强化制度建设兜底民生保障

□ 刘喜堂

党的十九届四中全会专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题，充分体现了以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩的战略眼光和强烈的历史担当，对于打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家，对于确保党的事业兴旺发达、国家长治久安和人民幸福安康，具有重大而深远的意义。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），深刻阐明了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的主要制度安排，为推动各方面制度更加成熟更加定型指明了努力方向、提供了根本遵循。社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，关系民生、连着民心，是一项兜底线、救急难、保民生、促公平的基础性制度安排。学习贯彻党的十九届四中全会精神，必须牢牢把握总体目标要求，深入研究并回答社会救助领域“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的问题，加快健全完善社会救助制度体系，切实兜住兜牢基本民生保障底线。

一、充分认识社会救助在国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位。

（一）社会救助是以人民为中心发展思想的具体体现。《决定》指出，坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路，是我国国家制度和国家治理体系13个显著优势之一。底线民生是民生保障的基础，困难群众是共同富裕的短板，弱势群体是增进福祉的重点。只有把短板补齐、把弱项变强、把基础夯实，才能将制度优势转化为国家治理效能，才能充分彰显我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和社会主义制度的根本性质。

（二）社会救助是满足困难群众美好生活新期待的重要制度安排。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。困难群众对美好生活的向往不再止步于吃饱穿暖，而是有了更丰富的内涵、更多样的需求。《决定》强调，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。在民生保障制度中，社会救助是基础、是底线，是最后一道兜底“安全网”。推进社会救助各项制度更加成熟更加定型，不仅有利于解决好困难群众最关心最直接最现实的利益问题，而且通过不断补齐民生领域短板，夯实基本民生保障基础，能够更好满足困难群众多层次多样化的救助需求。

（三）社会救助在巩固脱贫攻坚成果方面发挥重要作用。坚决打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会的底线任务，是我们党作出的庄严承诺。党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少7000多万人，低保兜底一批是确保脱贫攻坚取得决定性进展的重要政策。困扰中华民族几千年的绝对贫困问题即将历史性地得到解决，但相对贫困问题仍将长期存在。《决定》要求统筹完善社会救助制度，既为巩固脱贫攻坚成果提供了政策依据，也为建立解决相对贫困问题长效机制指明了路径，充分体现了党中央对兜底民生保障的高度重视，是推进国家治理能力现代化的重要举措。

二、准确把握改革完善社会救助制度的重点任务

党的十八大以来，社会救助进入发展快车道，政策措施密集出台，制度体系日益完善，工作机制不断健全，财政投入逐年加大，救助水平持续提升。农村低保在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用得到充分发挥，基本实现吃穿“两不愁”。但对照国家治理体系和治理能力现代化的要求，社会救助在城乡统筹发展、解决相对贫困问题、满足困难群众对美好生活的向往等方面还存在不小差距，必须加快健全完善相关制度安排，形成系统完备、科学规范、运行有效的社会救助制度体系。

一是围绕体系建设推进综合救助。以增强社会救助及时性、有效性为目标，加快构建制度健全、政策衔接、政府主导、社会参与的综合救助格局。完善体制机制，运用现代信息技术推进救助信息聚合、救助资源统筹、救助效率提升，实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助，切实增强困难群众的获得感、幸福感、安全感。

二是围绕资源统筹推进分层分类救助。以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，建立健全分层分类的救助制度体系。统筹整合救助资源，使更多困难群众从中受益，推动建立相对贫困人群帮困解困长效机制，有效衔接脱贫攻坚战打赢后困难群众生活保障问题，切实做到弱有所扶、困有所助、难有所帮。

三是围绕兜底保障推进基本生活救助制度完善。健全低保、特困、低收入家庭和支出型贫困家庭认定办法。对不符合低保条件的低收入家庭中的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，采取必要措施保障其基本生活。综合考虑居民人均消费支出或人均可支配收入等因素，结合财力状况合理制定低保标准和特困人员供养标准，并建立动态调整机制。健全特困人员救助供养制度，适当放宽资格条件，规范认定办法，提升供养能力。完善临时救助制度，突出“应急”“过渡”功能，畅通求助渠道，发挥救急解难作用。

四是围绕创新方式推进服务类社会救助发展。探索通过政府购买服务对社会救助家庭中生活不能自理的老年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务。加强专业社会工作服务，帮助救助对象构建家庭和社会支持网络。完善针对重残、重病人员以及老年人、未成年人等特殊困难群体的救助政策，依据困难类型、困难程度实施类别化、差异化救助，推进形成“物质+服务”的救助方式。

五是围绕便民利民推进社会救助领域放管服改革。建立完善主动发现机制，全面推行“一门受理、协同办理”。鼓励有条件的地方将低保、特困等社会救助审批权下放至乡镇（街道）。加强社会救助信息化，推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在社会救助领域的运用。建立社会救助资源库，将政府部门、群团组织等开展救助帮扶的各类信息统一汇集、互通共享，为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支持。推动救助服务向移动端延伸，实现救助事项“掌上办”“指尖办”，为困难群众提供方便快捷的救助事项申请、办理、查询等服务。

六是围绕法治保障推进社会救助立法。《决定》要求，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效。法律是制度成熟定型的重要体现。必须加快推进社会救助立法，将成熟定型的社会救助制度安排上升为国家法律，从而为健全社会救助体系、完善社会救助制度、推进城乡统筹发展、加强脱贫攻坚兜底保障、衔接乡村振兴战略等提供有力的法治保障。

三、切实加强社会救助制度规范执行

社会救助领域的法律法规、体制机制、制度安排是国家治理体系的重要构成，社会救助制度和政策执行能力是国家治理能力的重要方面。推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅要健全完善制度，更要敬畏制度、遵守制度、执行制度。

（一）切实强化制度意识。深刻认识制度建设在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，制定制度政策要着眼国家发展稳定大局，提高政策制定的科学性、延续性，杜绝“拍脑袋”“朝令夕改”。社会救助制度是规范社会救助行为、保障困难群众基本生活、稳定群众未来生活安全预期的根本依据，必须坚决执行，不能随意更改，更不能绕开制度。

（二）健全制度执行机制。社会救助涉及部门多、政策敏感性强、社会关注度高，必须强化部门协同，优化工作流程，加强衔接配套，形成制度执行合力。健全制度执行标准，明确服务规范，缩短办理时限，畅通制度执行渠道。

（三）加强制度执行能力建设。乡镇（街道）、村（社区）是社会救助制度落地的关键，是执行社会救助制度的“最后一公里”。必须立足基层社会救助经办服务能力薄弱瓶颈，强化主体责任，加强人员培训，提高服务水平。创新服务提供方式，通过政府购买服务、推进信息化建设等，综合提升基层经办服务能力。

（四）加强督促检查。加强对社会救助制度执行的监督，深化运用社会救助绩效评价和农村低保专项治理成果，建立健全社会救助督促检查长效机制，确保各项救助制度落到实处，兜底保障好困难群众基本生活。