浙江省综合行政执法改革的实践与思考

储厚冰（浙江省综合行政执法指导办公室主任）

综合行政执法是相对于分散、单一执法而言的，是从执法领域机构调整、人员精简的角度提出来的；而就综合行政执法的职权而言，是依据《行政处罚法》第16条规定的相对集中行政处罚权。浙江省是开展综合行政执法试点较早的地方，在2000年杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的基础上，于2004年批复同意衢州市、义乌市开展综合行政执法试点工作。党的十八大以来，浙江省认真贯彻落实党中央的决策部署，大力推进跨部门跨领域的综合行政执法改革，踏上了一条具有浙江特色的综合行政执法改革之路，但也面临一些新情况新问题，需要破解。

一、浙江省综合行政执法改革工作卓有成效

（一）改革起步早，谋划起点高。着眼于贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，理顺城管执法体制”和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”的要求，总结衢州市、义乌市综合行政执法试点经验，浙江省政府于2015年2月印发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（以下简称《意见》），决定在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的领域全面推进综合行政执法，率先将中央深化行政执法体制改革的精神在全省范围内部署实践，浙江省被中央编办列为全域推行综合行政执法改革试点省份。2016年9月，省委省政府印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，继续推进综合行政执法工作。2018年10月，浙江省成立浙江省综合行政执法指导办公室（以下简称“省综合执法办”），这是全国唯一的一个专门设在省级层面的综合行政执法指导部门，为进一步深入推进综合行政执法改革奠定了组织基础。

（二）改革力度大，综合领域广。根据《意见》要求，从2015年开始，浙江省的综合行政执法的领域就包括公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权，已经不再局限于围绕城市管理领域开展“7+X”方面的综合执法工作，同时在沿海市县逐步开展海洋综合行政执法试点。今年，省委省政府印发《关于进一步深化综合行政执法改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），更大力度更大范围推进城乡统筹的跨部门跨领域综合行政执法改革，优化执法资源，拓展综合行政执法范围。

（三）基层基础实，创新亮点多。规范执法行为，创新执法模式，在全省综合行政执法系统全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度，全面推行非现场执法方式，在嘉兴市本级、杭州市西湖区、安吉县、义乌市开展律师参与综合行政执法试点工作。先后印发《关于加强市县综合行政执法部门规范化建设的意见》《浙江省综合行政执法特种专业技术用车配置标准》等文件，为加强基层中队基础设施建设提供政策支撑。在综合行政执法基层中队规范化建设基础上，优化党建工作、队伍管理、执法业务、执法保障等指标，部署开展文明规范公正基层执法队所建设及“最佳实践”创建活动。结合省委“三服务”活动，通过“四不两直”等方式，加大对基层执法队所的明察暗访力度，推进综合行政执法队伍规范化建设。到今年年底，全省文明规范公正基层执法队所将达到50%以上。

（四）组织机构全，队伍形象佳。按照“开展综合行政执法的市、县（市、区）应整合相关执法机构和职责，组建综合行政执法局”的要求，全省11个市、89个县（市、区）均整合组建综合行政执法局并挂牌运行。围绕“基层治理四平台”建设，全面实施执法重心下移，各地向乡镇（街道）、功能区派驻综合行政执法中队1329个，覆盖1375个乡镇（街道），覆盖率为100%。目前，全省共有综合行政执法人员编制16120人，实际在编15291人，配备率为94.86%，执法辅助人员近两万人。出台《浙江省综合行政执法人员着装管理规定（试行）》《浙江省综合行政执法系统视觉形象识别系统》，开展全省综合行政执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动，在全省综合行政执法系统开展“十大百优”人物评选，推荐优秀综合行政执法队员在全系统领导干部读书班上作先进事迹报告，推荐基层综合行政执法队员参加全省司法行政系统微型党课比赛，开展综合行政执法专题宣传活动，努力选树和宣传综合行政执法队伍的良好形象。

二、浙江省深入推进综合行政执法改革面临的困难、问题及原因分析

（一）全省综合行政执法工作的主管部门不明确。根据省委省政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，全省综合行政执法主管部门原为省建设厅。本轮机构改革，省委省政府成立省综合行政执法指导办公室，划入了省建设厅原承担的综合行政执法指导职责，明确“统筹协调和指导监督全省综合行政执法”。显然，省建设厅已经不再是全省综合行政执法主管部门，但《浙江省机构改革方案》和相关“三定”规定也没有明确省综合行政执法指导办公室的主管部门地位，而只是明确了其全省综合行政执法的“指导监督”部门的职责。

（二）综合行政执法改革工作还未引起市县党委政府的足够重视。《实施意见》明确了今后一个时期浙江省综合行政执法改革的目标和任务，当务之急是抓好文件的贯彻落实工作，但目前各地贯彻落实工作进展缓慢，其原因：一是有的地方对贯彻落实上级的要求还停留在老观念上，收到文件还等着开会动员部署；二是有的地方对综合行政执法改革的认识还不够到位，误以为综合行政执法改革就是综合行政执法局的工作改革，没有将综合行政执法改革放到法治政府建设和行政管理体制改革、行政执法体制改革的高度来认识、来推进；三是有的地方没有准确把握省委、省政府推进跨部门跨领域综合行政执法改革的意图，思想认识没有跟上综合行政执法改革的步伐，还停留在“城市管理综合执法”层面。

（三）市县综合行政执法部门大多没有聚焦执法主业。据基层部门反映，目前各地综合行政执法局工作精力的80%以上放在城市管理方面，对综合行政执法工作关注较少；据不完全统计，一些地方综合行政执法队员平均每月办理一般程序的执法案件不足两件。其原因为：一是综合行政执法局大多增挂城市管理局的牌子，即使是没有增挂城市管理局牌子的地方也承担较多的城市管理职能，使得其无法将全部精力投入到行政执法工作中去；二是地方领导对城市形象相对重视，对城市管理工作“高看一眼”，综合行政执法部门出于对自身地位考虑，也热衷于从事城市管理工作；三是行政执法要求高，程序不到位、处罚过重等容易引起行政复议、行政诉讼，一些执法队员出于自身执法能力不强、执法业务不熟悉、避免被追责等考虑，也往往习惯于“以管代罚”。

（四）市县综合行政执法部门大多不愿承接更多的执法事项。优化拓展综合行政执法事项是浙江省综合行政执法改革的基本要求，但各地对此反应不一，很多市县综合行政执法部门对承接更多的执法事项表示有压力，有的还要求在事项划转尚未到位的情况下减少执法事项，这明显与省委省政府推进综合行政执法改革的精神不符。其原因为：一是2015年《意见》下发后，各地基本没有按照21个方面划转执法事项，编制也没有相应增加，加上综合行政执法队员工作强度大、职业风险高、社会认同度低等原因，综合行政执法部门没有力量也没有动力和精力承接更多的执法事项；二是有的业务主管部门对综合行政执法改革中的行政处罚事项划转认识不到位，处罚事项划转后疏于日常监管，有的还存在将执法难度大执法风险高的事项划转、执法相对容易的事项不划转的情况，使得综合行政执法部门“不敢”再承接类似的执法事项；三是有的业务主管部门存在事前许可“放水”、事中“不管”的情况，如房地产领域，有的故意抬高审批门槛，应批不批，造成大量违法行为需要末端的综合行政执法部门去处罚和担责，对综合行政执法部门明显不公；四是综合行政执法部门承接了一些不适宜进行综合执法的事项，牵扯了执法精力且效果不佳，如餐饮油烟等环境保护方面的执法事项，综合行政执法部门由于自身技术支撑不够等原因，很难执法到位，因此应该划归有部门执法队伍的业务部门。

（五）综合执法队伍保障还不够有力。综合行政执法事项多且繁杂，工作性质与公安部门等相似，经常超时工作，加上执法人员和辅助人员待遇偏低，人员流失情况较严重，特别是一线执法队伍稳定性较差。据宁波市综合执法局初步统计，一线综合执法队员年平均超时执勤时间折算标准工作日有80余天。一些地市存在执法装备配备不到位、基层中队办公场所不固定、执法车辆不足等问题。此外，因2013年浙江省机构参公管理审批冻结，部分县（市、区）综合行政执法机构尚未纳入参公管理，出现有编制但无法招录人员的情况，严重影响了工作的正常开展。

三、进一步推进综合行政执法改革的对策建议

（一）理顺综合行政执法管理体制。虽然中央机构改革精神允许上下级之间“一对多”，也允许“多对一”。但由于各市县的综合行政执法局大多增挂“城市管理局”的牌子，在省级层面，省综合执法办指导全省综合行政执法工作，省建设厅主管全省城市管理工作；但在市县层面，存在两个省级部门共同指导管理一个市县部门的情况，加上一些市县城建部门和综合执法部门分管领导也不同，难免会发生多头指导、政令不一的情况，造成市县综合行政执法局（城市管理局）无所适从。笔者认为，为推进综合行政执法改革，在顶层设计上，必须理顺全省综合行政执法管理体制。一方面，可以考虑在省级层面将综合行政执法与城市管理职能统筹设置。另一方面，可以考虑“纯化”综合行政执法部门的职责。

（二）建立综合行政执法事项划转评定机制。综合行政执法事项划转涉及行政管理各方面的利益，必须按照一定的标准进行取舍。但也要看到，如果只按照一个原则进行划转，可能会将执法事项的划转工作从一个极端引向另一个极端。笔者认为，划入全省统一的综合行政执法事项指导目录的，总的来说是那些基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活密切相关、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的事项，具体可以从以下几个原则进行综合考量和评估。

一是年度办案量评定的原则。综合行政执法部门相对集中行政处罚权，可以最大程度调动行政机关的办案资源和力量，最大限度提高行政效率，发挥最大的行政效能。应该将基层发生的“高频”事项划入综合行政执法目录，如果将一些年发案率不高的执法事项，比如年发案率是个位数甚至是零的，将其划入综合行政执法事项指导目录的意义不大。

二是现场判断的原则。综合行政执法的性质，决定了其无法保证有专业力量从事专业性强的行政处罚工作。应该将综合行政执法队员在日常巡查中可以通过肉眼简单判定某一行为是否违法，或者是专业性不强、通过便携式仪器即可现场检测判定是否违法，作为某一执法事项是否纳入综合行政执法目录的评定原则。比如“出店经营”“占道经营”等执法事项，执法队员不需要通过专门仪器检测即能判断其是否违法，对于这类执法事项，可以纳入综合行政执法事项指导目录。

三是按照“一件事”的标准整体划转的原则。综合行政执法的目的是为了减少多头执法、执法扰民等基层反映强烈的问题。对于与人民群众日常生产生活密切相关、多头重复交叉执法问题比较突出的执法事项，应当尽量按照“一件事”的标准整体划转，避免产生执法不作为或新的执法交叉问题，也有利于避免业务主管部门挑肥拣瘦、逃避责任。“一件事”应从行政相对人的角度来看，对于一个违法行为产生的处罚可认定为“一件事”。如对于违法建筑，行政相对人可能违反土地规划、自然资源、生态环保方面的法律法规，这类执法事项原则上应当按“一件事”的标准一并划归综合行政执法部门统一管理为宜。

四是积极稳妥的原则。要认真贯彻省领导提出的“行政执法要在‘综合’上做文章”的重要指示精神，在2015年综合行政执法改革的基础上逐步优化拓展综合行政执法事项，“能综合的尽量综合”。对于专业性较强、有部门专业执法队伍的执法事项，原则上考虑划归部门专业执法队伍承担；像“人行道违法停车”这类执法事项，虽然可能不符合“一件事”的划分标准，但各地综合行政执法部门执行情况普遍较好，人民群众也没有不好问题反映的，本着尊重历史、尊重改革成果的原则，可以暂不划归业务主管部门。此外，对于行政相对人比较特殊的宗教方面的行政执法事项及可能涉及地方保护主义、开展执法阻力比较大的执法事项等，也暂不宜划入综合行政执法事项指导目录。

同时，要根据综合行政执法事项指导目录，统筹建立业务主管部门和综合行政执法部门的监管事项清单、处罚事项清单、职责边界清单和职责争议评估裁决机制，确保业务主管部门日常监管到位、综合行政执法部门执法履职到位，避免执法真空和执法交叉。

（三）分层次多角度推进综合行政执法改革落地见效。鉴于浙江省开展的跨领域跨部门综合行政执法完全不同于其他省开展的城市管理领域的综合执法，也不同于中央开展的“五大领域”综合执法，面临的改革阻力相对比较大，需要我们分层次多角度对跨领域跨部门综合行政执法工作进行推动，确保这项改革继续走在全国前列。

一是提高各级党委政府思想认识，凝聚改革合力。通过召开全省性的综合行政执法改革推进会、现场会等方式，详细阐述浙江省推进综合行政执法改革的时代背景和深刻内涵，专门解读综合行政执法改革的相关文件，使各级党委政府主要领导能充分领会省委省政府的改革意图，提高思想认识，将行动统一到浙江省推进综合行政执法改革的快车道上来，实现“同频共振”，形成改革合力。

二是加强综合行政执法规范化建设，提升队伍能力素质。建立全省综合行政执法队伍培训教育体系，编制培训大纲，建立综合行政执法人员培训基地，分层分级组织综合行政执法队员进行轮训，鼓励符合条件的执法队员参加国家统一法律职业资格考试，提升综合行政执法队伍整体素质，为承接更多执法事项奠定人才基础。创新执法方式，全面开展非现场执法，探索使用柔性执法，加快推进数字执法，推广“驻队律师”经验，实施“互联网+信用监管”，提升执法效果。统一全省综合行政执法领域执法文书，制定行政执法辅助人员管理规定和综合行政执法人员基本行为规范，建立综合行政执法队员加班补助和定期轮岗交流机制、执法用车和执法装备配备标准，健全完善行政执法评议考核和责任追究制度，强化执法规范化的工作保障。

三是加强机制建设，助推综合行政执法改革创新。建立省领导、厅领导联系市县推进综合行政执法改革工作机制，帮助协调解决改革推进工作中存在的困难和问题。加强综合行政执法部门协作配合，建立综合行政执法部门与专业执法部门、法院、检察院、编办、信访和监察委等部门的定期会商机制，强化行政执法改革工作的整体性、系统性和协调性。在市县探索建立实体化行政执法监管协调指挥中心，打通部门之间、行业管理部门与综合行政执法部门之间、乡镇（街道）与县级部门之间的执法监管边界，统筹各部门执法力量开展联合执法，实现跨部门跨层级跨地区联动响应，全面提升行政执法效能。加强政研合作，争取司法部等上级单位支持，在高等院校探索建立行政执法理论与实践研究基地，推动理论与实务深度融合，强化改革理论支撑，推进改革工作创新发展。

四是广泛宣传综合行政执法工作，营造良好舆论氛围。高度重视综合行政执法工作的宣传，通过新闻发布会、微信推送、专题视频宣传、专家解读、综合行政执法“开放日”活动等方式，大力宣传省综合执法办职能职责、浙江省综合行政执法改革取得的成就、新形势下省委省政府推进综合行政执法改革的意图和改革目标等，进一步宣传综合行政执法的内涵和外延，帮助社会各界厘清“综合行政执法”与“城市管理”的概念和界限，转变对综合行政执法的错误认识，努力营造社会各界人人支持综合行政执法、支持执法队员开展执法工作的良好氛围。