新时代推进政府会计改革的思考

张晶

（中国合格评定国家认可中心，北京100062）

1 引言

十八大以后，习近平同志强调要通过全面深化改革，来推进国家治理体系和治理能力现代化。党中央对财政改革的政策要求，从“十一五”规划到“十三五”规划不断推进政府会计改革的进程。随着中国特色社会主义进入新时代，党中央对财政预算管理的要求在不断加强，明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。

2 政府会计改革的背景

政府会计改革是政府治理改革中最先行的部分，从原有单一的收付实现制的预算会计体系到权责发生制的政府综合财务报告制度的初步建立，不仅是一项重要的会计改革，也是建立现代财政制度的重要内容。我国政府会计改革在2000 年就开始了初步探索，渐进式地逐步推进，但改革一直处在外围化和弱动力的状态。直到2014 年，国务院通过《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，使政府会计改革有了突破性的进展。

随着经济体制和财政管理改革的深入进行，收付实现制的预算会计体系的很多问题和局限性逐渐产生和显现出来。为了适应新时代、新环境，有必要厘清政府会计改革对政府善治的影响，分析旧体系存在的问题，循序渐进地形成长效的权责发生制的政府会计体系，才能更好地服务经济社会发展，有助于推动政府治理体系的进一步完善。

2.1 收付实现制预算会计存在的问题

建国以来，在高度集中的计划经济体制下建立起来的收付实现制预算会计，其分配带有浓厚的供给制色彩。从运行情况看，作用是明显的，在保障经济健康、稳定地发展，保证财政资金的正常供给，加强财务管理与监督等方面都起到了积极的作用。但是近几年来，随着我国转轨经济的发展，采用的收付实现制已经无法适应环境变化的需要。根据辩证唯物主义的观点，事物的发展变化是内因和外因共同作用的结果。从内因看，财政体制尚有完善的空间，从外因看，主要受国际货币基金组织或新西兰等国家政府会计改革理念的影响。

从内因看，收付实现制在财政体制运行中存在不足。虽然我国财政部门先后出台了部门预算、国库集中收付制度、资产管理制度及政府采购制度等一系列重大改革举措，逐步形成我国社会主义公共财政体制构架，但还存在一定的不足。一方面，随着我国资本市场的发展，政府融资、有偿性的国债、地方政府债券等不断增加，公共财政体制改革和我国财政收支内容上的变化导致预算管理的变革，对政府会计信息的提供提出了新的要求。另一方面，我国政府推行的公共财政体制和问责机制，推动着政府的功能逐步向服务型、管理型和绩效型转变，并对财政资金的使用效率和效果追踪问责，这对政府绩效评价体系提出了新的任务。在不断变迁的政府环境下，社会公众对政府信息需求不断扩大，不仅要求政府提供完整、详实的财政信息，还要求政府提供财政管理绩效等方面的信息。但收付实现制预算模式越来越成为制约政府会计改革的瓶颈，无法满足社会公众的需求。信息供给与需求之间差异的增大必然会推动政府会计的改进。

从外因看，受国际货币基金组织或新西兰等国家的影响。一方面，国际货币基金组织（IMF）的《财政透明度手册》要求各国政府公开本国政府的财务状况，以及政府预算编制、执行等信息，并对这些信息的真实性负责。作为IMF 的成员国，他们所倡导的理念必定会影响着我国。另一方面，20 世纪80 年代末期，以新西兰为首的许多国家，包括澳大利亚、英国、加拿大、美国、法国等都进行了政府会计的改革且都取得了一定的成果，这对于我国来说都起到了一定的推动作用。

2.2 政府会计改革的现实意义

为加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，党的十八届三中全会对政府会计改革的发展道路指明了方向，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，这是会计发展史上重要的里程碑。党的十九大报告提出，要“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”，这是以习近平同志为核心的党中央着眼中国特色社会主义进入新时代，就我国社会主义现代化经济建设做出的重大部署，这是中国发展新的历史方位。政府会计改革正是贯彻落实党的要求，建立具有中国特色的“双基础、双功能、双报告”的政府会计核算体系，助推社会主义现代化市场经济体制的不断深化和完善。

从“十一五”规划到“十三五”规划，政府会计制度变迁就是财政部主导的会计改革行为。相对于收付实现制，政府会计改革的深远意义在于能够解决政府部门收入支出时点的确认问题，发挥绩效管理“指挥棒”的作用，规范政府财政活动。通过对信息的披露能够更好地限制政府对市场经济的干预，有利于公民监督政府行为，增加公民获取信息的渠道，保障了政府受托责任的有效履行。随着地方政府债务问题和透明预决算体制得到社会的普遍关注，政府会计改革更能揭示隐性或有债务被隐藏的问题，进而反映政府所承担的全部支出责任。其经济后果是提高了各环节的经济绩效，对于推进国家治理体系和治理能力现代化发挥着重要作用。

3 新时代政府会计改革的形势及任务

政府会计改革作为经济社会发展的基础性工程及改革的重要组成部分，在全面深化改革的进程中实现了新进展与新突破，谱写了新时代改革新华章。虽然当前我国政府会计改革取得了一定的成果，但仍处于攻坚阶段和发展的关键时期，面临着新任务、新要求和新挑战。

3.1 国家政策引领对政府会计改革提出新目标

政府会计改革以目标为导向，从短期看，以“十三五”规划纲要提出“建立统一、科学、规范的政府会计准则制度体系”的要求为核心任务。从发展的长远目标看，建立和完善政府会计核算体系，为2030 年绩效管理的全面实施提供了基础保障。党的十九大报告首次将“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”纳入党的纲领性文件。这一历史性变化将绩效管理提升到前所未有的政治高度，需要政府会计做出相应的变革和创新，以适应现代财政制度的需要。

绩效管理通过量化财政信息，将政府的行为和结果的有效信息传递到利益相关方，推动政府会计体系的建立和完善，有助于决策者做出正确的判断，并进一步提高政府绩效管理水平。在国家政策引导下，政府会计制度从“被动围观”到“守护参与”的角色转型，需要在推进改革中兼顾继承与创新。因此，政府会计改革需拓宽研究视野，需更多地提供有关政府财务状况、运行情况，包括运行成本、地方债务风险、绩效评价等方面的信息。切实发挥政府会计在现代财政制度建设中的作用，从较为狭窄的预算控制取向向国家治理现代化的政府职能转变。

3.2 高质量发展战略对政府会计改革提出新任务

中国经济由高速增长转向高质量发展阶段。推动我国经济高质量发展，不仅是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分，也是以新发展理念为主要内容的推动经济工作的重要指针。随着经济改革的推进，政府运行环境较过去发生了较大变化，有效的会计信息能够减少会计信息供求双方的信息不对称现象，提高资源的使用效率[1]。如何在新《预算法》的约束和驱动下提高政府会计质量，发展高质量的财务会计准则，是一项亟须解决的重要课题。

十八大以后，完善和发展中国特色社会主义制度是全面深化改革的总目标。为构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，政府会计改革的推进应以深化改革总目标为准绳，对政府会计准则进行顶层设计，在借鉴国际公共部门会计准则概念框架的基础上，制定我国政府会计准则概念框架，才能发展高质量的政府会计准则，以满足相关的信息需求，防止新《预算法》出台后可能出现会计制度的真空，才能充分实现预算和会计信息的有机融合。

3.3 以人民为中心的发展思想对政府会计改革提出新要求

话语权和问责权是衡量一国公民的政治参与度，能否较好地发挥对主体监督和言论自由的权利。随着社会经济的发展和政府治理的要求，以及社会公众对公共事务的关注程度的提升，政府的财务信息披露受到更多公众的关注。因此，对政府和政府会计提出了新的要求，希望政府能够提供公开、透明、高质量的财政财务信息，而政府会计信息的质量会直接影响到政府公信力。

以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方面。基于坚持以人民为中心的发展理念，不断满足公民参与、监督、评价对政府会计信息的需求，提升公民话语权和问责权是政府会计改革的基本出发点和立足点。权责发生制的政府综合财务报告制度应与政府治理相契合，并向社会公众公开更高质量的资金流状况、政府绩效以及投融资等决策信息，为公民行使话语权和问责权时提供更强的数据支持，进而推动公共部门内部财务活动更加行之有效，不断提升其社会服务水平，以便更好地满足公共服务的需要，才能推动我国财政管理步入完善制度，逐渐实现善治的良性发展轨道。

4 政府会计改革的路径思考

政府会计改革从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，政府从管理监督的主体，同时也转变为被管理、被监督的对象。因此，我国的政府会计改革的研究应该由改革必要性研究向改革的创新路径视角思考。

4.1 运用系统改革理念，注重财政管理中不同制度的协同发展

政府会计和政府审计在财政管理中是相辅相成的两个系统，政府会计在于强化政府公共受托责任，提升财政透明度和政府绩效，进而推进政府治理绩效的改善。政府审计通过发挥其监督功能，促进公共受托责任的全面有效履行，是推进政府会计改革的重要要素。两者只有在相互耦合的情况下才可能得到有效的实施和维系。当前，在推进政府会计改革过程中，政府会计与政府审计还存在着很多不协调的地方，在一定程度上制约着政府内部机制的有效运行。政府会计与政府审计的协同效力对提升政府治理绩效还有很大的实证研究空间，因此，建立健全政府会计与审计框架下的多环节协同治理模式，需要运用系统改革思维和协同发展理论，提升制度关联性和实现整体效应。

4.2 政府会计信息的完善，有待财政法律体系保驾护航

法治是财政权力有效运行的制度保障，会计法律体系是财政法律体系的重要规范内容，建立完备的会计法律体系是依法治国的必然要求。当前，我国财政资金使用过程中仍然存在缺位和越位、损失浪费、挤占挪用、效益不高等问题，完善的会计法律体系是会计改革顺利进行的制度保障，因此，要尽快对滞后于现实发展的法律法规进行逐步修订完善。政府会计改革的法律配套需求，带动了与此相关法律的修订，为充分反映财政权力行使过程和行使结果的政府会计信息提供法律依据和保障，从而不断增强了财政预算刚性和财务报告的严肃性和公信力，有助于促进政府科学决策、规范管理和统筹配置资源，促进财政中长期的可持续发展[2]。

4.3 采用权责发生制的核算基础，对政府财务报告数据提出新要求

权责发生制的政府综合财务报告在内容和形式上重新界定了收付实现制预算会计的核算范围和信息质量。政府综合财务报告作为一种公共产品，实现从预算收支的过程控制，转向对财政资金使用、政府权责履行、政府行为绩效等结果性管理，在资源配置和实现监督方面发挥着重要的作用。其编报核算范围也从原有的财务运行的合规性单项问责，转向财务运行和绩效管理的合规性双重问责，这些都需要高质量的财务报告为基础，政府在披露会计信息时可以增加社会公众的自主选择权，减少政府的自由裁量权，便于有效防范和化解潜在债务风险。因此，如何提高财政数据的真实性和有效性，就显得尤为重要。

4.4 政府会计改革的未来走向和人才培养

政府综合财务报告的编制是一项全新的工作，一方面，因核算主体层级多，导致编制过程具有复杂性，对推进此项工作存在一定的难度。会计人员的素质是决定政府会计改革成功的关键因素，且需要有实务操作提供支持和指引。另一方面，加强政府会计工作需要一支训练有素的人才队伍。但现实是无论在学历教育还是职业教育方面，都缺少政府会计教育领域的开发，限制了政府会计人才的供给，人才不足成为制约我国政府会计改革的重要瓶颈。

5 新时代推进实施政府会计制度工作的建议

政府会计改革在稳步推进进程中，已经取得了巨大的成就，但还有很多理论问题需要进一步研究，还有很多实践问题需要进一步探索。

5.1 建立政府会计与政府审计协同发展，实现改革整体效应

政府会计与政府审计都是良好公共治理实现过程中的必要因素，政府会计改革的根本目的是推动政府决策更民主、科学和高效，而改革治理功能的良好发挥需要政府审计系统相关配套的支持。政府审计通过监督财政资金的使用效率和效果，能及时发现和预防财政资金使用过程中存在的违规行为，起到预警提示作用。政府审计机构作为第三方不参与政府的经济管理活动，具有其独立性和权威性[3]。政府会计与政府审计是运用于不同领域、不同阶段的公共治理工具，在具体的改革实施中都需要以政府治理效能提升为导向，这就要求政府会计、政府审计与政府治理机制必须要结合起来，协同发展形成有机架构。在政府审计体系跟进完善的基础上，政府会计改善了政府机构财务状况评价、偿债能力评价、政府规制等政府治理绩效各个指标，进而得以更好地促进政府治理绩效的提升[4]。

5.2 推进财政法律建立，为政府会计信息的完善提供法治平台

十八大以来，全面依法治国实践贯穿着改革与法治这条主线。政府会计制度作为财经法规的重要规范内容，是立法目标得以贯彻落实的重要机制，也是财政管理现代化得以推进的重要力量。财政体制改革的顺利进行，依靠政府会计制度这个抓手，不断完善，政府会计制度与准则不仅可以为政府部门的绩效考核提供法律保障，也可实时监督政府履行社会责任的方式、进度与结果，解决与社会公众间的信息不对称的问题。政府会计信息的完善，可以提高政府财政透明度和监督管理水平，有利于凝聚社会共识，引导不同利益诉求者求同存异，形成政府与社会公众的良性互动。在社会经济转型的关健时期，科学合理的会计制度与准则不断推动着财政法制化与民主化进程。

5.3 完善政府财务报告审计制度，提升政府治理能力

政府财务报告审计制度不仅要对政府财务报告进行鉴证，还要揭示问题、加强问责和提示风险，保证政府财务报告信息的可靠性、有效性，对政府监督形成长效机制。我国政府财务报告审计包括决算报告和财务报告两方面，审计内容需重点关注公共资金的使用效果、公共权力行使的规范有效性、内部控制的完整和有效性等方面[5]。政府财务报告审计应向政府财务报告问责的深度与广度拓展，要找准完善制度的切入点、重点和难点，深入推动政府绩效和财务的综合问责，注重推动改革与国家治理需求的持续契合，充分发挥制度的效果。经过审计的政府财务报告能为财务报告使用者提供更加完整、准确的公共部门财务信息，在一定程度上反映政府的有关单位的受托责任，更好地服务国家宏观经济管理和推进国家治理现代化的需求。

5.4 加强政府会计人员储备、业务培训及人才培养

完善人才培养机制，抓好在职政府会计队伍建设。第一，采取举办业务培训班等形式，将政府会计知识纳入会计人员继续教育的必修内容。倡导终身学习理念，更新知识结构，对新政府会计制度要在学懂、弄通、做实上下功夫，做到知行合一，不断提高业务素质。第二，加强政府会计领域的人才培养[6]。政府会计人才培养目标应定位于培养具有政府会计专业知识与技能的专才，在课程体系方面，应坚持理论联系实际，突出实用性和操作性。第三，健全和完善政府会计人才选拔、任用和评价机制，尽可能地选拔政治素质较好、工作业绩突出的优秀会计人才，增加高级人才储备。第四，加强理论研究。加强政府会计理论与方法研究，为培养政府会计人才和完善培养体制提供支持。