邮政行业行政处罚裁量基准制度研究*

王 茜

(中国人民大学法学院，北京 100872)

裁量是行政权之精髓。正如哈耶克所言“政府为了有效地运用它所拥有的手段或资源，就必须行使大量的自由裁量权”。[1]P271由于立法与司法控制的局限性，裁量权的行政内部控制逐渐走进理论和实务界的视野。我国邮政行业自2009年《邮政法》修订颁布实施以来，《快递市场管理办法》《邮政行业安全监督管理办法》《快递业务经营许可管理办法》《邮政普遍服务监督管理办法》《集邮市场管理办法》《邮政行政处罚程序规定》《快递暂行条例》《快递末端网点备案暂行规定》《邮件快件实名收寄管理办法》《智能快件箱寄递服务管理办法》等法律规范相继制定或修改实施，邮政行业行政处罚体系日益健全，为推进邮政管理部门依法行政提供了规范助力。目前，为了严格高效地开展行政执法工作、有效规制行政处罚裁量权，国务院邮政管理部门正积极研究制定行政处罚裁量基准制度，并在山东、河北等省进行了试点。①不过，从实际执法效果来看，仍然存在裁量基准制定缺乏科学性、合理性的现象。究其根源，在于裁量基准理论尚未与邮政行业的自身特性充分对接。故而，本文立足于邮政行业的实际状况，结合行政裁量基准的相关理论研究，意图从基准制定主体、控权技术、基准依据以及裁量基准相关配套制度等层面对邮政行业行政处罚裁量基准制度建设进行研究。

一、邮政行业行政处罚裁量的存在必要性和适用困境

裁量，顾名思义，即为裁量主体自我分析、判断、选择和决定的过程，其以选择为本质。行政裁量，则是指行政主体在法律规定的范围内，根据实际情况，自我决定以适当方式实施特定行政行为的过程，行政机关的这种选择和决断的权力即为行政裁量权。目前我国行政管理中的各个环节都或多或少涉及到行政机关的自主裁量过程。

行政处罚是行政机关对行政相对人违反行政法上义务之行为的一种法律制裁，具有惩罚性，其目的正是在于通过对违法行为人行政违法行为的惩戒以巩固行政管理秩序。这种惩戒手段直接作用于违法者的财产或人身利益，相较于行政许可、强制等其他行政管理行为而言，对违法者权益的影响更为深切，故个体化正义的实现于行政处罚的意义也更为突出。而行政裁量恰是在法律规范所保障的基本、普遍、形式化的正义之下实现个案公正的重要手段，因此，裁量权力在行政处罚中必定有一席之地，行政处罚裁量权相应可被定义为，行政机关在实施行政处罚时，在法定限度内根据具体违法情形，自行选择、决断是否处罚、何时处罚、如何处罚以及处罚轻重的权力。

我国邮政行业的行政治理牵系国计民生，其中，包裹的运送承载着全国乃至国际范围内的商品、物资流动，公文、信件的寄递关系着国家安全、商业机密与公民通信自由，寄递过程中交互的大量信息流则不仅关涉公民个人信息权的保护，也与国家信息安全息息相关。可见，邮政业正常市场秩序的维系实属必要，特别是对作为经营主体的企业，必须由强有力的行政处罚措施加以震慑，以防范其在利益驱动下违法经营。行政处罚已经成为了邮政管理部门规范企业经营、整顿市场秩序的尖兵利器，业内常见的行政处罚方式包括责令改正、罚款、没收违法所得、停业整顿以及吊销快递业务经营许可证等。不过，这些处罚方式轻重各异，当由邮政管理部门在法定幅度内，对具体违法行为的主观恶性和客观危害程度进行合理衡量后再加以选择适用，方可实现邮政行政处罚的惩戒、教育意义。申言之，行政处罚裁量权在邮政管理部门中存在的现实必要性主要体现为以下两方面：

第一，应对快递服务高速发展，确保邮政业行政管理效率。快递业务作为邮政业的重要组成，在近年来以黑马之姿高速发展，乘着电子商务时代的东风，在短时间内实现了业务量和产业规模的激增。国内企业在高利润的诱导下激烈竞争，众多资金雄厚的外资快递公司不断涌入分享市场红利。产业过热的背面流弊悄然滋生，市场蛋糕份额争夺的加剧更使得快递行业违法违规行为频频出现。譬如快递企业加盟管理不严、用户信息保管意识不强、收寄验视规定执行不到位等现象层出不穷，邮政执法任务趋向繁重化。另外，这些快递行业新浮现的问题为邮政行政管理带来的挑战不仅仅停留在“量”的层面，也对行政监管之“质”提出了要求。由于快递服务之于传统的邮政治理对象，邮政普遍服务，存在着规制目标、对象以及方法上的差异，因而，邮政主管部门在对快递违法行为进行惩处的过程中不仅需要遵照规范的规定，参考现实违法的情形，还要考虑到快递行业治理的整体目标，如此多方权衡，以追求处罚效果能够达到个案公平与促进快递行业发展的最优值。质言之，快递行业的极速发展要求邮政主管部门在有限的行政资源下，完成执法任务“量”的增加和“质”的提升。行政处罚裁量权的赋予恰能激发各级邮政管理部门的行政能动性，有助于整合执法资源，提高执法效率。因此，保障邮政管理部门在行政处罚中拥有充分的裁量权确有必要。

第二，填补邮政行政处罚法制建设内在不足，实现个案正义。当前邮政行业中行政处罚方面的立法现状可概述为：相关立法已经渐入佳境，日臻完备，然而规范内容往往更具原则性，对具体细节问题的可操作性较弱。近年来，邮政行业相关法律、法规、规章等规范性文件相继出台或得到修订，对行业内，特别是快递服务中新出现的违规现象进行了违法行为归类与行政责任设置。如《邮政法》迄今已经过三次修订，邮政主管部门的行政处罚规定逐渐完善。③《邮政行业安全监督管理办法》以十余个条文规定了对邮政和快递企业违反生产、信息安全的种种行为的具体处罚；④《快递市场管理办法》与《快递业务经营许可管理办法》则分别针对经营快递业务企业的多种违规经营行为和许可证申领使用违规行为认定了行政责任。⑤需要注意的是，普适化的立法取向使得上述许多处罚规定的量罚幅度偏大，情节认定较为宽泛，仍需要经过邮政主管部门的具体考量方能确保处罚公正。譬如《邮政法》所规定的对企业非法提供用户个人信息的罚款区间从1万直至5万，且并未明确具体情节。此时，不同用户信息泄露案件中企业应处的具体罚款数额须由各级邮政管理部门根据其相关执法经验，自行权衡判定。

通过对现行邮政业法规规章的梳理可知，行政处罚裁量权已普遍存在于邮政行业行政管理中，主要表现形式为：其一，事实认定中的裁量权。该裁量权是指在邮政行政处罚中，邮政管理部门需对某种行为是否符合处罚要件进行裁量认定。第二，行为决定时的裁量权。这是相关法律规范赋予邮政管理部门根据具体情节决定是否处罚的裁量自由，在规范文本中常被表述为“酌情”或“有……情形的，可以处罚……”等。第三，情节厘定时的裁量权。邮政业行政处罚法律规范常会根据违法情节差异设置不同的处罚档次，邮政管理部门须自行裁量相关情节。第四，处罚幅度内的裁量权。法律规范中可能只规定处罚之种类或幅度上下限，由邮政管理部门在其范围内进行裁量，一般通过“以上”、“以下”、最低额“至”最高额等形式体现。

虽然广泛的处罚裁量权提高了各级邮政管理部门的管理能动性与灵活性，使其得以高效完成市场监管任务，但是，裁量权在邮政实际执法中的应用并非是一帆风顺的。现行邮政法规规章中的许多规定客观上为邮政管理部门提供了较大的裁量空间，一般表现为没有细化违法行为的具体情节、设置的处罚幅度较宽等，这在一定程度上提高了对行政执法主体的执法能力要求。典例如《快递市场管理办法》，其规定对于快递服务企业不遵守服务标准且对用户造成严重利益损害的，处以5千至3万的罚款。该条文虽然涵括了众多违反国家、行业标准的情形，并根据行为的情节轻重规定了不同罚款数额，但是出于普适性的考虑，该条文并未对具体违法情形和各情形对应的处罚数额详尽列举，而是将判断空间留给了各地邮政管理部门。又如，有的法规规章虽然规定了以“情节严重”为处罚升格条件，但未提供判断情节危害性时的细节性标准，对“严重”程度的把握尚需执法部门自行判断。

客观而言，当前我国邮政管理部门的实际执法能力与上述行政处罚裁量权的实际行使要求尚不足以完全匹配。因为，我国邮政三级监管机制自2012年方才建立，次年始向新建立的地市邮政管理部门明确下放事权，⑥基层邮政管理部门无论是在人才储备还是执法基础上都尚有欠缺，其有限的执法能力不足以消纳过大的行政处罚裁量权力。一是，邮政执法人才供给不足。行政处罚裁量权的行使对一线邮政执法人员的业务素养提出了较高要求，不仅需具备理性的法律逻辑、良好的应变能力，实践所累积的执法经验更是重中之重。对于设立尚且不久的市(地)级邮政管理部门，经验丰富的执法人手不免更为稀缺，这使得其行政处罚裁量权力运用得并不得心应手。二是，市(地)级邮政管理部门执法基础尚不充足。2013年，业内行政处罚程序规定方才颁行，市(地)级邮政管理部门有待进一步熟悉行政处罚流程，积累处理经验。⑦因而，在实际行政管理过程中，市(地)级邮政管理部门和相关执法人员在行使行政处罚裁量权时，可能并不了解或者尚未完全掌握行政相对人各种相关信息，由此将导致行政处罚裁量行为既背离形式正义，又背离实质正义 。[2]P55这种情况下，势必需要寻找合适的方法，在保证邮政管理部门充分的行政处罚裁量空间的同时，对其加以合理限制，以确保行业治理目标的实现。

二、邮政行业行政处罚裁量基准制度建设的现实理由

在邮政领域，行政处罚裁量基准制度获得了广泛认同，业内各级管理部门也已经着手进行邮政行政处罚裁量基准制度的建设。《邮政行政执法监督办法》即规定，各级邮政管理部门应当制定行政处罚裁量基准，以规范行政处罚裁量权的行使， 从中央规章层面对邮政业行政处罚基准制度建设进行了规范支持。地方层面，众多省、市级邮政局已先后颁布了区域邮政处罚裁量基准。

在邮政行政处罚裁量基准制度建设全面开展的同时，已制定的裁量基准在适用中也暴露出了一些问题。譬如，一些地方邮政管理部门制定的处罚裁量基准制定方式单一，仅将情节与裁量幅度进行了再划分便偃旗息鼓；划分程度过于细致，标准僵化，导致适用中某些违法情形无法对应上合理的处罚额度；未规定裁量基准更新方式，使得其未能跟上行业快速发展而流于形式。

正如前文所述，囿于有限的执法能力，地方邮政管理部门在行使裁量权力的过程中难免力不从心。为根治其中症结，满足邮政行业发展的现实需求，邮政行政处罚裁量基准应运而生。裁量基准一方面能够为裁量提供规范化的指引，促进执法人员依则裁量，有度判罚，增强处罚规范性；另一方面有利于统一判断标准，简化裁量流程，提高执法效率。具体而言，创设邮政行政处罚基准的现实必要性主要体现为下列两方面：

第一，应对邮政行业监管新形势。一是，行业规模的持续增长和服务质量的提高引发了邮政行业内新问题的出现。为解决“最后一公里”难题，智能快件箱、驿站等第三方主体参与到了投递环节之中，在一些地区，寄件环节，或称“开始一公里”，也出现了自动化收寄等新型服务模式。这对实名收寄、寄件安全验视、收件人验货签收等关涉寄递安全、用户权益保护等必要程序的实行带来了挑战。包裹入箱即显示签收，使用、盗用他人身份证件寄件，不严格执行先验视后封箱规定等违规情形需要得到各地邮政管理部门的进一步监管。此外，应对市场需求的分化，寄递市场上的服务种类大量增加。寄递服务不仅在时效上有所区分，在服务方式上，也分化出了食品、医药冷链运送等特殊服务类型；各种类型的增值服务也加入到了服务内容之中，“其中以收件人付费服务、保价服务、代收货款服务最具典型意义”。[3]P14二是，监管的对象更加复杂。单就快递末端投递环节而言，实践中存在直营、加盟连锁、代理和智能投递四种模式，涉及多样经营快递业务的企业。除邮政集团以及顺丰等直营模式的企业，加盟网点作为寄递网络的最底端，是市场中数量最多的经营主体。其中既有具备公司法人资格的独立加盟商，又有非法人的投递站点。由于寄递链条底层利润空间的微少和不稳定，加盟网点在用户个人信息管理、员工培训、安全设备维护等方面投入不足，从而容易引发快件破损、延误、丢失等后果，服务质量难以保障，故末端加盟网点应成为地方邮政管理部门监管重点。[4]P62除传统的寄递主体之外，在快递末端投递代理模式下，代收快件的物业等服务组织、快递便利店、校园快递超市等大量出现，扩张了快递公司和快递用户的活动范围。[5]P101这些新兴的经营主体无疑增加了行业监管工作的复杂性。三是，安全形势更加严峻。邮政行业发展至今，已经拥有遍布全国的业务和信息网络，其在为公众提供便利的同时，也带来了安全上的重重隐患。在寄递安全方面，社会屡现寄件人利用自身与快件分离的便利和快递包装的隐蔽性，以隐匿身份的形式侵害他人合法权益，甚至从事犯罪活动的事件。[6]P156在信息安全方面，邮政和快递服务无可避免地涉及大量的用户名址、通讯以及相关物品信息，在信件寄递中，还涉及用户通信秘密的保护。在此情形下，亟需构建常态化的寄递环节安全保障机制，并最大限度维护寄递网络中所涉海量信息的安全，健全信息收集、保存以及销毁机制。

基层邮政管理部门位处邮政执法的第一线，但面对邮政市场新出现的问题、复杂的监管对象以及严峻的安全监管形势，设立不久的市(地)级邮政管理部门尚未能积累足够的执法经验，缺乏对行业新形势下违法现象的处置能力。不仅如此，现阶段，我国不同区域内的邮政管理部门执法能力参差不齐。如在邮政业发展速度较快的北上广深等地区，相关部门的执法经验丰富、执法基础稳固，但对于邮政业欠发达地区的邮政管理部门而言，其面临的部分违法现象或许仍为执法“新”问题，在对其进行处罚裁量时尚需引导。基于以上考虑，宜由上级邮政管理部门汇总各地执法经验，从全局视角出发，制定新形势下的邮政行业处罚裁量基准，为基层部门的行政处罚提供指引。

第二，为快递服务的持续高速增长护航。我国快递发展呈现稳中有进的态势，快递市场在发展规模、服务质量和发展能力方面整体快速提升。⑧过于迅猛的业务量增速催化了行业的发展进程，使得行业成长阵痛频频，给邮政管理部门带来了较大监管压力。在市场准入上，快递企业无证经营和许可证非法委托现象仍隐藏于市场的阴影之中；在许可范围上，仍有企业非法渔利，利用无标识包裹寄递邮政专营信件，或超出许可证允许地域范围进行经营；在机构管理上，一些快递企业盲目扩张，不经备案而设立分支机构，不告知主管部门而擅自停止经营的情况屡现，给行业发展留下隐患，譬如2017年圆通北京站点就深陷“倒闭”丑闻，部分快件积压半月以上，为当地民众生活带来了极大不便；[7]在服务质量控制上，快递服务企业服务未能达到国家和行业标准的情形多有发生，快件延误、破损、内件短少、丢失等状况也并不罕见；在业务经营过程中，快递企业未严格执行收寄验视，误收禁止寄递物品的情形同样存在，在一定程度上阻碍着快件禁止寄递制度的有效实施。[8]P18在处理用户投诉时，仍有个别企业以怠慢、推诿的态度对待；在加盟管理上，内部加盟协议的权利义务分配不规范和加盟双方服务标准不统一等问题亦不时出现。

仅在2019年8月，各邮政管理部门共处理消费者申诉55848件，其中涉及快递服务问题的为55041件，占总申诉量的98.6%，经审查有关快递服务问题的有效申诉量为1557件，占邮政业有效申诉量的96.2%。⑨从以上数据足可见得，伴随着快递业务的高速增长，相关违法行为数量的激增为邮政管理部门带来了繁重的处罚任务，而与之相对，基层邮政管理部门人手不足，在执法时难免捉襟见肘。邮政行政处罚裁量基准的制定能为一线执法人员提供更富细节性、可执行性的处罚标准，在保障企业受到管理部门公平对待的同时，提高基层邮政管理部门行业监管效率，最终为快递行业的持续高速发展保驾护航。

三、邮政行业行政处罚裁量基准制度的构建基础

为了建构邮政行业行政处罚裁量基准制度，首要解决的问题是明确基准制定主体。本文认为，立法机关不宜成为邮政行政处罚裁量基准的制定主体。学理上，裁量基准是对裁量权进行的内部控制，是享有行政裁量权的行政机关对其行使裁量权所依据的法律规范进行细化、标准化的过程。换言之，制定裁量基准是行政机关行政管理职能之延伸，立法机关一方面不具备制定行政裁量基准的组织条件和实践经验，另一方面，其制定的规定在层级上属于法律法规，是具备完全法律拘束力的裁判规范，与作为灵活“软法”的裁量基准之功能截然不同。即便是行政机关，亦并非当然地成为制定邮政行政处罚裁量基准的适格主体。我国邮政行政管理实行三级监管体制，建立了国务院、省级以及市(地)级邮政管理部门，省级以下邮政管理部门接受国务院邮政管理部门和地方政府的双重领导，整体邮政业行政体系涉及三级邮政管理部门和省、市级两级地方政府。

本文认为地方政府不适宜享有邮政行政处罚裁量基准的制定权，因其作为由各业务部门组成的行政整体，综合性行政功能更为显著，若单论对邮政业的熟悉和专业程度，必不及各邮政管理部门。不过，这并不妨碍其通过制定具有部门普适性的地方政府规章，如浙江省人民政府公布的《浙江省行政处罚裁量基准办法》，对该区域邮政管理部门制定的行政处罚裁量基准进行原则性的指引和规范。⑩反观国务院、省级以及市(地)级邮政管理部门，由于其具备足够的行业专业性，理应担负起制定邮政业行政处罚裁量基准的重任。然而，三级邮政管理部门各自的裁量基准制定权限和其制定的裁量基准的效力有所差异。

其一，在制定权限上，由于基准制定权是行政机关裁量权的延伸，故各层级邮政管理部门的基准制定权限相应地应当遵循其职权划分。根据国家邮政局规定，多数邮政行政处罚事项为各级部门共有职权，少数属于某级部门专有职权。故而，对于非在其职权范围内的处罚事项，该级邮政管理部门显然无权制定相应裁量基准。

其二，由于所辖地域范围不同，不同层级的邮政管理部门在制定基准时优势不同，应依其所长合理配置基准制定权。目前邮政监管体系尚未延伸至县级，市(地)级邮政管理部门即为邮政监管体系中的基层执法部门。这些基层邮政管理部门在一线执法过程中，日积月累，积聚了较为丰富的地域实践经验，由其负责该区域邮政行政处罚裁量基准的制定，在一定程度上可强化基准的实用性与灵活性。而国务院和省级邮政管理部门作为上级行政机关，拥有更为广阔的管理视野和关切，宜制定原则性较强的行政处罚裁量基准，重点关注地域差异较小的诸般问题，如解释法律规范中不确定的概念、程序基准制定、基准设置技术选择等问题。

其三，不同主体制定的基准效力之间也存在位阶之分。鉴于省级以下邮政管理部门遵循双重管理机制，基层邮政管理部门制定的处罚裁量基准应同时符合地方政府与上级邮政管理部门制定的基准或规范之要求。在此前提下，其可根据执法实际，在上级部门制定基准之基础上进行进一步细化，以增强基准的实践性。

需要注意的是，为了充分体现出行政处罚基准制定权是行政机关行政权力的自然延伸这一本质，应凸显行政处罚裁量基准的制定依据与行政裁量权的行使依据的一致性，要求任何制定主体制定的邮政行政处罚裁量基准均需限定于相关规范依据的范畴内。从法律规范的效力层级上看，无论是《邮政法》《行政处罚法》等法律，亦或是《邮政法实施细则》等行政法规、《邮政普遍服务监督管理办法》等部门规章，还是各地方性法规规章，甚至其他规范性文件，只要属于邮政管理部门行使处罚裁量权的合法依据，就可成为基准制定的规范性依据。客观上，由于效力层级以及适用范围的不同，行政处罚裁量基准规范依据的内容细致程度具有差异。各邮政管理部门在制定裁量基准时，应结合规范依据内容，采取灵活的制定技术，以追求合理的社会效果。此外，邮政业内法律依据之间可能存在着互为解释或扩充的情形，如《快递业务经营许可管理办法》本身即是对《邮政法》中涉及快递业务许可证取得条件条文的解释性、细则性规定。故在基准制定时，需厘清类似规范依据之间的关联与顺序，以免出现基准前后矛盾或重复的情形。

四、邮政行业行政处罚裁量基准制度的技术内容

在确定行政处罚裁量基准制定主体之后，紧接而来待解决的问题是该裁量基准制度内容如何具体化。为了提高裁量基准的合理性，防止出现过罚不当的情形，邮政管理部门需要综合运用恰当的裁量基准创制技术。在理论上，有学者认为，裁量控制，也即裁量基准制定技术的核心是情节之细化与处罚之格化。[9]P48另有观点则将常见的裁量权控制技术归纳为分格技术、量罚幅度确定、不确定法律概念解释以及考量因素列举四种。[10]P65-69本文综合以上不同认识，依据裁量对象之不同，将邮政行政处罚裁量基准制定的核心技术内容概括为以下三种：

第一，情节的类型化与量化。该技术又可称为“情境化技术”，强调根据行政处罚裁量中面临的不同情境，制定不同的裁量基准。[11]P23裁量情节是指行政处罚裁量时直接考虑的违法行为事实要件，包括主观状态和客观事实中的多种裁量因素。在邮政行业法律规范中，“情节严重”是最为常见的有关情节的描述，这种表述表面上对情节按照严重程度进行了细化，但实际上由于“严重”的相对性，对严重与否的理解会因社会环境、执法者个人理解等因素的变化而不同，以此类不确定形容词修饰不确定的概念，其限定作用必定是有限的。因此，在邮政业行政处罚裁量基准的制定中，情节的细化成为了一项重要内容，包括情节的分类和类型化后的量化。对特定违法行为情节的认定涉及到多种主客观裁量因素的考量，本文以为，这些裁量因素可以被类型化为基本裁量因素和次要裁量因素。

基本裁量因素是指，能够通过其确认特定违法行为性质的典型裁量情节因素，其可被量化处理，在执法实践上是行政机关在做出行政处罚决定时需要考量的首要因素。基本裁量因素的应用价值在于直接关联一段特定处罚幅度，即在选定基本裁量因素的基础上，可根据违法数额等的不同将其区分为不同档次以对应幅度内不同档次的处罚。在治安违法情形中，危害结果是常见的基本裁量因素，而在邮政行业行政处罚中，由于违法行为导致的危害后果错综复杂，有时难以被量化，因此，邮政违法基本裁量因素较之治安违法等更为多样，包括但不限于危害后果。譬如，在对快递企业投诉渠道缺乏的处罚规定中，以企业未及时处理管理部门转递的投诉案件的违法行为作为基本裁量因素，按未处理件数不同直接对应不同罚款额度。另如，在处置快递服务组织暴力分拣操作时，以损坏快件的危害结果为基本裁量因素，按其破损数量直接关联不同罚款数额。

基本裁量因素既可能由所依据的裁量规范直接确定，也可能隐含于明文规范之后。对于明文规定的基本裁量因素，行政处罚裁量基准制定主体不得直接予以变更，只能将其进行具体化以对应不同处罚幅度；而在面对隐含于明文规范之后的基本裁量因素时，行政处罚裁量基准制定主体须结合规范意旨和执法经验，先确定该规定中违法行为的基本裁量因素再行制定细化基准。如依据《快递市场管理办法》第四十条进行基准制定时，该规定中内含两种可能的基本裁量因素，分别为违反服务标准的违法行为和严重损害用户利益的危害后果。由于违反服务标准的违法行为难以量化列举，故不能作为基本裁量因素；而严重损害用户利益的危害后果则可被区分为快件延误、毁损、内件短少、丢失等等具体损害情形，应被确定为基本裁量因素。

至于次要裁量因素，则是指无法直接关联特定处罚幅度，但由于其能够侧面反映违法行为之恶性程度，执法机关可依其对具体处罚数额进行调整的裁量因素。在邮政行政处罚中，较为普遍的次要裁量因素诸如是否是首次违反该规定、在违法行为被处理后是否再犯等，较为特殊的次要裁量因素则如在阻碍邮政管理部门监督时是否使用暴力的行为方式、在冒用邮政标志时有无获取违法所得等。基准制定主体在次要裁量因素的发现和选择上有更大空间。一个违法行为可能同时具备多个次要裁量因素，次要裁量因素之间还可能产生效果的叠加，故而，设定基准时，邮政管理部门在明确了基本裁量因素后，可灵活列举或组合次要因素，同时，还可对这些次要因素进行量化，以达到进一步细化裁量情节的目的。

迟恒记得，办事处印发的综合治理简报上说征地拆迁、安置补偿方面的投入是792万元。网上报道过，国家财政专项拨款工程，地方上虚列开支套空额，有些工程，简直就是圈钱工程。所谓砂库废水、扬尘污染已使周边居民不堪忍受，背景离乡，看来也是夸大其词。

第二，处罚分格化。处罚分格，是运用特定分格方式将法律规定中的行政处罚裁量幅度划分为均等或者不等的小格，而后针对每一格确定相应的违法行为的基准制定技术。[12]P349在邮政业，尤其是快递服务行政处罚中，罚款数额是最常见的可分割处罚额度，相关规定的裁量空间极大，在实际判罚中容易产生偏差，对于罚款的分格则正可以缩小差额范围，降低不当处罚的可能性。处罚的分格不是简单的数学分割，而是需要与违法情节相对应，才能进行具体化的处理。常见的分格方式包括简单的等值法、中间线说以及累进法。[13]P66-67

等值法即指在罚款的大小极值之间取出相对中间值以界分出罚款格。这种简易区分方式在邮政行业行政处罚中较为常见。如《邮政法》中规定的对冒用、伪造邮政专用品的，并处罚款的额度在1万元至5万元之间，《山东省邮政行政处罚裁量基准》针对该条确立的裁量基准为，罚款可以3万元作为节点等分为两格，不同情节对应任一罚款格。等值法虽然在基准设定适用上直截了当，但应当注意，对处罚额度的分割需和基本情节的量化形成对应，以保证过罚相适应。中间线说参考了刑法量刑理论，主张在量罚时以处罚幅度相对中间线为基准，在考量了各种裁量因素后，相较一般情节宜从重的在中间线基准以上幅度内处罚，宜从轻的即在中间线以下处罚。此种分格方式融合了情节，也即事实要件的裁量认定，相较于等值法来说，能够更好地平衡行政主体的能动性和行政裁量的合理限定性。譬如《内蒙古自治区邮政条例》中的裁量基准实际采用了类似中间线技术，该条例第五十一条规定邮政企业未按照寄递时限送达邮件的，情节较轻的，由自治区邮政管理部门责令改正，或在责令改正的同时并处以1万元以下的罚款；情节严重的，则处以1万元以上3万元以下的罚款。累进法即是指根据违法者同一违法行为次数累计来进行量罚。违法行为次数是一种邮政行政处罚中常见的次要裁量因素，累进法将其与量罚直接关联，量罚随违法次数递增。这种做法增强了对屡罚屡犯的惩治，应用于邮政业裁量基准制定，对于快递服务组织倒卖用户个人信息、暴力分拣等业内屡禁不止的违法行为或能起到良好惩戒效用。

在使用处罚分格化技术时，须注意基准制定所依据规范原本的细节化程度以保持基准整体处罚分格密度的基本一致。若规范原本指代处罚明确、或已对处罚额度进行了较细致的区分，足以满足实践的需求，则无须进行分格；对于处罚幅度较大、容易产生执法误差的规定，譬如《快递市场管理办法》中对快递企业违反服务标准造成用户损害的罚款幅度为5千至3万，则需对其进行较为细致的分格处理。经分格处理之后，量罚规则相较于规范原本内容而言更为细致，相应地具备了更强的时效性。因而，应建立配套的基准变更机制，以在执法中对已不合时宜的分格进行及时地调整。

第三，不确定法律概念的实践性解释。作为裁量依据的法律规范原则性较强，部分规定中存在着语义模糊的法律概念，容易招致行政执法适用上的困难，因而在行政处罚裁量基准的制定过程中，不确定的法律概念需要得到具体化。大体而言，行政主体会选用原则补充、定量方法和专家意见等方式确定这些不确定法律概念的具体内涵和外延。[14]P111从本质上说，行政主体对法律概念的解释与其对法律效果的选择并无差异，同样可称为“裁量”，整体包含认知和判断、包含意志和选择两方面，因而，不确定法律概念的实践性解释同属本文所探讨的行政处罚裁量基准制定的技术范畴。[15]P37

在邮政行政处罚法律体系中，偶见的不确定法律概念可以分为两类，一是一般不确定概念，其普遍出现在规范语句之中，通常为对情节或后果的概述，诸如“情节严重”、“危害后果”、“严重危害后果”等概念。制定基准时对这类概念进行解释，重点在于明确具体内涵，即其涵摄的现实情形为何，因而应以实践性而非文义性的视角进行。在解释方法上，合理的扩大或缩小解释均应被允许，但类推解释由于其在实质上突破了基准制定的法律依据框架因而不得使用。例如，山东省邮政管理部门制定的行政处罚裁量基准即对邮政企业违反邮政普遍服务义务所产生的“危害后果”和“严重危害后果”进行了具有实践意义的解释。这种明确列举“危害后果”和“严重危害后果”情形的方式不仅对不确定的危害结果进行了量化处理，且保留了一定裁量余地，较为可取。另一类不确定法律概念是特殊不确定概念，通常为邮政行业内具备一定专业意义的名词。如前文所述的“信件”，再如“禁寄物品”等概念。基准创设时应对其进行阐释，除使用解释一般不确定法律概念的方法之外，还需特别注意不同层级法律规范之间是否存在对该概念参照适用或相互解释的现象。如《邮政法》即规定，禁止寄递物品由其他相关法律法规规定，故而禁止寄递物品的概念内涵在《快递市场管理办法》《禁止寄递物品管理规定》等法律法规中都有详细规定，因此，对该概念的阐释应当处理好这些规范依据之间的层级关系，并在不突破法律规范的前提下，对其进行解释。

五、邮政行业行政处罚裁量基准制度保障机制之构建

行政处罚裁量基准制度是行政主体裁量权自我调节的重要方式，行使处罚裁量权之机关制定的基准若欲得到有效实施，则需要配套相应制度，尤其是相关程序制度予以约束与保障。因此，行政处罚裁量基准制度在邮政执法中的高效合理运用需要配套保障制度的全面构建。

(一)行政系统内部保障机制构建

行政系统内部保障机制所要解决的问题是，如何丰富行政处罚裁量基准制度自身内涵、健全行政系统内部运行规则，以实现促进行政处罚裁量基准制度良性运转之目标。作为行政执法经验的直接形式载体，行政处罚裁量基准内容应顺应管理实践之需求，其运行须接受行政系统内部监督。因而，行政系统内部保障机制的构建大体可从以下方面着手。

第一，设立基准变更制度。规则的适用前提是其具有稳定性，行政处罚裁量基准作为一种行政规则，其稳定性需得到维持。不过，裁量基准作为行政系统内部的“软法”，在稳定性之外还应具备灵活性。这种灵活性表现为其能够进行一定程度的变更，以达到快速适应情势变化、贴合社会生活实际的目标。邮政业行政处罚裁量基准变更的原因除社会客观情况的变化之外，还包括行业内法律法规标准的新增、修改或废止。随着邮政行业的迅速发展和法治化建设的不断成熟，《快递暂行条例》等新法新规陆续出台，直接影响着邮政行政处罚裁量基准的变更。一般而言，既具备一定灵活性，又具备一定规范性的裁量基准不得由行政机关随意变更，以防止基准变更权成为权力寻租的缺口。在邮政业内，须相应建立邮政行业行政处罚裁量基准变更制度，从程序上对基准变更进行规范。

根据变更程序启动主体的不同，行政处罚裁量基准变更存在三种不同情形，分别是特定邮政管理部门主动对其制定的基准进行变更，下级邮政管理部门申请变更上级部门制定的基准，上级部门指令变更下级部门的违法基准。上述每一情形对应着不同的变更程序：邮政管理部门自身制定基准的变更通常由邮政管理部门内部执法机构提出，法制机构进行审核；下级邮政管理部门若对上级机关制定的裁量基准有变更的意见，应及时向上级部门汇报，上级部门宜分析变更必要性，及时作出是否变更的决定；而若上级邮政管理部门发现其领导的下级部门制定了超出邮政业法律规范所规定的处罚范围的裁量基准，可以直接变更或撤销该基准。通常而言，基准变更的最后程序为及时公布基本变更状况，除非该基准属于相对必要公开范畴，对此本文将在基准公开制度中详述。

第二，强化行政内部监督制度。监督制度是推进任何制度时均不可或缺的配套保障。依来源不同，对于行政权力所进行的监督可被界分为内部监督与外部监督。内部监督的监督主体通常为上级行政机关、第三方专门行政机关或者行政机关自身。社会监督、司法监督、立法监督均属于外部监督，虽然能够对邮政业中裁量基准的制定和实施起到一定的制约作用，但效果有限：公众舆论、社会媒体的报道是一种制度外偶发性的监督，纵然偶有奇效，但仍需其他监督方式进行补充，不宜作为常态性的裁量基准制度保障机制。司法监督虽能够通过个案审查的方式，对行政权力加以合法限制，但其结果不具有普适性，且有司法不当干预行政自由裁量之嫌；立法监督也面临着类似桎梏，其监督内容限于规范性文件的合法性，并未囊括裁量基准。

对比之下，行政监督，尤其是上级部门的监督，在判别裁量基准的合理性、专业性和统一性问题上具备明显优势。既然在性质上属于行政内部规则，裁量基准当然应当受到上级部门对其合理性和合法性的全面审查。在邮政行业行政处罚裁量基准制度建设中，国务院以及省级邮政管理部门应当对所辖下级邮政局所制定的行政处罚裁量基准进行监督：在地方邮政管理部门实施其制定的基准前，应向上级部门备案，接受上级部门法制机构的审查，不仅要审查其合法性，确定是否存在突破所依据的规范性文件的情形，更要注意审查裁量基准制定技术运用的合理性。合理性是控制、监督行政自由裁量的主要因素，使其合乎“常理。[16]P172-173在裁量基准实施后，要加强执法考评以及执法责任机制的建设，宜将下级邮政管理部门行政处罚裁量基准制度以及配套制度的建设实施情况，统一纳入行政责任机制和绩效考评机制之中。需要注意的是，行政主体在审查过程中除应遵循比例原则，从适当性、必要性、均衡性方面进行审查之外，尚需注意以克制的态度对裁量基准制定的目的正当性进行审查，因为，目的性审查是不可或缺的环节，且其“不具有阶层秩序意义上的独立性”，仅能被包含于比例原则中。[17]P65

第三，完善行政指导案例制度。我国案例指导制度与英美法系国家的判例并不相同。指导性案例虽然并不具有英美法上的先例效力，但是，其对后来的裁判却具有指导意义，在行政执法中，指导案例也具有类似的制度功能。如上所述，行政判例，或称行政惯例，“对行政裁量基准的制定具有引导作用，是裁量基准重要的实质渊源”。[18]P110因此，要构建灵活性与规范性并重的邮政行业行政裁量基准制度，相关邮政、快递业行政处罚案例的搜集、整理与提炼十分重要。行政指导案例的积累正能够为各级邮政管理部门行政处罚裁量基准的制定和变更提供经验的源泉，使其扬长避短，更加贴合执法实际。

具体而言，宜由省级邮政管理部门对市(地)级部门的一线执法典型案例进行搜集并汇总，定期呈报于国务院邮政管理部门，由其进行指导案例的统一摘选、分析并定期在业内发布。在筛选标准上，具有指导意义的邮政行政处罚案例应在客观上被长期、反复适用，同时在主观上受到社会的广泛认可。统一的邮政行政处罚指导案例制度能够帮助各地邮政管理部门在制定其裁量基准时从判罚合理指导案例中汲取经验，在保障基层裁量基准制定余地的同时，增强了邮政行业行政处罚基准制定的规范性、统一性及合理性。

(二)外部保障机制构建

要确保邮政业行政处罚裁量基准制度的顺利构建，除内部保障机制以外，外部保障机制的配合亦不可缺。

第一，引入公众参与制度。作为行政裁量基准配套制度的公众参与，即指裁量基准在形成时，学者、专家和一般社会群众积极建言献策，共同参与制定过程。这一方式能够在一定程度上避免出现行政裁量基准内容不合时宜、适用争议的情形，体现出对行政相对人的尊重，并有利于保障相对人的合法权益。[19]P90公众参与能够从以下三方面保障邮政业行政处罚基准制度建设：其一，增强邮政执法的民主性与科学性。各级邮政管理部门固然是邮政业行政处罚裁量基准建设的当然主体，尤其是市(地)级邮政管理部门，作为一线执法机构，积累总结了大量宝贵的执法经验，于裁量基准之制定颇有益处。不过，社会民众对邮政行政处罚基准制定过程亦能作出独特贡献：公众作为邮政服务和快递服务的实际享受者，对相关企业的服务质量优劣以及邮政行政处罚的效果具有切身的体验，公众的参与能够使得邮政行政处罚裁量基准的制定更加贴近真实民意；邮政业内的专家学者能够将法学理论与行业现实相结合，有助于提高裁量基准制度的科学性。其二，充分发挥社会监督作用。公众参与不仅有利于防止各地方邮政管理部门出于部门私利，设置不合理的处罚基准，而且能够督促邮政管理部门积极制定和变更裁量基准，防止行政怠惰现象出现。其三，加强邮政管理部门与民众的互动。随着社会公众的政治参与意识日益增强，不同主体的关系在这个领域实际已不再是依赖与被依赖关系，而是依法相互之间的制约关系。公众参与建言献策的过程实际加强了执法机关与民众的互动，增强了邮政行政处罚裁量基准制度的公众理解和认可。其不仅利于邮政行政处罚工作的开展，亦提高了公众参与邮政行业执法监督的积极性。此外，为了保障公众能够切身参与邮政行政处罚裁量基准的制定过程，必须保证裁量基准本身的可获取性与其制定流程的清晰化和透明化。

第二，健全基准公开制度。裁量基准公开是行政公开原则在行政处罚裁量建设中的具体体现。行政公开原则作为法治建设的重要程序保障，意指行政机关进行行政活动时，除涉及国家安全等特定不公开情形并由法律规定不得公开以外，其活动所涉及全部事项均对社会公开。[20]P89行政公开是制约权力的前提，只有将权力置于阳光下，外部监督才得以实行，权力的腐化方能被遏制。行政公开原则的一大内涵即是行政机关作出决定的依据和裁决文件须公开。当前，裁量基准公开难点问题有待突破：一是，作为基准制定主体的行政机关担忧基准的必要性和可行性论证不足，引发质疑。毕竟裁量基准具有实践性，各地行业发展现状和行政执法水平存在差异，若要求基准制定主体承担充分举证说明责任难免使其压力过重。二是，裁量基准本身能够成为行政处罚决定的直接依据尚存争议，行政机关在行政处罚中往往不会明示裁量基准而仅将其作为决定考量因素，且社会公众对其认可亦需假以时日。

本文主张，行政处罚裁量基准的公开应以相对公开为原则。行政处罚裁量基准虽然是行政系统内部规则，但这绝不意味着其完全不需要受到外部的制约，尤其是公众的监督，而基准的公开正是外部监督进行的前提。然而，属于行政自律机制的裁量基准并不宜受到如法律规范一般的严格公开限制，这不仅是对行政权的尊重，也是对其自我约束积极性的保护。本文认为，行政处罚裁量基准制定机关应负有“努力公开”的义务，原则上应主动公开处罚裁量基准，但对于一些所受处罚轻微，公布后反而可能助长违法行为的基准，其不应负有公开的绝对义务。

第三，建立说明理由制度。说明理由，是行政公开原则的另一重要组成部分，其含义为在行政机关作出不利于行政相对人的决定时，应主动向其说明作出决定的依据与理由。该制度在保护行政相对人知情权利的同时，能够有效遏制行政权力的滥用。当前，学者对裁量基准的实施是否需要说明理由存在不同观点，反对观点如 “行政机关在没有以规范性文件形式存在的裁量标准的情 况下行使裁量权作出具体行政行为时 ,裁量标准也是存在的,其形式为具体行政行为的理由”。[21]P126对此，本文持肯定观点，强调裁量基准本身和具体行政行为的说明理由不可混淆，即使依据裁量基准作出具体行政行为，两者均需分别说明理由，因裁量基准仅在一定程度上充当原裁量行为的理由说明之角色。实践中，说明理由制度往往与行政指导案例制度紧密相关，强化的说明理由制度适用，对于行政指导性案例制度的完善大有裨益。行政指导案例应尽量吸纳说理充分的个案，若行政机关在处理案件时不遵循先例，同样须提供充分的理由。[22]P153

结语

权力既有善的价值，又有恶的影响。正因如此，英国学者韦德方提出“法治并不要求消除广泛的行政裁量权，但法治要求控制行政裁量权的行使”。问题的关键在于控权方式的选择。立法部门的控制欠缺行政执法专业性，司法部门的控制具有事后性质，唯具备执法实践经验的行政机关自身能够在控制行政裁量权的同时，保留一定的裁决余地。在行政内部控制模式中，裁量基准制度在经过实践检验后脱颖而出，以独特的行政自我调节技术，形成了法律规范依据之下的另一层“软法”，将行政机关裁量权的行使网于其内。故而，为加强邮政业内行政处罚行为的规范性，国家邮政局正在积极组织各级邮政管理部门进行行政处罚裁量基准制度建设。但在初步实践过程中，部分地方的邮政行政处罚裁量基准在制定方法和适用上出现了偏差，须从裁量基准制度理论上寻找对策：具体而言，在基准制定主体上，各级邮政管理部门均为裁量基准的适格制定主体，但上级部门所制定基准宜保有较强原则性，基层邮政管理部门制定基准则具有较强细节性，且下级邮政管理部门所制定裁量基准应受到上级部门的审查监督；内容上，应灵活使用情节量化、量罚分格、不确定法律概念解释等裁量控制技术，以增加邮政行政处罚裁量基准的科学性与合理性；保障机制上，应建立配套的基准变更、邮政案例指导、行政内部监督等内部配套制度，以及公众参与、基准公开、说明理由等外部保障机制，内外联动，多管齐下，全面护航邮政行政处罚裁量基准的制度建构。

注释：

① 参见山东省邮政管理局《山东省邮政行政处罚裁量基准》和河北省邮政管理局《邮政市场监管行政处罚裁量基准》的规定。

② 德国行政法学者创造了不确定法律概念这个名词，并与行政裁量加以区别……不确定法律概念涉及到法律事实和将客观事实适 用于法律事实的认定行为。(参见李宝君：《行政裁量权及其控制》，载《河北法学》2011年第2期，第66页。)

③ 《中华人民共和国邮政法》第八章法律责任共十七个条文，其中七条是关于邮政企业内部处理、其他部门处罚、刑事处罚的内容。

④ 参见《邮政行业安全监督管理办法》第六章的规定。

⑤ 参见《快递市场管理办法》第六章；《快递业务经营许可管理办法》第六章的规定。

⑥ 参见《国务院办公厅关于完善省级以下邮政监管体制的通知》(国办发[2012]6号)；《关于下放和明确邮政管理部门层级职权的通知》(国邮发[2013]195号)。

⑦ 参见《邮政行政处罚程序规定》的规定。

⑧ 2019年8月中国快递发展指数报告[EB/OL].参见国家邮政局官网http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201909/t20190906_1923576.html ，2019-9-29.

⑨ 国家邮政局关于2019年8月邮政业消费者申诉情况通告[EB/OL]. 参见国家邮政局官网http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201909/t20190924_1933292.html，2019-9-29.

⑩ 参见《浙江省行政处罚裁量基准办法》。