府际协同视角下精准扶贫中的监督检查工作研究

吕佳越，崔书伟，武佳利，黄子庚

（内蒙古大学，呼和浩特010070）

1 引言

精准扶贫的监督检查工作可以分为垂直检查和交叉检查，其中，交叉检查有效性更强。实施交叉检查制度是重要的，也是十分必要的。在交叉检查，即检查人员异地检查的过程中，人、财、物等因素不受被查单位所在地的影响，检查人员可以在不受行政压力的情况下客观地进行检查[1]。而且，检查人员大多比较了解检查内容，易于发现问题，增强监督的有效性。同时，检查与被检双方都可以在检查与评估中发现差距，通过经验交流和相互学习推进相关工作的实施。此外，不同于上下级之间的垂直检查，横向交叉检查可以在一定程度上减少各部门的寻租和浪费行为和因对于政绩的过分追求和“逃避麻烦”而产生的串通欺瞒等问题。

关于府际协同的研究以学者饶常林的成果为代表。他将府际协同归结为3种模式，即契约模式、网络模式和科层模式。府际协同作为协同治理的重要组成部分，是区域公共事务治理和区域协调发展的必然要求和现实路径[2]。

本文以精准扶贫中监督检查工作的问题及其与府际协同的联系为研究重点，试图在立足实践的基础上，以府际协同视角进行实践与理论的联系分析。最后，本文进一步探讨了精准扶贫中监督检查工作与推进“府际协同”的相互借鉴意义。

2 概念界定

2.1 精准扶贫

精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。“精准扶贫”的重要思想最早在2013年11月由习近平主席提出。2014年3月，习近平主席参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。

2.2 精准扶贫中的监督检查

①垂直检查。垂直检查没有正式说法，但可据现实情况进行归纳。一般由上级领导负责牵头组织开展下级相关扶贫领域监督检查专项工作，成立扶贫领域监督检查专项工作领导小组，对下级扶贫工作的各项内容进行全面检查[3]。②交叉检查。在精准扶贫中上一级检查机构的组织安排下，抽调同级检查人员组建检查组，检查人员通过听（听取帮扶单位汇报）、查（查阅相关资料、台账档案和贫困户的帮扶卡、帮扶手册等）、察（实地考察地区容貌治理、危房改造等）、看（入户调查与贫困户面对面交流等）的方式，随机匹配同级政府工作人员，对各自所负责地方的扶贫工作进行检查，对检查地区扶贫建设进行评分。具体可根据级别分为：省际交叉检查、县际交叉检查、乡际交叉检查、村际交叉检查[4]。

2.3 府际关系和府际协同

府际关系也叫“政府间关系”，不仅包括中央与地方关系，而且包括地方政府间的纵向和横向关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系[5]。府际协同强调政府组织内部的互动合作，要求不同层级的政府及政府部门之间在地位平等、利益对等的基础上，彼此合作、相互协调，整合力量产生协同效应，以解决单个政府不能解决或无力解决的问题。

3 精准扶贫中的监督检查工作现状

3.1 监督检查工作中的问题

①监督主体较少，且未形成监督合力。监督主体主要是政府工作人员和纪检监察委员。因精准扶贫工作涉及住建、国土、农业、林业、卫计、教育、民政、人社、交通及金融等多个行业和部门，纪检监察干部不可能全面掌握各个行业的专业知识，也无法全程参与各个环节的具体实施，很难做到“精准监督”，难免会有“漏网之鱼”。②监督法制化程度较低。监督行为的规范化程度较低。脱贫攻坚工作面广量大，牵涉人员和资金较大，目前尚未形成较为完善的监督管理机制。③监督标准不够明确有效。相关文件对于监督的具体标准没有明确规定，而且测评体系有效性不高[6]。时下的测评体系多依托于检查大量的表格是否填写完整，侧重于工作程序，不仅很难反映出当地扶贫工作的重点、优势、可持续的脱贫措施，而且使扶贫变成了形式主义的比拼，变成了“虚功”的较量。④监督缺乏开放性和透明度。缺乏对于监督相关信息的公开报道。在信息不对称、不透明的情况下，只有尽可能把对方旗县的分数压低，才能防范自己不被排在后几名。而且，信息不够公开也会造成老百姓对监督工作了解不够，不利于发挥群众监督和社会监督的作用。⑤监督工作易流于形式。监督体系中缺乏对监督成效的监督。在精准扶贫监督执纪工作中，大部分监督执纪只能依靠个别利益相关群众来信来访或者媒体曝光被动为之，加之部分干部仍然存在“民不告、官不究”的错误思想和部分群众仍然存在“事不关己高高挂起”的思想，对一些隐蔽性较强的违纪问题，很难及时发现。

3.2 监督检查工作中的问题产生原因

①政府间利益博弈。上下级政府之间可能相互串通，同级政府之间容易产生恶性竞争。从政绩等利益问题方面考虑，上下级政府可能会相互串通、相互包庇，而同级政府作为相互竞争的对象，则可能会为了提高自己的分数压低对方的分数，导致恶性竞争[7]。②宗旨偏离。监督工作对“服务于民”目标的偏离。形式主义、人浮于事问题的产生，是官僚制难以避免的现象，因而更需要多加注意。③监督者难以被监督。监督者本身不被约束，这是监督机制最大的难题。解决这一问题需要一定的社会条件做基础。④监督手段与工具相对落后。监督工作对科技手段的应用不足。科技手段在扶贫工作中利于“精准”的实现，可以在一定程度上节省人力、物力，方便监督工作的开展。⑤现实与理想的差距。监督检查工作的目标与现实条件不完全适应。精准扶贫工作的初心即在“小康路上不落下一个人”，补足短板，最终实现全民小康。但在具体实施过程中，因某些政策规定与现实存在矛盾，基层很难操作。现实与“初心”的矛盾给基层监督执纪造成困惑。

3.3 对于改进监督检查工作的建议

①关口前移，筑牢思想防线。结合“两学一做”学习教育常态化制度化，广泛开展学党纪党规活动，利用网站、微信平台开设学习专栏，紧盯重要时间节点，向全体党员干部重申纪律要求，强调底线红线[8]。②加强监督规范化程度。落实贫困县约束机制，杜绝政绩工程、形象工程。加强社会监督，建立健全第三方评估机制。建立年度脱贫攻坚逐级报告和督查巡查制度。建立重大涉贫事件处置反馈机制。集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪。③明确监督职责，完善监督体系。需要不断探索、不断创新工作方式，进一步明确各自监督职责，不断完善监督体系，最终形成监督合力。④利用科技手段建立监督信息共享机制，促进监督工作标准化。建立大数据平台，在涉及精准扶贫的各行业之间、专责监督机构和职能部门之间实现信息共享，对政策落实情况和实施过程中发现的问题及时进行跟踪登记。⑤创新监督方式，加强监督实效。建立四监督模式，即聘请第三方监督、联合部门监督、联合旗市监督和信访线索监督。⑥转变政府职能，加强社会治理能力。精准扶贫须与社会建设相结合，在具体扶贫实践中，政府亟待转变角色，从管理式走向服务式扶贫。因此，要实现精准扶贫与社会治理齐头并进。

4 府际协同视角下的监督检查工作

4.1 “府际协同”对于监督检查工作的现实意义

据学者的研究，府际协同有三种模式，即契约模式、网络模式、科层模式。

契约模式下府际协同的策略工具主要体现为各种类型的政府间协议。借鉴此种模式，在精准扶贫的监督检查工作中，政府部门在进行垂直检查和交叉检查时，可相互签订协议。

网络模式下府际协同的策略工具主要体现为区域政府间会议和政府委员会。借鉴此种模式，在推进精准扶贫的监督检查工作中，政府之间可以成立专门的区域政府间会议或政府委员会，以保证监督检查工作的有效性。

科层模式下府际协同的载体是组织化的官僚机构。借鉴此种模式，在推进精准扶贫的监督检查工作中，经过地方政府的一致同意，可以设立专门的行政实体，通过授权或让渡的方式，将原来地方政府对于监督检查工作的管理权力转移到专门设立的行政实体，由其专门负责监督检查工作。

4.2 监督检查工作对于“府际协同”的现实启示

①思想层面要一致。政府工作人员在工作指导思想方面达成共识是有效开展“府际协同”工作的前提。②制度层面要规范。建立完善的制度体系是有效开展“府际协同”工作的基础。③职权层面要合理。明确清晰的职权划分是有效开展“府际协同”工作的关键。④技术层面要先进。先进便利的工具和设施是有效开展“府际协同”工作的推手。⑤方法方面要科学。科学可行的方法和手段是有效开展“府际协同”工作的重器。⑥主体层面要多元。建立多中心的治理模式是有效开展“府际协同”工作的优选。

5 结语

当前，精准扶贫的监督检查工作中存在一些问题，对于此可以总结出其产生原因并提出相应建议。同时以府际协同为视角，也可以得出对于监督检查工作的指导建议，如根据三种府际协同模式，可以分别得出不同借鉴。最后，由于监督检查工作是政府运用“府际协同”理论的重要领域，其对于“府际协同”工作的有效开展也具有一定的现实启示。