基层司法行政工作存在的困难和对策——以河南省为例

申黎明（河南省司法厅厅长）

司法所是司法行政系统的最基层单位，它与公安派出所、基层法庭共同构成乡镇（街道）一级的政法机构体系，是基层政权建设不可缺少的重要组成部分，承担着法治宣传教育、指导人民调解、行政调解、提供公共法律服务、乡村依法治理、基层法治建设、开展社区矫正和刑满释放人员安置帮教等职责，是推进基层法治建设的重要阵地，是为基层群众提供全业务全时空公共法律服务的法治窗口，是司法行政系统不忘初心、砥砺奋进，牢记使命、司法为民的重要载体。司法所建设得如何，作用发挥得如何，事关基层群众的法治获得感和满意度。

2018年9月，全国司法所工作会议召开，要求健全完善司法所组织机构，加强保障能力建设，打造过硬司法所队伍，加强法治化、制度化、规范化建设，不断提高司法所工作质量和水平，充分发挥司法所在新时代法治中国建设中的重要作用，推动形成共建共治共享的基层社会治理新格局。河南省委高度重视基层基础工作，强调各级党委（党组）要把基层基础工作真正放在心上抓在手上，切实担负起主体责任；有关部门要发挥职能优势，形成合力，共同推动基层基础工作强起来。

为落实中央和省委要求，今年以来，我分别到南阳、开封、焦作、安阳、许昌、周口、濮阳、郑州、永城等地和宁夏、四川、江苏、浙江等省（区）调研基层司法行政工作，特别是司法所、人民调解、公共法律服务、社区矫正等工作。通过调研了解，我感到中央和省委大抓基层基础的决策部署非常及时、非常必要，感到加强全省司法所建设十分重要、十分紧迫，必须把司法所建设作为全面依法治省的基础性工程来谋划和推进，推动新时代司法所工作迈上新台阶。

一、河南省司法所建设和职能作用发挥情况

从调研情况看，司法所作为基层法治建设的重要力量，发挥其遍布城乡、数量庞大，扎根基层、贴近群众的优势，围绕乡镇（街道）党委政府中心工作，克服事多人少的客观不足，充分发挥主观能动性，坚持以人民为中心的发展思想，在厉行法治、服务为民、维护稳定、促进和谐中发挥了重要作用。

（一）组织机构和队伍建设取得新成绩。各地认真贯彻落实《司法部关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》《司法部关于进一步加强司法行政基层建设的意见》，结合实际开展司法所建设工作，取得了较为显著的成效。一是司法所组织机构不断健全。河南省现有司法所2469个，其中，乡镇司法所1836个，街道司法所597个，其他司法所36个。各地针对设立的开发区、高新区、城乡一体化示范区推动建立司法行政机构，目前设立区级司法局6个，乡镇（街道）司法所67个；焦作、安阳、许昌等地在开发区、高新区建立由市司法局直接管理的分局。二是司法所管理体制进一步理顺。按照省委省政府《关于印发〈河南省乡镇机构改革方案〉的通知》要求，全省有2378个司法所作为县级司法行政机关的派出机构，理顺了司法所实行县（市、区）司法局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理，以县（市、区）司法局为主的管理体制。三是司法所人员队伍得到充实。全省司法所现有工作人员6238人，正式人员4101人，其中政法专项编制人员1443人。各地积极争取党委政府和有关部门的重视支持，采取多种形式充实司法所工作力量。

（二）司法所规范化水平不断提升。近年来，各地认真贯彻《河南省规范化司法所建设实施意见》《司法所规范化建设考核标准》《规范化司法所动态管理办法》等文件，开展规范化司法所建设工作，健全司法所各项内部管理和业务工作制度，完善管理机制，规范了业务工作流程。截至目前，全省共命名省级规范化司法所758个，占全省司法所总数的30.7%，创建全国模范司法所45个。安阳、濮阳等地统一了安置帮教档案卷宗格式；许昌市印发了《许昌市基层司法所外观标识统一标准》，对司法所建筑式样、内部构造以及门牌、门头、墙裙、窗口等部位的颜色、装潢等作出统一规定；濮阳市制定出台了《濮阳市司法所规范化建设意见》，进一步完善制度，强化管理，促进了司法所业务工作的新进展。

（三）人民调解维护社会和谐稳定的基础性作用有效发挥。全省现有各类人民调解组织5.38万个，其中，县级人民调解中心98个、乡镇（街道）人民调解组织2517个、村（居）人民调解组织5.03万个，医疗纠纷、交通事故等行业性、专业性人民调解组织876个。全省已发展人民调解员15.28万名，其中，专职人民调解员2.75万人。今年上半年，全省共调解矛盾纠纷40.75万件，调解成功率达98%，有力促进了社会和谐稳定。各地认真贯彻落实河南省六部门《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》，积极推进出台人民调解经费保障措施。截至6月底，全省18个省辖市、10个直管县全部出台了经费保障文件，明确了具体的保障标准和保障办法，从根本上解决了制约人民调解工作发展的瓶颈问题。三门峡、洛阳、新乡、济源等地探索开展人民调解员等级评定工作，提升了人民调解员队伍专业化、职业化水平。与省信访局联合印发《关于人民调解参与信访工作的意见》，联合省高院、省公安厅等部门出台《关于建立全省道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”试点工作机制的意见》，与省高级人民法院联合印发《关于在人民法院设立人民调解工作室的意见》和《关于加强诉前调解工作的规定（试行）》，人民调解、行政调解、司法调解三调联动机制框架基本搭建。截至目前，各地在法院、检察院、公安派出所、交警队、信访等部门设立人民调解组织346个，每年接受委托调解案件万余起。各地还创新调解工作形式，积极开展电视调解工作，如开封“宋都调解”、濮阳“龙都调解”、信阳“茶都调解”、郑州“帮你调解”等一批电视调解栏目，深受广大群众欢迎，取得了矛盾纠纷调解与法治宣传教育相结合的良好效果。

（四）司法所成为推进基层法治建设的重要力量。通过审查基层政府规范性文件、开展法治政府、法治社会建设考评、指导行政应诉、负责政府重大投资项目合法性论证等工作，积极为基层党委政府依法决策、依法行政提供法律意见和建议，帮助村（社区）制定村规民约，切实推动和深化基层依法治理工作。去年，全省司法所为基层党委政府提供法律建议1万多件，协助基层政府制定规范性文件近3千件，指导制定村规民约近8千件。全省司法所积极担负起乡镇（街道）普法宣传的组织实施工作，认真开展宪法宣传活动和法律进学校、进乡村、进社区、进企业等法律六进活动，通过编写发放法律知识读本、举办法律咨询、法治讲座、开展群众性法治文化活动等群众喜闻乐见的形式，广泛利用普法微博、微信群等新媒体平台，积极开展法治宣传教育，不断提高普法的针对性和实效性，提升群众宪法意识和法治观念。各地司法所在不断深化普法工作的同时，坚持普治并举，指导开展民主法治示范村（社区）创建活动。目前，全省共有179个行政村（社区）被命名为“全国民主法治示范村（社区）”、3440个村被命名为“省级民主法治村”、345个社区被命名为“省级民主法治社区”。

（五）公共法律服务体系建设迈出新步伐。依托乡镇司法所建设公共法律服务站，依托村（居）人民调解委员会建立村（居）公共法律服务工作室，并为每个村（居）选配一名律师或基层法律服务工作者作为法律顾问，实现全省村（居）公共法律服务工作室（村居法律顾问）全覆盖。至少配备一名村（居）专职人民调解员为日常工作人员，负责调解矛盾纠纷、宣传法律法规、联系法律顾问、协助办理法律援助申请事项、协助做好特殊人群管理服务等，把司法所的工作触角延伸到了村（居）。加强与村（格）警务室的有效衔接、密切配合。建立县、乡、村三级法律顾问微信工作群，开展法律咨询服务，提供律师、公证、司法鉴定、仲裁等法律业务需求指引，打通服务基层、服务群众“最后一公里”。

（六）安置帮教、社区矫正工作扎实开展。各地认真开展社区服刑人员信息录入、核查核实工作，落实刑满释放人员必接必送和衔接安置措施。上半年，我省社区服刑人员核查率98.73%，全国排名第七位；重点人员回执反馈率75.66%，全国排名第七位；监所核查成功率82.81%，全国排名第三位；推动建设以政府投入为主、社会力量多种形式参与的过渡性安置帮教基地。把过渡性安置帮教基地建设同社区矫正中心建设相结合，用于刑满释放人员安置和社区服刑人员日常管理。截至目前，全省共有安置帮教基地718个。探索创新社区矫正教育矫正方式方法，组织开展社区服刑人员“正心行动”，努力矫正社区服刑人员犯罪心理和行为恶习，全省共组织社区服刑人员集中教育5万余人次，心理辅导2万余人次。组织开展为期8个月的全省社区矫正安全隐患大排查大整治专项活动，全省累计走访社区服刑人员6万余人次，开展个别谈话4万余人次，全天候电子轨迹跟踪2万余人，组织应急处置演练300余场次。全面推进刑罚执行一体化建设。全省已有428名监狱戒毒人民警察派驻到位，覆盖全省18个省辖市、所有县（市、区）。全省司法所扎实做好全省刑满释放人员的安置帮教和社区服刑人员的监管工作，社区服刑人员再犯罪率0.08%，低于全国平均水平。

二、河南省司法所建设存在的困难和问题

受城乡发展不平衡、各地重视程度不同等因素影响，当前全省司法所建设仍面临工作人员不足、经费保障不够、管理体制不畅、基础设施不能满足工作需要等突出问题，与全面依法治国新要求和人民群众的新期待、与全省经济社会进一步发展及承担日益繁重的任务相比，司法所建设薄弱的问题更加尖锐、更加突出，成为制约司法行政事业长远发展的短板和难点。

（一）基层力量薄弱。一是人员配备少。河南省现有司法所2469个，有工作人员6238名，所均2.53人，1人所、2人所占60%以上，离司法部提出的“司法所一般应当配备3名以上工作人员，有条件的地方，应当配备5名以上工作人员”的要求有很大差距，也与推进全面依法治国的新要求、与所承担的日益繁重的任务极不相称。人员配备严重不足，致使司法所普遍将精力集中在社区服刑人员管控上，人民调解、安置帮教、普法宣传、法律服务、推进依法行政、乡村治理等工作只能是应付了事，有的甚至流于形式，很多工作落实不了、落实不好。二是多数不具备执法资格。司法所负责的社区矫正工作是刑罚执行，应具备执法主体资格。全省6238名司法所工作人员中，政法专项编制公务员只有1443个，所均0.58人，在全国排名倒数第一，其他事业编制人员、聘用人员、政府购买服务人员等均不具备执法资格，严重影响了刑罚执行工作的开展。三是身份复杂，综合素质偏低。很多地方以公务员总数超编或给司法局配备的各类人员达到编制总数为由，不安排空编的司法所参与公务员统一招录，即使同意招录，也层层减少招录人数。长期不进新人，导致司法所人员年龄普遍偏大、身份复杂，与新时代司法所工作要求不相适应。全省司法所工作人员中年龄在40岁以下的正式在编人员仅占39.2%，且大多数人员学历偏低、不会操作电脑，不适应“智慧司法所”建设的要求。

（二）装备保障不足。一是经费保障水平低。据统计，2018年全省司法所所均公用经费和项目经费合计6.99万元；司法所人员经费平均保障水平全国倒数第五；经费开支最低的司法所经费数额仅为0.1万元。二是业务用房保障不到位。全省有近四分之一的司法所没有业务用房，业务用房面积平均只有111平方米，全省有1294个司法所房屋破损、影响正常使用，亟需修缮，占总数的52.4%。三是办公设施和装备落后。全省2469个司法所只有3393台电脑、622部电话、289辆摩托车、47辆汽车，基本没有配备执法记录仪，不能满足矛盾纠纷调解处理、对刑满释放人员必接必送、服刑人员远程探视会见、社区矫正定期家访、开展法治宣传等工作需要。

（三）机构设置有盲区、管理体制不规范。全省46个开发区、高新区、城乡一体化示范区中，设立区级司法局的只有6个；这些区辖的135个乡镇（街道）中，有68个乡镇（街道）未设司法所，不符合司法所设置“一乡镇（街道）一所”的要求。目前，郑州、平顶山、三门峡、汝州等地所辖的15个县（市、区）的182个司法所被定为事业单位或下达事业编制，存在挤占或变相挤占政法专项编制情况。全省还有26个县（市、区）的91个司法所由乡镇（街道）管理。这既不符合省委省政府的要求，又影响司法所职能作用的发挥。由于应设而未设司法局、司法所，这些地方的基层司法行政工作平时无人过问，紧急情况只能由其他部门临时代管，缺乏长远打算。尤其是社区服刑人员的日常监管，刑满释放人员必接必送、衔接安置、教育帮扶等难以落到实处，存在较大的安全隐患。

（四）职业吸引力不高。河南省司法所大部分为股级建制，甘肃、青海、宁夏、广西等13个省（区、市）明确了司法所是副科级及以上建制。河南省目前只有253名司法所长享受副科级及以上待遇，仅占司法所总数的10.25%，这与基层法治建设的需要，与司法所承担的职能任务极不相称；在日常工作中，特别是在协调公安派出所、法庭等政法部门落实刑满释放人员安置帮教、社区服刑人员矫正监督管理等工作时，因司法所长职级比其他政法部门领导成员低，常常感到力不从心，无法从体制上保障政法机关相互配合、落实监督制约机制；司法所司法助理员岗位津贴很低，根据工作年限发放150～300元不等，且要求必须是公务员身份，导致全省2215名事业干部不能享受到司法助理员岗位津贴，占正式人员总数的53.1%。同时，由于不是公务员身份也享受不了职级并行、车补、政法工作津贴等待遇，月收入相差2000元左右，同岗不同酬，导致司法所大多数工作人员心理落差较大，影响了工作积极性。同时，司法所难以留住优秀人才，很多新招录的公务员把司法所作为个人发展的一个跳板，对本职工作不够安心、专心。

（五）重视司法所的氛围还未真正形成。县乡党委政府普遍存在“重治标轻治本，重打击轻预防”的思想，对司法所重视和投入不够。由于司法所建设历史欠账多，导致其职能作用发挥不够；由于职能作用未有效发挥，导致各级领导干部特别是县、乡干部对司法所建设重视不够，对司法所在推进基层依法治理、预防和减少犯罪发生、维护社会和谐稳定等方面的独特作用认识不到位，导致司法所工作为其他工作让道。一方面，一些乡镇经常借调司法所工作人员参与非本职业务工作，导致其无力开展司法所本职工作；另一方面，在司法所建设上，县乡存在不舍得投入、支持不够等问题，导致司法所存在感较差，职能作用得不到充分发挥，工作开展愈加困难。

三、加强河南省司法所建设的对策和建议

（一）高度重视司法所工作。根据中央和省委大抓基层基础的要求，在推进全面依法治国的大背景下，建议省委省政府进一步重视司法所工作在基层社会治理和社会和谐稳定中发挥的不可替代的作用，加强顶层设计，着力解决组织机构不健全、人员编制不足、基础设施建设滞后、经费保障不到位等诸多问题，加大对司法所人、财、物投入力度，提升司法所机构规格，将司法所明确为副科级机构，司法所长为副科级干部，为全省加强司法所建设、夯实全面依法治省基础、筑牢基层法治建设根基提供有力支撑，努力营造重视支持司法所工作的浓厚氛围。

（二）健全完善组织机构和管理体制。督促指导各地认真贯彻落实省委组织部、省委编办、省财政厅和省司法厅联合出台的《关于加强新时代司法所规范化建设的意见》，健全各类开发区司法行政机关和乡镇（街道）司法所建设，消除机构设置盲区，满足基层法治建设和维护社会和谐稳定的现实需要。进一步理顺司法所管理体制，实行县（市、区）司法局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理，以县（市、区）司法局为主的管理体制。

（三）推进实施司法所建设三年行动。按照省委大抓基层基础的要求，组织实施司法所建设三年行动，明确司法所建设目标，以星级规范化司法所创建为抓手，集中三年时间，把司法行政基层基础建强打牢。将2019年确定为“基层基础建设年”，2020年为“巩固提升年”，2021年为“全面深化年”，实行司法所建设“一把手工程”，把司法所建设成效作为评价各地司法行政工作的重要内容，凡是司法所工作搞不好的地方，取消评先评优资格，积极推动形成“人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜”的大抓基层基础的鲜明导向。

（四）多措并举充实司法所力量。积极协调推动河南省四部门《关于加强新时代司法所规范化建设的意见》的落地落实，着力解决制约司法所发展最核心的人员紧缺问题。用足用好政法专项编制。通过招录、轮岗交流、军队转业干部安置、选调生等多种形式，积极解决司法所空编问题，做到“专编专用，空编即补”。对于历史原因形成的挤占、挪用问题，努力争取编制部门支持，通过清查、整顿及置换等方式收回，确保专编专用。采取“加减法”，推动编制下沉司法所。“加法”就是对编制使用率高，不存在挤占、挪用政法专项编制的县（市、区）司法局，在分配政法专项编制时，作为重点增补对象，向司法所倾斜，并积极争取市县党委政府支持，适当增加司法所事业编制。“减法”就是运用“减县补乡”的办法，将县级司法局的行政编制和所属事业单位的编制调剂到工作任务重、人员少的乡镇（街道）司法所。加大政府购买服务力度。通过政府购买服务，为司法所配备从事人民调解、社区矫正和安置帮教等工作的司法辅助人员，满足司法所开展工作需要。推动机关工作人员下沉司法所。省、市、县三级司法行政机关全体在职在编干部，重点是县（市、区）司法局机关在职在编干部，每年安排一定时间到司法所蹲点，下沉蹲点人员比例省司法厅、省辖市司法局、县（市、区）司法局分别不少于机关干部总数的10%、20%、40%。对无基层工作经历的年轻干部和新入职干部，有计划分批选派到司法所进行累计不少于2年的工作锻炼。

（五）切实强化司法所经费和基础保障。加强对中央和省政法转移支付资金使用的监督管理，在资金分配上，向司法所倾斜。积极争取地方党委政府、财政等部门的重视和支持，加大对司法所经费和基础设施的保障。通过新建、扩建、置换、购买、租赁等方式，确保乡镇（街道）司法所业务用房面积不少于120平方米。优先保障司法所基本业务装备需要，为司法所配备必要的办公设施和交通工具。

（六）积极推动司法所信息化建设。主动融入司法部“数字法治、智慧司法”建设体系，加强司法所信息化建设，加快司法所和人民调解管理信息系统应用，打造“智慧司法所”。推广智能移动人民调解APP的使用，加大对人民调解员的培训，确保每一名人民调解员熟练掌握，发挥其智能语音录入、指纹识别、电子签章等功能，实现矛盾纠纷信息的实时采集、案件情况动态管理、调解文书卷宗自动生成、无纸化办公的优点，在解决人民调解员不会录、不愿录、无法录难题和减轻人民调解员工作量的同时，利用收集的矛盾纠纷调解案例、案件信息等形成大数据，科学研判社会矛盾纠纷发展变化趋势，及时预测预警社会矛盾风险点，为各级党委政府决策提供科学依据，提升司法所服务能力和水平。