财税改革40年

充分发挥财政政策在宏观调控中的重要作用助力中国经济行稳致远——改革开放40年财政政策回顾与经验总结

1978年，我国开启了改革开放的历史征程。40年众志成城，40 年砥砺奋进，我国经济总量已跃居世界第二，综合国力显著提升。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，科学把握当今世界和当代中国发展大势，作出我国经济进入新常态的重大判断和推进供给侧结构性改革的战略部署，推动我国经济实现高质量发展。财政政策作为国家宏观调控的重要手段，针对经济社会的发展变化，正确把握调控方向、力度和节奏，提高调控的前瞻性、针对性和有效性，并加强与其他宏观经济政策的协调配合，有力推动了经济社会持续健康发展。

一、改革开放40年来财政政策回顾

改革开放40 年来，在建立健全社会主义市场经济过程中，我国政府遵循市场经济规律，不断丰富财政政策措施和工具，发挥财政政策在宏观调控中的重要作用。

1979—1983年,针对经济过热及投资消费需求双膨胀等问题，中央提出国民经济“调整、改革、整顿、提高”八字方针，通过改革财政体制、压缩基建规模和各项开支等财政政策措施，基本实现了财政收支平衡、物价稳定和信贷平衡目标。1984—1992年，针对经济发展过热、物价指数攀升等情况，采取压缩固定资产投资、紧缩中央财政开支、税利分流试点和税制改革等紧缩财政政策进行调控，物价回落到正常水平，需求膨胀得到化解。1993—1997年，面对投资需求过度扩张、生产资料价格迅速攀升，实行适度从紧的财政政策，取得了明显的反周期调节效果，国民经济成功实现“软着陆”。1998—2004年，针对亚洲金融危机对我国经济的严重冲击，及时将适度从紧的财政政策转向积极财政政策，促进国民经济持续稳定发展。2005—2007年，随着我国经济发展内外部条件好转，财政政策随之由积极转向稳健，加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度，推动国民经济又好又快发展。2008年11月，为应对全球金融危机、防止我国经济增速过快下滑，稳健财政政策及时调整为积极财政政策，出台了促进经济增长的一揽子计划，保持经济平稳较快发展。

党的十八大以来，财政部门按照党中央、国务院决策部署，全面贯彻“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，以保障和改善民生为重点，推动经济发展方式转变，推进社会事业建设，实施更加积极有效的财政政策。

（一）持续推进减税降费，着力减轻实体经济负担。全面推开营改增试点，扩围扶持小微企业的税收优惠政策，完善支持高科技研发和产业化普惠性税收优惠政策。加大普遍性降费力度，集中公布中央和地方政府性基金和行政事业性收费目录清单，实现全国“一张网”动态化管理。2013—2017年，我国实施营改增累计减税2.1万亿元，加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元。2018年，继续实施减税降费，全年减税降费规模约1.3万亿元。

（二）适度扩大财政赤字，调整优化支出结构。全国财政赤字规模从2013年的1.2万亿元提高到2018年的2.38万亿元。调整财政支出结构，严格控制一般性支出，加强“三公”经费管理，加大对重点领域和关键环节的投入力度。全面清理结转结余资金，大力盘活财政存量资金，加大资金统筹使用力度，提高资金使用效益。创新财政支出方式，规范推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。

（三）支持推进供给侧结构性改革，推动解决供需结构性失衡。发挥政府投资基金的引导作用，促进制造业重点领域加快发展。支持推进“三去一降一补”。建立化解钢铁、煤炭行业过剩产能的财税政策支持体系，支持做好去产能过程中的职工分流安置工作。积极配合做好房地产调控工作，研究建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。完善金融企业不良资产处置政策，加快“去产能”企业债务重组。推动实施创新驱动发展战略，深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革、中央财政科研项目资金管理改革等。深入开展小微企业创业创新基地城市示范。推进农业供给侧结构性改革，改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，全面推开农业“三项补贴”改革。进一步加大均衡性转移支付力度，支持促进区域协调发展。

（四）托底基本民生，不断增强人民群众的获得感。将脱贫攻坚战作为重大政治任务，优先保障脱贫攻坚投入，全力支持打赢脱贫攻坚战。支持实施乡村振兴战略，贯彻落实《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，推动相关教育经费随学生流动可携带，国家相关教育项目进一步向困难地区和薄弱环节倾斜。落实更加积极的就业政策，促进高校毕业、农民工等重点群体多渠道就业创业。不断提高城乡居民医保财政补助标准，实现基本医保制度全覆盖。统一城乡居民基本养老保险制度，出台实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。不断完善城乡住房保障体系，改善困难群众住房条件。完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程。加大对大气、水、土壤污染防治的支持力度，推进节能减排综合示范，推动流域横向生态补偿试点。

（五）发挥关税政策作用，支持和扩大对外开放。适应经济转型需要，自主降税促进高水平发展，关税总水平从9.8%降至7.5%，低于大多数发展中国家，处于中等偏低水平。充分发挥关税职能作用，重点抓好应对美国贸易摩擦的反制等工作，维护公平贸易环境。适时调整部分商品进口关税，在支持创新发展、推进供给侧结构性改革等方面发挥积极的引导作用。大幅降低多项与百姓生活密切相关生活用品的进口关税，丰富国内市场供应，降低百姓消费成本，满足人民群众美好生活需求。

（六）加强地方政府债务管理，坚决打好防范重大风险攻坚战。坚持开“前门”、堵“后门”的思路，依法加强地方政府债务管理，坚决防范化解财政金融风险。积极贯彻落实预算法，推动加快建立规范的地方政府举债融资机制，实行地方政府债务限额管理，将地方政府债务纳入预算管理，开展债务风险评估和预警，建立债务风险应急处置机制，构建债务风险常态化监督机制，依法查处问责违法违规融资担保行为，覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系逐步形成。同时，着力防控地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务，加强问责监督，从严整治举债乱象。

二、改革开放40年来财政政策支持经济社会发展成就

（一）国民经济持续快速发展，综合国力和国际影响力显著提升。1979—2017年，我国经济平均增长率为9.5%，明显高于世界同期2.9%的平均水平，对世界经济增长的年均贡献率为18.4%，经济规模居世界第二位。其中，2017 年中国对世界经济增长的贡献率为27.8%，拉动世界经济增长0.8个百分点，是世界经济增长的第一引擎。2018年，我国经济继续保持平稳增长，GDP 同比增长6.6%。

（二）创新引领作用不断增强，新动能新产业茁壮成长。40 年来，我国科技发展日新月异，科技实力伴随经济发展同步壮大。特别是党的十八大以来，创新驱动发展战略全面实施，科技体制机制改革进一步深化，研发投入持续增加，创新活力竞相迸发。我国研发经费投入强度屡创新高，2002年首次突破1%，2014年又迈上2%新台阶，2017 年提升至2.13%，超过欧盟整体水平。大众创业万众创新蓬勃发展，以新产业新业态新模式为代表的新兴动能茁壮成长，高技术产业、战略性新兴产业快速发展，移动终端、数字消费、线上支付等技术日臻成熟。

（三）经济结构调整优化，经济发展向中高端水平迈进。农业基础地位更加巩固。工业发展向中高端迈进，传统产业优化升级，新兴产业快速崛起。服务业实现跨越式发展，成为第一大产业。2017年服务业比重提升至51.6%，比1978年上升27个百分点，2018年，服务业占GDP比重提升至52.2%。需求结构持续改善，消费成为经济增长主动力。2018年，最终消费支出对GDP增长的贡献率达76.2%，比上年提高17.4个百分点。区域发展战略深入推进，雄安新区建设高质量推进，京津冀协同发展取得新进展，长江经济带发展加快。

（四）环境治理力度加大，美丽中国建设迈步向前。改革开放40年来，我国环境保护投入大幅增加，生态环境保护建设不断加强，城乡居民生活环境持续改善。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立了“五位一体”总体布局，对生态文明建设作出顶层设计和总体部署，生态文明建设全面发力，取得积极进展。2013—2017年，单位国内生产总值能耗累计下降20.9%。2018年，全国338个地级及以上城市空气质量优良天数比例平均为79.3%，同比上升1.3个百分点。

（五）对外开放向纵深推进，开放型经济水平进一步提高。贸易规模稳步增长，贸易大国地位日益巩固。2017 年，货物进出口总额比1978年增长197.9倍，居世界第一位，服务进出口总额比1982年增长147倍。贸易结构调整优化，出口总额中初级产品比重由1980年的50.3%下降到2017年的5.2%，工业制成品比重由49.7%上升至94.8%。共建“一带一路”成效显著，2013—2017年，我国同“一带一路”沿线国家贸易总额达33.2万亿元。深入开展国际财金合作，全球经济治理话语权不断提升，积极利用多双边开发机构资金和智力资源支持国内经济社会发展。截至2017 年底，共利用多双边开发机构贷款近1700亿美元，支持超过4200个项目。

（六）民生改善成效卓著，人民群众获得感和幸福感不断增强。居民收入持续较快增长，1979—2017年，全国居民可支配收入年均实际增长8.5%，城乡居民收入倍差逐步缩小。就业形势稳定趋好，2017年末，城镇就业人员总量达到42462万人，比1978年增加32948万人，平均每年增长845万人；2018年，城镇新增就业1361万人，超额完成全年目标。脱贫攻坚成效突出，1979—2017年，我国农村贫困人口累计减少7.4 亿人，贫困发生率下降至3.1%。城乡居民基本医疗保险制度整合取得实质性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成。

三、改革开放40年财政政策调控的基本经验

（一）加强党对财政工作的领导，始终坚持和贯彻中国特色社会主义理论体系，更加注重增强“四个意识”。财政既是经济范畴，更是政治范畴，加强党对财政工作的领导，不仅要“有财有政”，而且要更加突出“政”。旗帜鲜明讲政治，是做好财政工作第一位的要求。坚持把党的政治建设摆在首位，从政治高度来认识和把握财政工作，不断提高把握方向、把握大势、把握全局的能力，善于从政治上分析问题、解决问题，切实在服从服务党中央工作大局上有担当、有作为，把加强党的政治建设的要求落实到财政工作全过程各方面。强化责任担当，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（二）坚持深化财税体制改革，建立现代财政制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。改革开放40 年来，我国立足自身国情和实践，坚持通过改革破解前进中遇到的困难和挑战，坚决破除妨碍发展的体制机制障碍，不断解放和发展社会生产力。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，蹄疾步稳推进全面深化改革，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。在此过程中，作为全面深化改革的重点之一，财税体制改革深入推进，现代财政制度建设取得重要阶段性成果。现代预算制度主体框架基本确立，在推进预算公开、实行中期财政规划管理、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理、构建全过程绩效预算管理体系等方面，一系列重大改革举措密集推出、落地实施。税收制度改革取得重大进展，全面推开营改增试点，资源税从价计征改革全面推进，环境保护税法出台实施，综合与分类相结合的个人所得税制改革迈出重要一步，消费税制度不断完善，房地产税立法、健全地方税体系改革工作稳步推进。财政体制进一步完善，出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，分领域改革进展明显，不断推进建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

（三）坚持创新财政宏观调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在建立和完善社会主义市场经济过程中，适应经济运行机制变化，积极改进和完善财政宏观调控。一是财政政策工具更加丰富。随着财税体制改革的推进，财政政策调控手段更加多元化，综合运用支出、补贴、转移支付、税收、政府采购等工具，兼顾财政收入与支出、总量与结构进行政策搭配。二是财政调控更加注重预期。加强经济形势的预测、分析和研判，充分考虑市场主体行为特点，增强政策透明度，引导和改善市场预期，进一步调动市场主体积极性。三是财政管理更加注重效果。推动预算管理从“重投入”“重过程”向“重结果”和人民满意度转变，通过全面实施预算绩效管理，提高财政资源配置效率和使用效益，保障党中央和国务院重大方针政策和决策部署落实到位。四是更加注重加强政策协同，注重与货币、产业等宏观政策协调配合，更好发挥政策协同组合效应。五是更加注重宏观经济政策国际协调。积极扩大对外财经交流与合作，充分利用双边和多边财金对话平台，为经济社会发展营造良好的外部环境。

（四）贯彻新发展理念，支持深化供给侧结构性改革，加快建设现代化经济体系。建设现代化经济体系是党中央从党和国家事业全局出发，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应中国特色社会主义进入新时代作出的重大决策部署。财政部门按照高质量发展要求，贯彻落实新发展理念，聚力增效实施积极财政政策，在稳定经济增长的同时，着力加强对深化供给侧结构性改革的支持，促进实体经济发展，不断提升供给体系质量和效率，支持培育新的发展动能，提高经济发展质量，加快建设现代化经济体系。

（五）坚持以人民为中心，切实保障和改善民生，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。以人民为中心是财政工作的出发点和落脚点。财政取之于民、用之于民，坚持公共性、公平性，不断提高公共服务质量，切实保障和改善民生，不断增强人民群众获得感。改革开放初期，国家财政集中资金保证国家重点建设，加强基础设施和基础产业建设，对农业、科技、教育等领域不断投入。随着市场在资源配置中基础性作用增强，财政保障范围也进行相应调整，财政支出逐步退出一般性、竞争性经营领域投入，重点保障“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域。随着社会主要矛盾发生变化，财政部门进一步优化支出结构，补短板、惠民生力度进一步加大，保障和改善民生长效机制进一步健全，坚持兜底基本民生需求，提高精准性，注重可持续，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

（财政部综合司供稿，顾美远执笔）

全面纵深推进预算管理制度改革

改革开放40年来，在党中央的坚强领导下，预算管理制度改革不断向前推进，现代预算制度主体框架基本确立。特别是党的十八大以来，财政部门认真落实以习近平同志为核心的党中央作出的全面深化改革重大战略决策，新一轮预算管理制度改革全面向纵深推进。

一、40年来预算管理制度改革的主要历程

预算反映国家的战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围、方向。改革开放40年，预算管理制度改革与经济体制相适应，体现财政资金“取之于民、用之于民”，不断扎牢织密预算编制、审查批准、预算执行、决算、监督等制度笼子，主要经历了三个阶段：

1978—1994年，财税体制改革的重点是推进利改税，处理好政府与企业分配关系；实施财政包干体制、分税制管理体制，处理好中央与地方分配关系。预算管理制度总体延续计划经济时期的传统管理模式。政府预算的基本职能是以资产所有者的身份，直接参与社会生产与分配各个领域，集中全社会的剩余产品，通过指令性计划进行国民收入再分配。

1995—2013年，预算管理制度改革不断推进。《预算法》颁布实施，强化了预算的法律约束力，规范了预算管理程序，明确了预算管理职权。伴随建立社会主义市场经济体制和构建公共财政框架，部门预算等预算管理改革举措相继推出。实施部门预算改革，将部门的各种财政性资金全部在其预算中编制，所有收支都在预算中完整反映出来，增强了预算的完整性、统一性。实行国库集中收付，将所有的政府性财政资金全部纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，利于规范预算执行，利于保障财政资金安全有效，利于源头预防腐败。深化“收支两条线”改革，所有行政事业性收费都实行收支脱钩，逐步纳入预算管理。推行政府采购制度，规范政府采购行为，保护当事人合法权益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设。推进政府收支分类改革，体现国际通行做法与我国实际的有机结合，更加清晰地反映政府收支全貌和职能活动情况。

2013 年以来，按照党的十八大、十八届三中全会改进预算管理制度的战略部署，预算管理制度改革作为深化财税体制改革的“当头炮”率先启动、率先突破。2014 年6 月30 日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。9 月26 日国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》。新一轮预算管理制度改革拉开帷幕，完善政府预算体系、推进预算公开、改进预算管理和控制、提高财政支出绩效、规范地方政府债务管理等一系列改革措施密集实施。

二、40年来预算管理制度改革的重大成就

回顾40年来的改革开放历程，预算收支规模不断增加、结构不断优化，为经济社会事业发展提供强大支撑，现代预算制度主体框架基本确立，财政资源配置效率不断提高，推动政府治理方式发生深刻变革。

（一）预算收支规模增加、结构优化。在经济发展的基础上，财政实力不断壮大，全国财政收入由1978 年的1132 亿元增长到2017年的17.26万亿元，为有效应对风险挑战、促进经济社会发展、提高人民生活水平、维护国家长治久安提供了有力支撑。财政支出结构不断优化，彻底改变了过去计划体制下大包大揽局面，逐步退出对一般性、竞争性领域的投入，加大对公共服务领域和贫困地区的投入，财政的公共性、公平性、公正性日益彰显。

（二）预算管理法治化层次不断提升。1991年9月6日国务院第90次常务会议通过了《国家预算管理条例》，1991年10月21日发布，自1992年1月1日起施行，施行了40年的《预算决算暂行条例》废止。1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，于1995年1月1日起施行。1995年11月2日国务院第三十七次常务会议通过了《中华人民共和国预算法实施条例》，11月22日发布实施。2014年8月对《预算法》进行了修改，为规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化提供了法律遵循。

（三）预算体系更加完整规范。预算外资金纳入预算管理，政府所有收入和支出都纳入预算。建立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的预算体系，并实现了四本预算之间的相互衔接。

（四）预算约束逐步硬化。增强预算法治意识，坚持先预算后支出，强化预算执行的程序性约束，坚决杜绝随意开财政收支的口子。严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任。1999年12月全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，加强和改善对中央预算的审查监督。2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，依法加强和改进人大预算审查监督。

（五）预算信息更加透明。坚持以公开为常态、不公开为例外，除涉及国家秘密的信息外所有使用财政资金的部门和单位都公开预算，进一步扩展和规范预算公开的内容、范围和方式，提高财政透明度，推进阳光政府建设。2016年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》，明确扩大公开范围，细化公开内容。

（六）地方政府举债趋于规范。赋予地方政府适度举债权限，明确政府债券是地方举借债务的唯一合法形式，覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险管理、监督管理等各个环节的“闭环”管理体系基本形成。坚决遏制隐性债务增量、化解存量，终身问责、倒查责任。

（七）预算绩效管理体系初步构建。预算管理更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，健全绩效目标与预算同步申报、同步审核、同步批复机制，绩效目标管理范围覆盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，开展绩效运行监控和自评，建立重点绩效评价常态化机制，加强绩效评价结果应用，推动提升政府行政效能和公共服务质量。2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，明确力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

三、预算管理制度改革的基本经验

40年来，预算管理制度改革在实践中不断深化，逐步探索明确了建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的改革方向。

（一）必须坚持党的领导。党是领导一切的，国家治理体系和治理能力现代化，是我们党领导下的现代化。建立现代财政制度，是党领导下的财政制度。安排各项收支预算、完善预算管理制度都是贯彻落实党中央路线方针政策的具体化，必须自觉维护党中央权威和集中统一领导，旗帜鲜明讲政治。预算管理制度改革从思路酝酿、政策设计、方案出台到落实落地，都要坚决服从服务党中央工作大局，确保改革各项工作始终坚持正确政治方向。

（二）必须坚持预算管理改革的法治化方向。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。要严格按照宪法和预算法、监督法等法律法规的规定，进一步改革和完善预算管理制度。在预算管理制度改革进程中积累的成熟定型的制度做法，也要通过起草、修订相关法律法规，提升其法律层次，完善法律制度，不断推进预算管理科学化、民主化、法治化。

（三）必须坚持调动部门和地方的积极性。预算管理涉及方方面面。预算的编制、执行、决算需要各部门各单位的参与。加强预算监督需要发挥人大、审计、社会公众等各方面作用。预算管理制度改革既要统筹推进，又要妥善处理各方面关切，凝聚改革共识，调动各部门积极性，形成改革合力。作为一个发展中大国，推进改革过程中，要注意调动地方推进改革的积极性、主动性和创造性，通过完善转移支付体系，优化转移支付结构，增加一般性转移支付的规模和比重，增强地方尤其是中西部地区财力，推进基本公共服务均等化。

（四）必须坚持硬化预算约束。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府收支行为的规范和约束，不能随意开财政收支的口子，不能敞开口花钱。预算管理中，既要保障实施宏观调控、保障和改善民生、推进基本公共服务均等化等重大政策措施的财力需求，又要厉行节约、反对浪费，压减政府一般性开支，提高财政资源的配置效率和使用效益。

（财政部预算司供稿）

财政支持科技教育事业蓬勃发展

以1978 年党的十一届三中全会召开为起点，改革开放已经走过了40年波澜壮阔的历程。40年来，在科教兴国、人才强国和创新驱动发展等国家战略指引下，各级财政部门始终把科技、教育作为财政支出的重点领域予以保障，勇于担当推改革，科学施策促发展，投入力度持续加大、支出结构不断优化、政策体系日趋完善,科教事业改革发展取得了全方位、开创性的成就。

一、财政科技教育投入不断加大

在投入总量上，我国财政用于科技、教育的支出由1978年的127.94亿元增加到2017年的42591.35亿元，增长332倍，年均增长16%，高于同期财政收入和国内生产总值年均增长速度。

财政科技支出40 年间增长157 倍。伴随着改革开放特别是财税体制改革和科技体制改革的深入，我国科技经费管理制度逐步完善、不断优化。财政科技支出由1978 年的52.89亿元增加到2017年的8383.6亿元，增长157倍。在财政科技投入的带动下，全社会研究与试验发展（R&D）支出快速增加，2017年R&D支出达1.76万亿元，占GDP比例达2.13%，已经成为仅次于美国的第二大研发经费投入国家。

（二）财政性教育经费占GDP 比例自2012 年以来连续6 年保持在4%以上。1978 年我国用于教育的财政支出仅为75.05 亿元。经过40 年的改革与发展，我国逐步建立起以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制机制，注重通过体制机制建设带动投入。1998年之后，随着我国公共财政框架的逐步建立，教育成为财政的重点保障领域，农村义务教育经费保障机制改革等一大批具有重要意义的教育财政制度纷纷出台。特别是随着“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012 年达到4%”写入《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）》，财政教育投入持续大幅增加，并于2012年如期完成中央规定的4%目标任务，实现了财政教育投入历史性增长。站在4%的新起点上，各级财政继续把教育摆在优先发展的战略位置，重点投入，优先保障，2017年财政性教育经费34207.75亿元，占GDP比例达到4.14%，连续6年保持在4%以上。

（三）科教领域财政支出结构更加优化。财政科技方面，坚持面向世界科技前沿、面向经济建设主战场、面向国家重大战略需求，加大对基础性、战略性、前沿性研究和重大关键共性技术研究等公共科技活动的支持力度。支持国家重点实验室、国家科技基础条件平台等高水平创新基地建设，支持一流院所建设和高水平科技人才队伍建设，健全竞争性经费和稳定支持经费相协调的投入机制。财政教育方面，支出进一步向困难地区和薄弱环节倾斜。全国财政性教育经费从教育阶段看，一半以上用于义务教育，体现了教育公共性的层次差异和义务教育重中之重的地位；从地域看，一半以上用于中西部地区，并向农村倾斜，其中，中央财政教育转移支付资金的84%左右用于支持中西部地区；从支出项目看，一半以上用于教师工资福利和学生资助，2017年达到62.3%，反映出支出逐步向“人”倾斜。

在财政资金的大力支持下，科教事业结出了累累硕果：创新型国家建设步伐加快，天宫、蛟龙、天眼、悟空、墨子、大飞机等一批重大科技成果相继问世，国家创新能力排名跃升至2017年的第17位；教育事业全面发展，中西部地区和农村教育明显加强，九年义务教育巩固率达到93.4%，各级各类教育入学（园）率均超过中高收入国家平均水平，其中义务教育普及率超过高收入国家平均水平。

二、财政科教工作取得的主要成就

（一）中央财政科技计划管理改革成效显著。1982年，国家设立了国家科技攻关计划，拉开了以科技计划方式支持科技创新的帷幕。之后，中央又出台《关于科学技术体制改革的决定》，先后支持设立重点基础研究发展规划（973 计划）、国家高技术研究发展计划（863 计划）等一系列国家科技计划，并将竞争机制引入科技计划管理，使科技经费与科研任务安排挂钩，推动科研机构通过竞争激发内生发展的动力。然而，在快速发展的同时，科技计划逐渐出现了科技资源重复、分散、封闭、低效、配置“碎片化”等问题。2014年，按照中央的决策部署，财政部会同科技部起草并报请国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》，并用3 年时间系统重构了科技计划体系，将包括863计划、973计划在内的分散在40个部门近百项科技计划，优化整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等五大类，从根本上改变了原有科技计划条块分割、多头管理、支出政策“碎片化”的痼疾，盘活了数百亿存量资金，打造了有利于“集中力量办大事、把钱花在刀刃上”的新机制。同时，搭建了公开统一的科技管理平台，由部际联席会议审议科技计划布局和重点科研任务设置，变“九龙治水”为协商共治；建立了依托专业机构管理项目的机制，政府部门不再直接管理具体项目，推动政府部门科技管理职能重大转变。

（二）中央财政科研项目资金管理改革释放更多创新活力。2016年，针对科技界反映较多的科研项目资金管理过细过死和重物轻人等问题，按照党中央、国务院决策部署，财政部会同科技部等部门起草并报请中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，坚持“放管服”结合，努力实现让经费为人的创造性活动服务。中央财政科研项目资金管理改革等政策落实进展顺利、成效显著，科研项目资金管理的激励力度大了、繁文缛节少了，改革给科研人员带来的“成就感、获得感”更强了。

（三）科技成果使用、处置和收益管理改革激发科技人员创新动力。针对科研人员反映的科技成果转化过程中审批繁琐、周期长、激励措施不到位等问题，2014 年，经国务院批准，财政部会同科技部、国家知识产权局印发了《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，取消了主管部门和财政部门的审批或备案，使试点单位能够自主决定科技成果的转让、许可、对外投资，建立科技成果市场化定价机制，科技成果转化收益不再上缴国库，全部留归单位，由试点单位依法自主决定等。试点政策受到了科技界的普遍欢迎，并被写入2015 年修订的《促进科技成果转化法》。

（四）财政教育投入体制机制不断健全完善。根据教育发展面临的新形势和各阶段各类教育特点，健全以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制机制。建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，统一中央与地方相关经费分担比例，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。将学前教育作为重要公共服务纳入公共财政支持范围，坚持公办民办并举，建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制。对普通高中实行以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的机制。建立完善以改革和绩效为导向的职业院校生均拨款制度。构建科学规范、公平公正、导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度，健全研究生教育投入机制，各地也结合实际改革完善地方高校预算拨款制度。同时，落实完善财政、税收等支持政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学，调动社会力量兴办教育的积极性。

（五）城乡统一、重在农村的城乡义务教育经费保障机制全面建立。长期以来，农村义务教育经费相当一部分依赖农民和向学生收费。在农村税费改革的背景下，2001年，国务院确定对农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。2003年，国务院进一步明确，保障农村义务教育投入是各级政府的责任，中央、省和地市要加大转移支付力度，县级政府要将农村义务教育经费全额纳入财政预算。农村义务教育以乡村两级管理和传统的投入体制被打破，在一定程度上缓解了农村义务教育经费投入不足的问题。但是，农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、教育资源配置不尽合理等突出问题。2005年，国务院从理顺体制机制的高度出发，决定实施农村义务教育经费保障机制改革。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。从2016 年春季学期起，又通过“三个统一、两个巩固”等机制，建立起城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，主动适应新型城镇化建设要求，统筹城乡义务教育资源配置，推动相关教育经费随学生流动可携带。2017年，在中央和各地的共同努力下，国务院确定的政策目标全面实现。这是我国义务教育发展史上的又一个里程碑。

（六）支持职业教育改革发展迈出新步伐。从2004年起，财政部会同教育部等相关部门相继实施实训基地建设计划、教师素质提高计划、国家级中高职改革示范校建设等重大项目，有力地提升了职业教育基础能力。为贯彻落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》精神，从2015年起，上述相关项目整合为现代职业教育质量提升计划，现阶段重点支持各地建立完善以促进改革和提高绩效为导向的高职院校生均拨款制度，引导高职院校深化办学机制和教育教学改革；改善中职学校基本办学条件；提高职业院校“双师型”（双职称型、双素质型）教师队伍素质。截至2017年底，所有省份均已按要求建立了中职学校和高职院校生均拨款制度。

（七）支持一流大学和一流学科建设加快推进。为推动我国高等教育发展和高等教育质量的提高，特别是2015年，党中央作出加快建设世界一流大学和一流学科的战略决策后，中央财政全程参与《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》的研究制定工作，并在“985工程”、“211工程”、优势学科创新平台、“高等学校创新能力提升计划”资金等基础上，专门整合设立了中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金，引导中央高校加快推进“双一流”建设以及特色发展，提高办学质量和创新能力。

（八）家庭经济困难学生资助实现全覆盖。在党中央、国务院的高度重视下，各级财政部门不断完善资助方式，提高资助标准，推动精准资助，实现从学前教育到研究生教育各阶段全覆盖、公办民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖，从制度上保障了每一名学生不因家庭经济困难而失学。在学前教育阶段，按照“地方先行、中央补助”的原则，支持引导地方建立学前教育资助政策体系，中央财政给予奖补。在义务教育阶段，实施统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，对城乡义务教育学生（含民办学校学生）免除学杂费，免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费。在普通高中教育阶段，实施普通高中国家助学金和普通高中建档立卡等家庭经济困难学生免学杂费政策。在中等职业教育阶段，对所有农村学生、城市的涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）；一二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生享受国家助学金。在本专科、研究生教育阶段，建立了以国家奖助学金和国家助学贷款为主，“三助”岗位津贴、校内奖助学金、勤工助学、困难补助、学费补偿贷款代偿等为辅的资助政策体系。2017年，全国累计资助学前教育（幼儿）、义务教育、中职学校、普通高中和普通高校学生9590.41万人次，累计资助金额1882.14亿元。其中，中央财政投入约616亿元，占全国资助总投入的32.7%。

三、财政支持科教事业改革发展的基本经验

（一）始终坚持和加强党的全面领导。40 年来，党中央在科教事业的每一个关键时点都作出了重大战略部署，从提出科学技术是第一生产力，到实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，始终牢牢把握科教事业改革发展的正确方向。财政工作包括财政科教工作在内的所有业务都是党领导下的具体工作，必须始终旗帜鲜明讲政治，不断提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，进一步强化“财”必须自觉服从服务于“政”的意识，积极服务于党中央关于科教工作的重大决策部署。

（二）始终坚持以人民为中心的发展思想。习近平总书记强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。教育关系到千家万户，有更好的教育是广大人民群众的共同期盼。科技作为国之利器，从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉。科技、教育工作是践行以人民为中心发展思想、增强人民群众获得感的重要领域和重要抓手，谋划和推进财政科教工作，必须强化宗旨意识，坚持问题导向，着力解决人民群众最关心最直接最现实的问题，真正做到心系人民、服务人民。

（三）始终坚持改革的系统性、整体性、协同性。改革是一项复杂的系统工程，相关改革之间耦合性强、关联度高。财政科教工作既有宏观，也有中观和微观等层面，必须遵循科教规律，强化顶层设计，搭好四梁八柱，正确处理政府与市场、政府与社会、中央与地方以及财政改革与教育、科技等其他领域改革之间的关系，调动各方面参与科教事业改革发展的积极性，着力构建支持科教事业发展的长效机制。

（四）始终坚持以“钉钉子”精神狠抓落实。习近平总书记强调，改革争在朝夕，落实难在方寸。做好财政科教工作必须以敢闯“深水区”、敢啃“硬骨头”的精神，聚焦科教领域存在的不平衡不充分问题，在落实环节下大功夫、狠功夫，更加注重落实环节的制度安排和机制建设，切实解决好“最后一公里”和“中梗阻”问题。无论是已出台的改革举措，还是推出新的改革举措，都必须抓紧提出任务清单，明确进度安排，倒排工期，跑表计时，确保中央各项决策部署落地生根。

（财政部科教和文化司供稿）

建设更加公平更可持续的社会保障体系

改革开放40 年来，我国在取得经济社会建设重大成就的同时，逐步建立起人人尽责、人人享有的社会保障制度体系。各级财政部门砥砺奋进，积极推进改革，坚持服务大局，加大投入力度，有力地支持了社会保障事业的改革和发展。

一、不断增强公平性，建成了覆盖城乡居民的制度体系

（一）建成覆盖全民的基本养老保险制度。改革开放以来，我国养老保险制度从城镇到农村、从职业人群到城乡居民，覆盖面逐渐扩大。1997 年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立社会统筹和个人账户相结合的企业职工养老保险制度。2005年，基本养老保险覆盖范围扩大到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员。2009年、2011年，先后正式启动了新型农村社会养老保险试点和城镇居民社会养老保险试点，并于2014 年起在全国合并实施，最终实现了基本养老保险制度全覆盖。同时，积极推动机关事业单位养老保险制度改革。截至2018年底，全国参加城乡居民养老保险的人数达到5.19亿人，参加企业职工养老保险和机关事业单位养老保险人数达到4.17亿人，总计覆盖人数超过9.35亿人。

（二）织就最大的基本医疗保障网。改革开放之初，我国实行新中国成立初期建立的职工公费和劳保医疗制度，以及农村地区的农村合作医疗制度。1998 年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布，要求建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。2002年，中共中央、国务院明确提出要在全国逐步建立新型农村合作医疗制度。2003年、2007年，我国先后开展新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险试点工作，两项制度自2016年开始整合实施，最终实现了基本医疗保险全民覆盖。截至2018 年底，全国参加城乡居民基本医疗保险的人数达到10.32亿人，参加城镇职工基本医疗保险的人数达到3.15亿人，总计覆盖人数超过13.47亿人。

（三）建立健全统筹城乡的社会救助体系。上世纪90年代后期，我国开始探索建立城市居民最低生活保障制度。1999 年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，规定符合条件的持有非农业户口的城市居民，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。2007 年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求在全国范围内建立起规范的农村最低生活保障制度。此外，我国从2003 年起开始推进城乡医疗救助制度建设，先后于2003 年、2005 年启动农村医疗救助制度和城市医疗救助制度试点。2014 年，国务院印发《社会救助暂行办法》，社会救助体系趋于健全。2018年，全国城市低保对象1007万人、农村低保对象3519.1万人，城乡特困人员482.7万人；临时救助累计救助1108 万人次；通过医疗救助资助参加基本医疗保险7062.4万人，实施住院和门诊医疗救助5435.1 万人次。

（四）失业保险、工伤保险、生育保险覆盖人群不断扩大。截至2018年底，全国参加失业保险的人数达1.97亿人，参加工伤保险的人数达2.38亿人，参加生育保险的人数达1.91亿人。

二、既尽力而为又量力而行，筑牢织密民生保障的网底

（一）研究确定基本公共服务标准。一方面，为保障人民群众得到基本公共服务的基本权利，加大民生投入力度，“不降低标准”。另一方面，界定基本公共服务的范围，合理确定基本公共服务标准，不“吊高胃口”。同时，按照建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求，进一步研究社会保障事权和支出责任划分。2018年，《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，成为基本公共服务领域第一个分领域财政事权和支出责任划分改革方案。

（二）兜牢基本民生保障底线。免费为全体城乡居民提供基本公共卫生服务，支持实施重大公共卫生服务项目，支持国家基本药物制度，支持开展计划生育扶助工作，促进基本公共卫生服务均等化；构建以基本医保为主体、大病保险为补充、医疗救助为托底的基本医疗保障线，加大城乡居民医保投入力度，支持实施城乡居民大病保险，支持进一步完善疾病应急救助制度，提供基本医疗保障；通过城乡居民基本养老保险补助资金，落实城乡居民基本养老保险费代缴责任；安排困难群众救助、医疗救助、农村危房改造、残疾人事业发展等补助资金，构筑社会保障“最后一道防线”。

（三）坚持公共财政定位，更好发挥政府作用。在医疗保障、医疗服务相关领域积极推行政府和社会资本合作（PPP）与政府购买服务等市场化措施，使市场在资源配置中起决定性作用，提高管理和运行效率；支持开展以市场化方式发展养老服务产业、居家和社区养老服务等改革试点，完善养老服务体系，扩大养老服务供给。

三、完善政策措施，构建多层次社会保障体系

（一）建立完善多层次医疗保障体系。在医保制度框架内，构建起以职工医保、城乡居民医保为主体，城乡居民大病保险、公务员医疗补助、企业补充医保等为补充，城乡医疗救助为托底的多层次医保体系。制定相关文件，规定单位补充医疗保险缴费不超过职工工资总额5%的部分可税前扣除。开展商业健康保险个人所得税政策试点。

（二）加快推进“三支柱”养老保险体系建设。从2000年开始，逐步建立企业年金制度，并适时完善制度。为配合事业单位分类改革和事业单位养老保险制度改革，2015年，国务院颁布《职业年金试行办法》，推动职业年金制度发展。制定相关文件，对企业年金和职业年金在缴费和投资环节予以免税，在养老金领取环节按规定征收个人所得税。积极开展个人税收递延型商业养老保险试点工作。

（三）积极贯彻落实“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的目标要求。安排福利彩票公益金，支持地方农村特困人员救助供养设施、城镇社区福利机构、社区养老服务设施等设施设备改扩建及更新改造；“十三五”期间，每年安排专项彩票公益金10 亿元，支持开展居家和社区养老服务改革试点，扶持社会力量提供居家和社区养老等服务。

四、健全体制机制，增强可持续性

（一）努力增强养老保险制度可持续性。受人口老龄化提速等因素影响，养老保险基金收支矛盾开始显现。财政部门一方面加大支持力度，确保各群体养老保险待遇按时足额发放，另一方面研究制定政策措施，切实增强制度可持续性。一是在确保基金安全的前提下，适当拓宽基本养老保险基金投资范围，提高基金的回报率。二是推动建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。三是呈报国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，解决部分省份养老金支付风险问题，推动养老保险全国统筹迈出第一步。

（二）坚持“三医联动”，控制医疗费用过快增长。突出典型引路，加大医改经验推广力度，总结提炼可复制、可推广的改革经验，不断完善改革方案；加强基本医疗保险基金预算管理，切实发挥医疗保险基金控费作用；开展公立医院综合改革，完善激励约束机制，取消了实行60 多年的药品加成政策；推动医疗联合体建设、家庭医生签约服务，促进建立分级诊疗机制，引导医疗资源下沉基层；支持基本药物制度，推行药品购销“两票制”（即药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，经销商卖到医院再开一次发票，并且每个品种的一级经销商不得超过2 个），建立药品出厂价格信息可追溯机制。

（财政部社会保障司供稿，李 岩执笔）