲，融资平台具有一定的特殊背景，如果使用融资平台信用风险向政府转移的方式，就会对政府的财政收入造成一定的威胁，然后进一步造成政府的金融风险。张杏会在《互联网金融风险防控财政政策研究》中认为，财政作为国家宏观调控的重要杠杆，对互联网金融的发展起到了促进作用，可以有效规避互联网金融行业的风险问题，因此研究财政政策对互联网金融的风险防控至关重要。

第三，加大财政政策扶贫力度，全面提升精准扶贫效果。储宇强、韦邦荣、孟范范在《精准脱贫导向下安徽财政支出效率研究——基于皖北8 个国家级贫困县的实证》中指出，皖北地区财政支出总体效率处于较高水平，但仍存在较大提升空间，规模效率是影响综合效率变化的重要因素；社会保障、就业支出和医疗卫生支出对皖北地区农村居民人均可支配收入有显著的正向效应。梁艳鸿、覃娟在《精准扶贫与精准脱贫的财政政策研究——以广西为例》中认为,面对新时期精准扶贫与精准脱贫的艰巨任务，更应该审慎地研究现行扶贫政策，结合当前脱贫攻坚的实际和形势，构建起可操作性强、高效的财政政策体系，为如期实现全面脱贫提供更有力的支撑和更强劲的动力。李维勤在《完善牧业县脱贫指标体系 确保财政扶贫资金精准发力》中认为，在牧业县开展扶贫资金管理使用监督中，由于缺乏与贫困牧业县区脱贫需求相适应的考评标准体系，使脱贫考核标准在贫困牧业县区扶贫攻坚工作中无法有效地引导脱贫施策，影响财政扶贫资金精准投放、精准使用。

第四，加大环保支出，完善环保机制，防治环境污染。赵世萍在《创新财政投融资模式 助力大气污染治理》中指出，我国大气污染治理的资金投入主要依靠财政拨款。近年来，虽然财政资金投入力度不断加大，但是，政府资金的有限性决定了在污染治理过程中，要发挥财政资金的杠杆作用，通过金融市场的政策创新来吸引和激励市场力量的有效参与。王竞达、范庆泉在《完善环保财政支出制度 建立污染防治长效机制》中指出，在财政的大力支持下，我国生态环境保护成效显著。一方面，能源消费结构不断优化，单位GDP能耗下降20%以上，重点城市重污染天数减少一半，森林覆盖面积不断增加。另一方面，制度建设日益完善，新环保法增加按日连续计罚等执法手段，大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法相继颁布。冯雪艳、师磊在《财政分权、产业结构与环境污染》中指出，财政分权加剧本地环境污染，同时具有空间溢出效应，但财政分权可以通过影响产业结构合理化、产业结构高级化的进程而显著改善本地和相邻地区的环境状况，并且收入分权的改善作用更大。鉴于此，正确的政府激励机制至关重要，应同时包含经济和环境两项指标，才能实现“金山银山”和“绿水青山”的双赢。冯梦青、于海峰在《财政分权、外商直接投资与大气环境污染》中强调，以收入分权度衡量的财政分权指标与大气环境污染物排放正相关，以支出分权度衡量的财政分权指标与大气环境污染物排放负相关，FDI（外商直接投资）对我国大气环境质量有显著的正向效应，实证结果具有稳健性。现阶段应完善转移支付制度，建立并完善外商直接投资与生态环境相协调的机制，建立环境治理跨区域财政合作机制，推动产业结构的优化升级。史丹、吴仲斌在《完善中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理的思考》中认为，完善中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理，需要划清支出责任、明确社会和各级政府投入重点，完善分配和支出方式、引导激励地方政府和社会投入，发挥规划和项目包作用、加强资金整合工作，加强绩效管理、提高资金使用效率，完善环境税费制度、减轻财政支出压力。

六、优化财政支出规模和结构，提升财政资金效率和效益

2018年，我国财政支出的规模达到22.09万亿元，增速达到8.7%。从支出结构来看，支持打好三大攻坚战、支持深化供给侧结构性改革、大力实施减税降费和全面加强民生保障是支出的重点。在财政理论和政策研究上，主要形成了两个主要方向，即优化财政支出的规模和结构，提升财政资金的效率和效益。具体有：

第一，以财政支出的规模和结构为着力点，分析财政支出的效能。杜爽、陶畅在《我国财政支出政策发挥作用时点的实证分析——基于混频向量的自回归模型》中构建的混频向量自回归模型实证结果表明，相比于同频数据模型，前者能够更早地识别出财政支出政策发挥作用的时间，且对政策影响程度的判断也更为准确。因而，可使用更高频率指标“观测”财政支出政策发挥作用时点，并依据经济季度数据及时判断与调整财政支出政策。张绘在《推动东北地区公共财政支出结构调整的思路和举措》中提出，要通过落实国务院关于划拨部分国有资本充实社保基金实施方案的要求，将中央和地方国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，填补基金收支缺口亏空。陈林在《财政社会保障支出规模对城乡居民收入再分配影响分析》中从我国财政社会保障支出规模、结构入手，从不同视角分析了财政社会保障支出的收入再分配效应。通过加大农村社会保障支出、整合城乡社会保障制度、提高社会保障层次等，对进一步缩小城乡居民收入差距，实现财政社会保障支出更加公平有效的收入再分配功能具有重要意义。邹、蒋佳在《广西财政支出与城镇化质量空间格局演变分析》中基于2007—2017年广西县级以上区域相关数据，从经济、人口、社会、生态四个方面构建城镇化质量水平的综合评价体系，运用熵值法和SYSGMM 分析方法分析了广西财政支出对广西各地城镇化质量空间格局分布演变的影响，进一步提出了提升广西城镇化质量水平的建议。魏吉华、蒋金法在《绿色财政支出：理论与实践——对党的十九大关于深化绿色发展的思考》中指出，绿色财政支出从发展思想、发展战略和支出机制方面革新了传统财政支出原则，并以马克思主义生态观、生态资本理论、环境价值理论和外部性理论为理论基础。要建构基于生态文明建设的绿色财政支出制度体系，必须合理划分绿色财政事权和支出责任、创新绿色财政支出方式和改革绿色财政支出管理制度等。

第二，以绩效管理为基础，提升财政资金的效率和效益。卢洪友、曹鸿杰等在《产业结构升级视角下财政支出的环境效应》中强调，财政支出既存在直接的污染效应，也会通过产业结构升级加剧污染；第二产业内部结构合理化会导致环境污染加剧，但产业结构高级化有显著的污染减排效应;财政支出对产业结构升级产生抑制作用，偏重于扶植第二产业。因而，调整财政支出结构、优化产业政策和以市场化为主的产业结构升级等措施有利于中国的生态文明建设。于树一、杨远旭在《交通运输领域中央与地方财政事权与支出责任划分研究》中指出，交通运输业作为国民经济中基础性、先导性、战略性行业，财政事权较为集中，因此，该领域的财政事权与支出责任划分改革亟需提上日程并稳步推进。苏京春在《财政支出绩效评价中的监测环节：定位作用与总框架初探》中指出，财政支出关联着公共服务的质量和水平，关联着人民在共建共享发展中的获得感是否稳定可持续，关联着经济发展和增长过程中人民的满意度是否能够持续提高。王谦、董艳玲在《公共风险约束下中国地方财政支出效率评价与影响因素分析》中指出，2006—2016年全国整体公共风险约束下地方财政支出效率没有实现DEA 相对完全有效；大部分省份公共风险约束下地方财政支出效率水平有待提高；公共风险约束下地方财政支出效率存在明显地区差异；城镇化水平、受教育水平、转移支付以及政府规模对于提升公共风险约束下地方财政支出效率具有显著促进作用，而经济发展水平、产业结构、人口密度及税收负担则具有显著负向影响。李秀君、刘冬冬在《财政支出有效性综合评价分析——基于DEA 模型及标杆管理理论》中指出，经济社会发展的复杂性、动态性，以及财政活动的政治、经济多重内涵，导致财政支出有效性的提高始终是一个与时俱进的过程。李胜会、宗洁在《经济发展、社会保障财政支出与居民健康——兼对逆向选择行为的检验》中认为，增加社会保障财政支出和提高经济发展水平均有利于促进居民健康，同时，在全国范围内经济发展与居民健康水平之间还存在倒U 型关系；经济发展水平和社会保障财政支出水平对居民健康的影响存在明显的城乡差异和收入差异，即对农村居民的影响要高于对城镇居民的影响，对低收入群体的影响明显大于对高收入群体的影响；医疗保险对居民健康的影响并不显著，养老保险对居民健康具有促进作用，但是居民参加医疗保险和养老保险与健康水平之间并无显著的逆向选择行为。

七、促进股权融资发展，控制债务不合理增长，推进政府融资平台公司转型

2018年，地方政府融资平台公司进入到全面的转型期，地方政府与融资平台公司的边界进一步清晰，资产负债表也要求各自独立，并着手对形成的隐性债务进行分析和梳理。PPP 项目根据要求进行了相关清理，并完成了项目库的管理和整顿，项目回购、明股实债等行为得到了有效的遏制。对地方政府的隐性债务进行梳理，并对明确下来的债务进行逐笔认定，合理划分责任，有效管理期限，避免形成总量性和结构性风险。根据上述工作要求，财政理论和政策研究主要着力于四个领域，即：地方政府投融资整体研究、地方政府融资平台研究、PPP 研究和政府投资基金研究等。具体有：

第一，以可持续性和效率性为基础，开展政府投融资的总体研究。张峰、屠立峰等在《新时代城市化发展与地方政府投融资绩效研究》中借助SBM-DEA 方法，对全国31 个省市投融资绩效作出评估，并提出投入冗余和产出不足的调整路径及方式。研究结果表明我国地方政府在推进城市化进程中，存在投融资过度现象，可适当调整投融资结构，并将增加要素集聚度作为未来城市化发展的着力点。刘超群在《我国地方政府投融资可持续性综合评价》中认为，我国地方政府投融资在促进地方经济发展、基础设施建设及公共服务提供方面发挥了重要的作用。然而，由于我国投融资体制机制、官员晋升制度等相关政策制度不完善，以及政府间财权与事权不匹配等多重因素的影响，使得部分地方政府投融资行为发生异化，产生了诸如无效投资、变相举债等行为，严重威胁了我国地方政府投融资可持续性。吉富星在《当前地方政府投融资的规范问题》中认为，在财政支出压力大的形势下，财政分权、晋升激励、问责不力、金融操作复杂化等原因共同导致了近年来的违规举债，加剧了预算软约束。地方政府投融资及债务只是表象，应深入改革相应的体制机制，建立阳光化、规范化的中长期预算框架，鼓励投融资创新的同时，防范财政风险。石小峰在《我国地方政府投融资问题的相关研究》中主要从地方政府投融资问题的相关概述入手，对提高地方政府投融资水平的措施进行系统地论述，从而完善我国社会主义市场经济体制，推动我国社会主义现代化建设。

第二，坚持市场化运营的基本方向，推进政府融资平台公司改革。张金良在《地方政府投融资平台战略转型方向探索》中指出，随着我国社会主义市场经济的不断发展，经济环境与政策背景也出现了很大的变化，对地方政府投融资平台的建设发展提出了新的要求，在进行投融资平台建设过程中应当充分结合目前经济体制机制发展的变化需求。刘雪云在《试论地方政府投融资平台公司的财务管理困境与对策》中指出，随着市场化的发展，投融资机制也在不断的改革创新，显示出地方政府投融资平台公司在建立时不足的方面，财务风险的堆积也表现出了其不足之处。陈俊、张敏娜在《地方政府投融资平台公司的财务转变》中提炼出平台公司转型时必须关注和强化的目标、智力资源、预算、融资、投资五大元素。同时构造了集战略目标管理、智力整合管理、预算战略管理、融资战略管理、投资战略管理五大维度为一体的平台公司“财务转型战略模型”，并从五大维度入手，进一步从战略、战术的角度深入分析平台公司财务转型战略的发展路径。孙璐在《地方政府投融资平台转型路在何方》中指出，在政府与市场的双重压力下，地方政府投融资平台转型是大势所趋，地方政府投融资平台迫切需通过转换功能定位，激发内部活力，谋求转型发展。田宁在《经济新常态下地方政府投融资平台转型发展问题及对策分析》中认为，在经济新常态下，地方投融资平台对促进当地经济社会发展仍具有十分重要的作用，当务之急是在全面分析投融资平台面临的内外部环境基础上，正视问题，创新思路，明确方向，完善措施，探索转型发展新路径。

第三，推进政府和社会资本合作，实现股权融资的有效突破和全面发展。张晓玲、王溯在《基于不完全契约理论的PPP 模式中双方控制权配置研究》中认为，基于不完全契约理论，控制权配置是影响PPP 效率的关键；在初始契约中规定项目收益分配比例的假设下，合作双方的投入可以细分为公益性投入和自利性投入，通过模型分析，可研究在不同的参数条件下，控制权对双方投入的激励作用。宋程在《PPP模式在养老机构开发建设中的探索及应用》中从我国养老机构面临的问题出发，提出了以PPP 模式对养老机构进行开发建设的可行性与必要性，进而探索养老机构的商业模式。汪海鹏、王帅在《PPP 模式在城市空气污染治理领域的作用研究》中探讨了PPP 模式在空气污染治理领域的作用，以及存在的问题和具体的优化措施。解定骏在《智慧城市项目在PPP模式中的应用》中基于智慧城市建设与PPP模式的相关原理，阐述了采用PPP模式建设智慧城市项目的必要性和可行性，对智慧城市建设项目与PPP模式结合过程中的相关问题进行深入探讨研究，并提出相应的解决方式。翟熙辰、顾丰颖在《基于PPP 模式加快园区基础设施投资建设的思考》中指出，目前我国园区基础设施在开发建设过程中，所需资金量巨大，而地方政府融资能力较弱，面临着严峻的挑战和困境。PPP 模式是私企和政府围绕某个项目建立合作关系，彼此发挥自身优势，促进项目建设，双方实现利益、风险、责任的共享。

第四，发挥政府投资基金作用，提升股权融资在产业发展中的应用。郭磊、郭田勇在《政府产业投资引导基金对创新企业的影响》中通过对现有的描述不同类型政府产业投资引导基金的文献进行梳理后发现，既有失败的政府产业投资引导基金，也有像澳大利亚的创新投资基金这样成功的政府产业投资引导基金，所以如何设计政府产业投资引导基金的投资过程才能使其更有效是一个迫切而又有意义的研究问题。王娟在《政府创业投资引导基金结存原因及对策分析》中指出，政府创业投资引导基金能够通过市场长效机制带动更多的社会资本进入实体经济，基于供给侧结构改革发展背景下进一步创新的财政资金新的支出方式，有效引导并带动社会资本出现补短板，发挥出支持创新创业的作用。刘、张斌等在《试论金融去杠杆下政府投资基金变革新趋势》中认为，随着2017 年以来金融去杠杆政策的实施，政府投资基金遇到了融资难、进展慢的局面，不少地方政府开始改革政府投资基金的运行机制。冯静在《改革背景下的政府投资基金：特点、问题与对策》中指出，在中国经济进入新常态，经济增长动力亟待转化，产业结构有待提升，地方政府债务风险日益聚集的背景下，探索新型政府投融资模式，防控债务风险，强化政府宏观调控能力已成为当前亟须破解的难题。张恒在《政府投资基金长期股权投资风险防控分析》中从当前经济社会发展的新形势出发，分析对企业进行长期股权投资面临的决策风险、运营风险和清算风险，并从投资阶段、投资运营管理阶段以及投资清算阶段对长期股权投资存在的问题进行论述，探讨了对企业进行长期股权投资风险的防控对策，包括业务全流程管理、建立全面的风险防范体系、培养优秀的人才队伍以及建立健全市场经济体制四个方面。

第五，发挥政府的信用支持作用，推进国家融资担保基金建设。李贺在《国家融资担保基金启航 重磅举措破解融资难》中认为，国家融资担保基金的成立及运作标志着国家支持小微企业、“三农”和实体经济发展的又一重大政策措施落地，将对破解小微企业、“三农”融资难融资贵问题起到实质性推动作用。张锐在《国家融资担保基金导引金融信用精准聚焦》中指出，国家融资担保基金于日前由财政部联合20 家机构共同组织发起设立，按照基金支持小微企业融资的担保金额占比不低于80%（其中支持单户授信500万元及以下小微企业贷款及个体工商户、小微企业主经营性贷款的担保金额占比不低于50%）的要求，小微企业融资难融资贵的情况将会得到一定程度的缓解。

八、完善国有资产管理体制，划转国有资本充实社保基金

2018年，我国国有企业改革进入到深水区。随着“1+N”制度建设的基本完成，我国国有企业改革的总体框架也基本形成，主要包括国有资本运营和投资公司建设、国有企业产权改革与混合所有制发展、国有企业治理体系与“三项制度”建设、国有资本经营预算与划转充实社保基金等四个方面。根据财政所涉及的主要领域和范围，可将国有资产管理体制和划转国有资本充实社保基金作为理论研究的重点，主要有：

第一，组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制。夏凡在《从竞争中性看国有资产管理体制改革》中强调，一方面为解决中国经济存在的结构性问题，应考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。另一方面应提倡“所有制中立”，反对因企业所有制的不同而设置不同的规则。王洁筠在《基于国企分类视角的国有资产管理体制改革思路探讨》中认为，国有资产管理体系的改革是我国经济体系改革的重要内容之一，不断强化国有资产体系管理也是保障国民经济可持续发展以及保障国家资产安全的重要路径。许为为在《国有资产管理体制改革的深层思考》中指出，在目前我国的改革过程中，已经初步形成了国有资产管理体制改革的框架，并且取得了良好的改革效果。但是，改革过程中仍然存在一系列问题，为了对这些问题进行妥善的处理，必须准确地认识到改革的重要性。薛贵在《新时期完善国有资产管理体制的探析》中分析了新时期面临的主要任务，指出国有资产管理体制应以社会主义基本经济制度为依据，遵循社会主义市场经济规律，从宏观上构建基于国有资本财政的国有资产统一管理体系；从中观上完善国有资本授权管理体系，清晰界定和区分政府的行政职能、国有资本出资人监管职能、国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能、国有企业的经营管理职能；从微观上强化国有企业的市场主体地位，根据不同的功能定位和分类属性着重分析国有企业运营模式的完善和运营目标的实现。衣维忠在《国有资产管理体制改革思考》中，针对国有资产管理体制改革思路与路径展开分析讨论。首先分析现阶段我国国有资产管理体制中存在的主要问题，然后基于市场经济体制改革深化落实的时代背景，立足产融结合的现实需求提出国有资产管理体制改革思路与路径。

第二，划转国有资本充实社保基金，支持养老保险体系可持续发展。楼继伟在《加快国企充实社保基金 适当降低社保费率》中指出，加快央企划转充实社保基金进度，有利于增强国企法人结构，增强社会可持续性，有助于在精算基础上继续降低社保费费率，进一步稳定预期。文宗瑜在《推动国有股权充实社保基金政策不断完善》中认为，应进一步加大向社保基金划转国有股权的政策力度，从中央本级到地方政府，国有股权划转应扩展到更多的国有企业及国有控股公司。胡继晔在《划转部分国有资本充实社保基金的缘由与路径》中指出，在企业职工基本养老保险制度逐步完善过程中，受多种因素影响，形成了一定的基金缺口。在推动国有企业深化改革的同时，通过划转部分国有资本充实社保基金，既可以使全体人民共享国有企业发展成果，增进民生福祉，也是促进改革和完善基本养老保险制度，实现代际公平的重要举措。朱聪影在《从国有资本划转到社保基金的角度看再分配》中指出，康德的法哲学及其再分配观的构建，与我国将国有资本划转到社保基金的制度方面有着相关的法理基础。由于我国社保基金存在历史欠账等其他原因，我国的社保基金需要充实，但国有资本划转社保基金的正当性以及此中涉及机会平等的问题需要论证。韩秋在《划转部分国有资本充实社保基金相关问题分析》中认为，随着我国企业职工养老保险制度的发展与完善，我国社会保障体系已经初步建成。由于人口老龄化问题不断严峻，基本养老保险支出压力增大，划转部分国有资本充实社保基金的方案应得到进一步的推进和确认。

九、应对中美贸易摩擦，推进“一带一路”发展

2018 年，不期而至的中美贸易战影响了我国的对外贸易，并导致国内经济运行出现一定程度的波动和压力。为有效应对中美贸易战，中国在坚持公平贸易、自由贸易原则的基础上，对美国的贸易霸凌主义行为进行了针锋相对的斗争，并取得了一定程度的突破。“一带一路”在2018 年也取得了新的成绩，第三方产业合作、离岸经济合作园区和国际运输大通道的建设都取得了新的成就。在各项发展实践取得重大突破的背后，我国财政理论也围绕着中美贸易战和“一带一路”主题取得了重要进展。具体有：

第一，以关税为重要的手段，在中美经贸关系互动前提下，取得对外开放的新进展。管涛在《盘点第一波关税措施对中美贸易的影响》中指出，相较于中国，第一批关税措施对美国贸易差额和美国对华出口的影响更大，而美国国内需求旺盛则是中美贸易失衡扩大的主要原因。倪红福、龚六堂等在《全球价值链中的关税成本效应分析——兼论中美贸易摩擦的价格效应和福利效应》中认为，总体上，现行关税体系对中国行业的价格影响大于美国。但中美加征关税，将使美国的价格水平提高幅度大于中国，进而美国居民的福利损失总体上大于中国。彭波在《中美贸易摩擦、关税保护与贸易对等》中指出，关税与一国经济发展水平相适应，并非越低越好；中国的实际关税水平并不高，真实关税水平与美国基本上在同一水平，在不同的领域各有高低；在不同国家之间开展贸易，不可能实现关税对等(reciprocal)，只能根据各自的条件进行选择。朱海斌在《关税的消极效应：以中美贸易为例》中认为，关税大棒被祭起来，往往是因为很多人认为关税有助于保护本国利益，能够提高国民的生活水平，但这纯粹是一种幻觉。李季、卡玛拉·达沃在《从“反补贴税的征收”到“双重补贴”——从中美贸易案的发展看中国“双反”问题的演进与特色》中指出，中国不仅屡屡遭受反倾销与反补贴调查，还受到更为严重复杂的“双重救济”问题的影响。“双重救济”问题经历了从单一到复杂，从国内到国际的变化，其不仅对正常的贸易活动造成影响，也体现了相关法律体系不完善，监督机制不健全等诸多问题。

第二，加大政策支持力度，创新政策运用重点，推进“一带一路”建设发展。张晓丹在《“一带一路”倡议下发展低碳经济的财政政策研究——以辽宁省为例》中指出，随着国家“一带一路”倡议的提出，辽宁省的经济发展战略必须向低碳经济转移，制定相应的支持辽宁低碳经济发展的财政政策尤为关键。通过增加低碳财政投入、激励市场主体节能减排和制约市场主体高能耗的多层次的财政税收体系，促进辽宁低碳经济发展。王桂敏、孙佟在《辽宁装备制造业融入“一带一路”倡议的路径——基于财政政策的视角》中认为，就财政政策而言，在辽宁装备制造业融入“一带一路”倡议的进程中，财政政策应注重多种渠道、多种方式为辽宁装备制造业融入“一带一路”倡议提供资金融通的支持；为辽宁装备制造业国际竞争能力的增强提供政策支持；为辽宁装备制造业的技术研发和转型升级提供政策支持；为辽宁装备制造业融入“一带一路”倡议的风险防范提供政策支持。赵丽霞、闫晓茗在《“一带一路”建设下财政支出、产业结构变迁与经济波动关系讨论：一个分析路径》中通过讨论财政支出、产业结构变迁与经济波动内在传导与外在冲击累积效应、外部效应及规模效应，揭示出短期内财政支出对经济波动内在传导效应并不显著，产业结构变迁对经济增长的外在冲击效应存在明显的滞后性，财政支出与产业结构变迁对经济增长的正向叠加效应增速较缓;长期来看，财政支出对经济增长的影响较为明显，即当期财政支出规模越大，其与产业结构变迁的累积联动效应越显著，下一期对经济波动敏感度越强。杨武、李升等在《财政分权影响国际贸易吗？——基于“一带一路”沿线国家的实证检验》中，基于1995—2015年中国与“一带一路”沿线39个国家双边贸易非平衡面板数据，利用贸易引力模型的实证研究结果发现，无论使用普通OLS 模型或是PPML、IV 模型，财政分权对于两国国际贸易均有显著促进作用，并且财政支出分权对两国贸易的影响大于财政收入分权。

十、深化财政体制改革，完善政府间财政关系

2018年，随着“营改增”改革的完成和增值税改革的深化，以税收制度为着力点的财政体制改革不断取得新的进展。总体上，中央和地方的财力分配关系（以一般公共预算收入作为测算标准）保持在46：54 的水平，比例相对合理；财力总体下沉，县级财力得到有效保障；政府间财政关系得到了初步的划分，形成了财政事权的概念，并以事权与支出责任相适应启动了相关基础性工作和制度建设。财政理论和政策研究也主要围绕体制改革和政府间财政关系展开。

第一，坚持平衡规范可持续，推动财政体制动态重构。赵福昌在《财政体制改革的治理逻辑思考》中认为，在体现增长共享的基础上，深化政府间财政关系改革，需要突出治理理念，科学理解“中央决策、地方执行”的改革前提，区分分权模式下项目划分和要素划分的逻辑差异，在以要素法划分保障中央统一领导的前提下，着力强化央地权责内洽改革，调动两个积极性，各负其责，推进政府间财政治理关系的深化。崔军、黄健雄在《基本公共服务均等化建设中地方政府财政体制改革的建议》中认为，政府职能的划分可分为纵向划分与横向划分两个原则：纵向划分主要依据外部性、信息复杂性以及激励相容三个原则来划分不同层级之间政府的主要职能；横向划分主要依据同级政府的机构设置和工作内容两个标准来划分同一层级政府不同部门之间的主要职能。项中新在《生逢改革——财政体制改革中的体会与认识》中指出，站在这个新的历史起点上，我们有必要回顾和梳理改革中的成就、经验和教训，为我们即将开启的新的改革探索积累更多的可供借鉴的经验。就政府间财政关系而言，分税制改革及其调整完善成效尤为显著。申学锋、王子轩在《“省直管县”财政体制改革脉络及文献述论》中指出，“省直管县”是我国省以下财政体制的一种探索，其核心内容是“强县扩权”，壮大县域经济。该体制是特定历史条件的必然选择，发挥了积极作用，但也暴露出体制不畅等问题，与当前新一轮财税体制改革的总体取向匹配不够。闫坤在《创新财政体制机制 助力乡村振兴》中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。刘丹、李永友等在《中国财政体制垂直失衡：测度方法与特征分析》中认为，中国的财政体制垂直失衡呈现整体上升趋势，央地共担支出及本不应由地方政府承担的支出的增加是导致财政体制垂直失衡的主要原因，东北和西部地区的财政体制垂直失衡程度较深，应作为未来财政体制改革的重点。

第二，坚持事权与支出责任相适应，完善政府间财政关系。崔惠玉、秦文虎在《地方政府主体税种缺失下事权和支出责任划分的再思考》中认为，在当前事权和支出责任划分情况下，加之“营改增”后我国地方主体税种缺失、事权和支出责任下移、城镇化的推进造成地方支出责任过大，地方债务不断增长，财政风险不断累积。在此背景下我们既要遵循政府间事权和支出责任划分的规律，也要考虑我国在地方政府主体税种缺失的情况下如何理顺政府与市场的关系，理顺政府间财政关系。李风双、佟亮在《基于财政事权和支出责任划分视角下的专项转移支付制度研究》中指出，合理的事权和支出责任划分、科学的专项转移支付制度是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的前提条件。李楠楠在《从权责背离到权责一致：事权与支出责任划分的法治路径》中指出，权责配置的行政化导向以及法律依据的缺失是导致权责背离的内在原因。应当明确，权责一致是事权与支出责任划分的最优路径。具体来讲，就是明确界定事权与支出责任范围，建立健全事权法律体系；增加地方政府财政收入，加快完善地方税体系；缩小各级政府财力差距，完善财政转移支付制度等。董敬怡在《当前财政事权和支出责任划分改革存在的问题和建议》中强调，财政事权和支出责任划分，是理顺政府间财政关系的基础和前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。针对当前我国财政事权和支出责任划分存在的不清晰、不合理、不规范等问题，中央全力推进财政事权和支出责任划分改革的路线图和时间表。朱克俊、余卫民在《省以下财政事权和支出责任划分改革研究——以安徽省为例》中对省以下财政事权的划分原则和支出责任的保障方法进行了深入的探讨，并开展了相关的实践验证工作。于树一、杨远旭在《交通运输领域中央与地方财政事权与支出责任划分研究》中认为，交通运输业作为国民经济中基础性、先导性、战略性行业，财政事权较为集中，因此，该领域的财政事权与支出责任划分改革亟需提上日程并稳步推进，需要从寻求交通运输领域事权与支出责任划分的基本理论依据开始，对其历史沿革、国际经验和划分现状进行全面分析。孙开、王冰在《政府间普通教育事权与支出责任划分研究——以提供公平而有质量的教育为视角》中系统梳理了我国普通教育事权划分的总体格局以及政府间普通教育支出责任划分的基本结构，分析现阶段政府间普通教育事权与支出责任划分面临的主要矛盾，研究基础教育经费省级统筹、加大中央对高等教育经费统筹力度的普通教育经费保障机制，探索逐步建立“事权法定、上级统筹、超负上移”的共同教育事权划分模式，提出以完善转移支付制度和加强教育支出项目预算管理为支撑条件，优化普通教育事权与支出责任划分的具体思路。李振国、温珂等在《中央与地方科技事权和支出责任划分研究——基于分级制试验与控制权分配的视角》中在总结相关研究的基础上，基于分级制试验视角认识我国科技创新治理中中央与地方的关系，从控制权的分配和转移情况，对中央与地方科技事权和支出责任中的问题进行了剖析，指出检查验收权的转移造成了各级政府部门在科技创新试验中行为的异化，并会打破“由点到面”的试验链条，影响相关制度的进一步完善。洪小东在《央地政府间环境事权与支出责任划分》中认为，环境事权与支出责任划分应当遵循经济逻辑与政治逻辑的辩证统一，并应充分考量环境权的特质以及央地政府政策目标的差异等重要因素。优化环境转移支付机制、推进环境事权法治化是完善环境事权与支出责任划分的两条基本路径。

十一、完善财政学科体系，创新财政基础理论

2018 年，中国财政学会举办了两次新时代财政理论创新研讨会，有效引领了我国财政理论研究工作，从而推动了我国完善财政学科体系、推动财政基础理论创新的进程。具体有：

第一，完善财政学科体系，拓展学科领域、探索新的基础定理和学科规律。傅志华、陈龙在《财政本质的“多重性”与集中体现——兼论财政学的学科属性》中指出，围绕公共经济资源的汲取与配置，在人与物、人与人两个层面上形成了财政本质的“多重性”，使财政具有了经济、政治、社会、生态以及文化与伦理道德等多重属性。在人与物、人与人两个层面衍生出来的诸多财政关系，体现了国家治理的基本维度和内容，并以利益分配与协调的形式集中体现出来。财政本质“多重性”理论，为新时代推动财政理论创新、解决当前重大财政理论和现实问题，提供了新的视角和思路。李俊生、姚东昱在《财政学需要什么样的理论基础——兼评市场失灵理论的“失灵”》中从思考“财政学需要什么样的理论基础”出发，以市场失灵理论的形成和发展为线索，分析并发现了英美财政理论的要害在于其理论基础的脆弱和狭隘；同时设计了“边—中心”矩阵模型，借助不断变革的财政改革与发展实践对市场失灵理论进行检验，证明了市场失灵理论作为当代财政科学理论基础的“失灵”。齐守印在《中国特色财政学部分基础理论问题辨析》中着眼于科学构建中国特色财政学理论体系，围绕财政学研究对象、学科属性和逻辑起点这三个基础理论问题展开。马海涛在《新时代中国特色财政学的新逻辑》中首先对财政学发展的新旧逻辑做了梳理，重新解释了政府与市场的关系，接下来从坚持马克思主义政治经济学的内在基因、扎根中国特色社会主义财税改革实践、吸收人类科学优秀成果等角度说明如何建设有中国特色的财政学。白彦锋、贾思宇在《全球财经治理体系变革下中国特色社会主义财政学的构建》中指出，当前世界经济格局正在发生深刻变化，构建新时代中国特色社会主义财政学，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，直面国内外财政改革面临的新问题、新情况。面对特朗普税改和贸易摩擦、跨国公司在全球范围内进行税收筹划、企业俘获财政等现实和理论问题，财政学必须与时俱进。只有这样，新时代中国特色社会主义财政学才能增强对现实问题的解释力、焕发勃勃生机，才能成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。王雍君在《智识财政学：回应公共生活叙事与改革挑战》中认为，对当代公共生活精准叙事和绵密财政改革的双重诉求，共同呼唤着财政学的智识性建构。将研究对象界定为集体物品，以依次涵盖集体物品、财政场域、财政安排和财政政策的标准概念框架重构研究体系，可望作为最适当的系统性回应。崔潮在《财政学三大流派与国家治理财政学建构》中指出，按照财政主体归类，财政学理论可分为三大流派：国家财政学、市场财政学和社会财政学。国家财政学是赶超过程中国家的财政学理论，以德国历史学派财政学和我国国家分配论为代表，强调国家作用，重视历史分析，为我国“全能财政”的建立提供了理论支持。市场财政学是世界主流财政学，强调市场作用，以市场失灵界定财政范围，以其为蓝本提炼的公共财政论推进了我国从“全能财政”向“公共财政”的转型。社会财政学对财政主体持多元主义观点，通过结构和过程分析，探讨财政决策规律，以布坎南的公共选择学派为代表。整合吸纳上述三大流派观点，特别是将公共选择理论中国化，立足国家主体性理论再创新，构建国家治理财政学，具有重要现实意义。雷根强、刘晔在《基于服务国家治理现实需求的财政学科属性研究——兼谈对财政学一级学科设置的建议》中从国家治理含义及其三维体系出发，讨论财政内在所有的政治、经济和社会三重属性，进而分别从服务于我国政治、经济、社会改革的现实需求层面论述财政的基础和支柱作用。

第二，深入开展税收理论研究，推进税制建设和税收征管。杨志清在《我国国际税收理论与实践的回顾与展望》中认为，国际税收问题是国际经济贸易活动中的一个重要问题，同时，也是我国对外开放经济发展过程中一个迫切需要研究的问题。姜孟亚在《税收之债理论及其在我国的实践》中认为，从理论上讲，税收法律关系应该能够构成债务关系，因此作为一门学问，税法应该以“税收债务”为中心来加以体系化。从保证国家收入的角度来说，税收债务关系说和税收权力关系说并没有实质性的分歧。但是在民主、法治发展与纳税人权利日益受到重视的今天，税收债务关系说无疑更具有进步的意义。叶金育在《税收构成要件理论的反思与再造》中指出，税收构成要件不仅具有构成要件的普适性能，而且保有税法学科的独特秉性。这一复合性特质使其内生税收法定、法益保障和税际识别三大本体机能。然而，税收构成要件基本概念、范畴与合理的逻辑结构缺失等体系缺陷致使其本体机能不断弱化，已然偏离了税收构成理论预设的轨道，使其指引税收法治建设的工具价值大打折扣。以可税性阶层与应税性阶层为体系驱动，以定性构成要件与定量构成要件为阶层分解，以定性要素系统与定量要素系统为具体展开，以可税阻却事由与应税阻却事由为体系补足的阶层税收构成理论，应当作为税法体系建造与实务推进的基石理论和基准范式。陈少克、程大燕在《地方税收可持续性：理论界定及分析框架构建》中基于相关文献的分析，从本源型可持续性角度界定地方税收收入可持续性的分析框架，即从产业结构与税收的协调性、税源的流动性、税制体系的完整性及其变化，中央和地方税收关系等角度界定分析框架以探析影响地方税收收入可持续性的制度原因。祝锡萍、高炎等在《基于税收链理论的投融资行为税负均衡点研究》中分析了投融资行为所表现的税收链效应，论述了投融资行为税负均衡点的含义及其计量模型，从宏观层面测算日常投融资行为的税负均衡点，指出政府应当合理运用税收和利率两大经济杠杆，保持税收政策和利率政策的相互协调。杨盛军在《论税收正义的理论类型及其反思》中指出，在税收正义的相关理论中，主要有能力说、权利说与公共利益说三种类型。能力说强调了税收行为的可能性，权利说突出了个人权利的重要性，公共利益说突出了税收的目的性。但三者均没有从整体上界定国家、社会与个人之间的逻辑辩证关系，以致割裂了个人权利、国家权力与公共利益之间的联系。完整的税收正义必须以个人权利为前提，以公共利益为目的，在保护并尊重个人权利的前提下，通过国家权力的合理行使实现公共利益。杨志勇在《人工智能、税收政策与税收理论》中认为，人工智能技术的应用，促进了公共服务的改善、传统产业的升级以及独立的人工智能行业的发展。近年来，中国人工智能技术发展很快，但基础理论较为薄弱，人才储备仍然不足。税收政策对人工智能发展的支持应是全方位的。税收政策应根据实际情况选择，要避免因此破坏市场在资源配置中决定性作用的发挥。人工智能的发展可能会逐步要求重塑税收制度，甚至对公共服务融资方式提出新要求，相应地，也会要求税收理论的创新。刘奇超、罗翔丹在《经济数字化的税收规则：理论发展、立法实践与路径前瞻》中强调，经济数字化税收规则的制定是当前国际税收领域研究的重点与难点问题。从理论研究看，修订联结度规则、建立新的利润归属规则、衡量数据与用户参与度的价值、设计临时性征税方案的理念是国内外关注的重点话题。从立法实践看，各国主要采用了常设机构修订/替代规则、预提所得税、流转税和针对大型企业特殊税制的四类应对数字经济问题的课税方案。从政策发展看，短期方案的设计应坚持OECD 提出的六项基本原则，长期方案或修改现行联结度规则和利润归属规则。王敏、袁娇等在《“互联网+”背景下税收征管模式研究：一个理论分析框架》中指出，在构建税收征管模式一般理论的基础上，具体研究“互联网+”背景下最适税收征管模式的选择及其关键支撑的理论分析框架，从而实现理论有效性到应用可行性的有效衔接及转化。刘小龙在《电子商务税收实务和理论研究动态》中认为，国际上已经有许多电子商务征税模式，日后的电商发展中全面征税也是必然的趋势。从理论角度分析，电子商务税收仍缺少实务分析和定量分析，日后可运用调查问卷、数据测算以及案例分析等途径，基于电商发展中的各类税收问题进行探讨。

（财政部中国财政科学研究院供稿，张 鹏执笔）