广泛、深度、有效的公众参与是实现良法善治的重要路径

高建新（江苏省司法厅副厅长）

法治是法律之治、良法之治。党的十九大报告强调，“以良法促进发展、保障善治”。这不仅表明了良法对于治国理政的重要性，也反映出良法建设任务的繁重。以良法的标准衡量，目前有的立法还不同程度存在着立法透明度、公众参与度不够，对责、权、利的配置不够平衡和妥当，对多样的实践、多元的需求考虑不周的问题。公众参与立法是公民政治参与的一部分，也是提高立法质量的客观要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公众参与立法工作，把公众参与立法作为践行立法民主和立法公开，保障立法质量和法律认同度的重要举措，并对拓展人民有序参与立法途径、健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制等提出了明确要求，公众参与立法正成为公共生活“民主化”的一个重要标志，成为促进立法“民主化、科学化”的重要路径选择，被视作健全民主制度的重要实践。

一、公众参与行政立法的重大价值定位

随着多种经济成分共同发展和市场要素组织的发育壮大，社会结构、阶层发生了许多新的变化，形成差异万千的利益群体。同时，市场经济、民主政治和多元社会的共同作用，促使人们价值观念、认识水平和思维模式的革故鼎新，人们利益观念和主体意识大为增强，个体尊严和人格权利尤须得到尊重。党的十九大提出要打造共建共治共享的社会治理格局，明确要求“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。公众参与行政立法是习近平新时代中国特色社会主义法治思想的重大实践，回应了当下完善社会治理体制的要求，通过广泛吸收公众参与行政立法的过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度。就实践意义而言，行政立法中的公众参与体现了以下三个方面的价值。

第一，公众参与彰显了合作行政鲜明导向。伴随着改革开放的深化，公共领域治理面临着许多新情况、新问题，单方性的政府治理模式已经很难有效回应现代复杂多变的社会治理现实。习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要贯彻好党的群众路线，坚持社会治理为了人民，善于把党的优良传统和新技术新手段结合起来，创新组织群众、发动群众的机制，创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉。虽然现代行政借助“专家理性”“专家知识”可以化解部分社会治理难题，但在价值选择领域，专家往往可能以自己的价值判断代替立法者或大众的集体选择，会损害现代行政的民主价值。因此，唯有注重公众在政府治理过程中的参与、合作，形成政民合作、政企合作、政社合作的机制，公众的主体诉求才能获得彰显，政府治理的民主化危机才有可能获得消解。

第二，公众参与阐释了柔性行政的价值内涵。传统行政管理模式中，行政机关多以强制和命令的形式进行行政管理，行政相对人只能选择遵守和服从。在现代民主行政理念、服务行政理念日渐发展的背景下，行政主体更应当树立人本情怀，尊重人、关怀人、服务人，认真对待公民的权利和尊严。行政主体公信力的提升与政府治理效果的增强，所依赖的并非其强制手段，而是公民对行政的认同。在行政立法中强调公众参与，显然是增强行政手段的人性化和可接受性、提升行政认同度的重要方式，强调在政府治理过程中行政主体与公民间平等交流以平等对话、理性对话为先，很大程度上正是现代行政人性化、柔和化发展的一种体现。

第三，公众参与凸显了开放共享的发展理念。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”政府治理要达到“善治”的标准就必须使政府的活动置于“阳光”“路灯”之下，只有如此，行政权力才可以得到监督、公民权利才可以获得彰显，政府治理过程中主体间的合作才会成为可能，社会资源才可以得到公正而有效的分配。公众参与从形式与实质两个层面有力回应了现代开放行政之内在诉求。就形式意义而言，公众参与表现为行政主体与公民间一种平等的商谈、对话过程，平等对话的顺利展开，必须要求行政主体与公民之间拥有确保双方对话目的之实现的足够的信息共享，行政主体为公众参与而向公民提供公共资讯的过程，就是推进开放行政的过程。就实质意义而言，公众参与并非只是简单地让公民掌握一定政府信息或拥有与行政主体进行对话的资格，而是能够通过这种对政府信息的知晓，在对话中实现实质性的权利，实现政府与社会之间的信息对流，达到彼此信任与合作的目标。

二、公众参与行政立法的江苏实践

近年来，江苏省在行政立法工作中，始终坚持以人民为中心的发展思想，畅通利益诉求表达渠道，在最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心方面进行了积极的探索，取得了积极成效。一是坚持立法公开，保障公众的知情权。每年向社会公开征集下一年度省政府规章项目建议，每件省地方性法规、规章草案都向社会公开征求意见，开门立法已经成为常态。二是建立完善意见征询机制。凡是有重大分歧的草案都组织召开专家论证会，每件法规规章草案原则上都征求省政府法律顾问意见。将国家新的要求以及实践中已创立且行之有效的专项咨询制度入法固化并常态化，如公平竞争审查、性别平等咨询评估、法律特殊保护群体意见征询以及专业论证等，同时积极开展立法协商，注重听取工商联的意见，促进民营企业的平等保护。三是“走下去”和“请进来”相结合，广泛听取意见建议。每件法规规章草案都深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。建立政府立法基层联系点制度，在全省选择有代表性的基层政府、社会组织、企业事业单位等作为立法基层联系点，将联系点建设成为集立法意见征询、协助开展立法调研、法规规章实施情况反馈等功能于一体的综合性基地，建立民意直通车。设立立法听证室，对与群众切身利益紧密相关、事关公民权利义务的法规规章的制定都通过公开举办立法听证会的方式听取各方利益代表的意见建议，实现立法听证常态化、制度化。通过立体、多层次的公众参与，从民意中把准立法方向、汲取营养，寻求全社会认同的立法“公约数”，画出民心民愿的最大同心圆，努力使每一部地方性法规、规章都顺乎时代的呼声、符合人民的意愿、得到群众的拥护。

但同时应该看到，目前公众参与无论是具体实践还是制度建设均存在着一些困难和问题，主要表现在以下四个方面。一是立法信息公开还不充分。立法信息公开没有统一规范标准，如法规规章草案在起草阶段公布征求意见时，大多只是公布草案文本和起草说明，对立法背景、依据、讨论的过程以及各界对一些容易引起争议的条款的意见建议较少公布，公众得到的仅仅是一些零碎的、片面的信息，难以对立法作出全面、准确的评价。此外，近年来，微信、微博、手机移动端等逐渐成为人们获取信息和表达观点的重要平台，但立法机关与新媒体合作还不多，有的与新媒体合作还停留在平台接入的初始阶段，宣传形式单一，没有解读，没有立法关注点引导，不能发挥新媒体在信息可读性、话题设置和公众互动方面的优势。二是公众参与地方立法工作机制还不够完善。现行法律法规仅对扩大公众参与、完善民主立法机制作了原则性规定，缺乏相应的配套制度。公众参与地方立法的范围、规则等没有明确规定，没有既定的、规范的程序可以依循；目前，公众参与主要集中在立法项目草案的审查与修改阶段，立法项目征集、立项、起草、清理阶段的参与还没有常态化、制度化；立法听证大都抱有“搞一次就要搞好”的心态，听证程序较为繁琐、成本高，听证陈述人遴选随意性较大；公众参与立法的反馈机制还没有真正建立，一些意见为什么采纳或为什么不采纳，还缺乏有说服力的解释和说明。三是公众参与行政立法的范围不够广。普通公众对政治关注度不高，对法规规章与自身权益关联度认识不够，普遍对直接关系切身利益的具体事项比较关注，但对一些重大决策、重大制度等缺少参与的热情，存在一种“事不关己，高高挂起”的心态以及“搭便车”的情结，导致公众参与立法的程度低，参与不充分，参与的次数较少。现在法规规章草案在政府审核阶段基本上都通过网络公开的方式向社会征求意见，但应者寥寥，社会公众反馈极少，没有形成公众参与立法的积极氛围。四是公众参与立法的能力亟待增强。有效的公众参与需要较为成熟的市民社会来支撑，需要较高的公民素质为基础。但目前公众整体法治意识还不够强，包括参与立法在内的政治参与水平和能力都有待提升。同时，由于现有的公众参与，大多还是以听取公民个人的意见和建议为主，有时受个人知识水平和能力局限，很难提出高质量、有水平的意见建议，难以对立法形成实质性影响。

三、公众参与行政立法的制度体系建设

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出“提高政府立法公众参与度”“拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式”。公众参与的核心是平等而理性的协商，广泛、深度、有效的公众参与是一个信息充分披露、公众完全知情、形成交流互动、公众充分享有并不断扩大参与权利的过程。完善行政立法公众参与机制，需要一个整体的制度框架支持。这个制度框架至少需要包括以下三个方面内容。

第一，公众参与的“基础性制度”。具体包括两个方面：一是承认利益群体。分散的、未经组织化的利益主体参与，不仅使参与过程的成本大大增加，而且使其在参与过程中往往处在被忽视的境地，因此，有效的参与形式才能真正发挥社会组织的立法参与主体作用。这需要在提高现有利益团体，如企业家协会、个体工商业者协会、环境保护组织、消费者权益保护协会等社会组织参与的积极性之外，积极吸纳商会、行业协会等，实现公众参与的组织化。二是信息公开化。在行政活动过程中，存在着严重的“信息不对称”问题。行政机关与受管制的利益主体以及公众之间存在信息不对称；不同的利益主体之间存在信息不对称。针对这一现实，制度层面需要通过推进立法信息充分公开改变信息配置的非均衡状态。公开内容需要更全面，不仅公开法规规章草案文本、起草说明，还应公开立法背景、重要制度设计的理由以及草案的争议焦点、社会各界对争议问题的观点等，使公众能够及时了解立法动态、参与评议、发表意见。公开方式尽量多样化，按照工作流、信息流、管理流一体的思路，构建体系完整、联系紧密、上下衔接、左右联动、开放共享的立法信息化工作平台，将其作为发布信息、交流互动的重要载体。同时，探索发布公众参与地方立法指南，对公众如何参与各种立法活动，包括如何获悉立法信息等提供明确具体的“路线指引”。

第二，公众参与的“程序性制度”。积极有效的公众参与，至少需要满足三个要件：均衡的利益代表；平等和有效的协商；理性和负责任的选择。同时，应重点做好以下几个方面。一是完善立法听证制度。明确立法听证陈述人遴选的方式和标准，按照广泛性和代表性相结合的原则，确定听证参加人，还可以邀请人大代表、政协委员、有关行业协会代表、熟悉听证事项的专家等作为听证参加人。健全立法听证规则和程序，听证会可以采取小型化、连续召开的方式进行，重点针对核心制度、核心条款听取意见，对未采纳的意见应当给予书面答复并说明理由。二是不断丰富公众参与的渠道和方式。目前采用的公众参与行政立法的方式主要有公开听取公众意见、立法听证、调研座谈、专家论证、立法协商等，除了优化这些行之有效的传统渠道以外，还应积极探索更加行之有效的公众参与途径，例如民意调查、立法辩论、网上听证等，提供更多平台，使公众与立法者之间能共同进行讨论、商议、评估，通过多种方式保障社会各方参与立法效果的实现。例如，对教育、医疗、社会保障、环境保护等重大民生方面的行政立法，可以委托专业调查机构进行民意调查，了解立法草案的社会认同度和承受度；对有明显分歧、关系群众切身利益的重大制度设计，在立法过程中引入辩论机制，对立法中的焦点、难点问题进行更加公开、充分的讨论。三是健全公众参与的反馈机制。立法机关积极回应公众的意见建议和利益诉求，能够让公众感觉到自己不仅有说话的权利，而且能够发挥实际作用，有利于提高公众参与的主动性、积极性和实效性。此外，可以通过媒体、网络等集中概括地通报、说明公众意见和建议的采纳情况，也可以通过信函、邮件、电话等，向参与人作单独回应或逐一回应，通报采纳情况和未采纳的理由。

第三，公众参与的“保障性制度”。“保障性制度”的核心是为了进一步促进“均衡的参与”。一是制定出台公众参与地方立法办法或细则，进一步明确和细化公众参与立法的范围、程序、方式和财政保障、法律责任等。二是建立公众参与行政立法的补助和激励制度。对公众参与行政立法活动产生的交通费、伙食费以及误工费等给予一定标准的补贴；对积极提出立法意见和建议的参与人，除给予一定物质奖励外，还可以给予适当的精神奖励，以增强参与人的荣誉感。三是充分利用新型传播平台加强立法宣传。与传统媒体静态、单项灌输式的传播模式不同，新媒体作为一种灵活且低成本的虚拟平台，突破了时空的限制，其所具备的传播快速性、内容广泛性和双向互动性的特点，缩短了立法信息传递、处理的时间，其具有的人人既是信息接受者又是信息传播者和评论者的特性，降低了公众利益诉求表达的门槛，改变了公众参与公共事务管理的方式，激发了公众参与的热情。加强立法机关与新媒体的深度合作，主动设置讨论话题，通过制作立法背景分析、立法评论、嘉宾访谈等栏目来公开审议焦点，加强与公众的互动，引导公众正面解读、理性讨论，在不同观点的争论交锋中，促成主流民意的形成，达成立法共识。四是加强公众参与立法的培训。通过举办专题讲座、现场观摩和培训班等方式，组织行业协会、商会以及其他社会组织、立法基层联系点的代表进行专门培训，建立并发挥不同利益群体诉求聚合平台的作用，促进公众参与制度的有效运作。