美国气候政策之调整：本质、影响与中国应对——以特朗普时期为中心

冯 帅

(清华大学法学院，北京 100084)

1 引言及问题的产生

近两年来，国际社会对全球气候治理的关注程度下降，相关呼声亦随之减少，但全球变暖的趋势却愈发严重，极端天气事件仍然屡见不鲜，如：靠近北极的地方已频繁出现高温热浪，森林野火亦时有发生。全球变暖的事实与国际态度的冷却之间形成了鲜明对比，若放任以上现象，则全球共同应对气候变化之前期努力必将付之一炬，整个人类的生存与发展也将面临严峻挑战[1]。造成这一现象的缘由，值得我们去深入思考和探索。尽管全球气候治理的呼声减少与当前气候谈判的 “过渡期”存在某种关联——在 《巴黎协定》(Paris Agreement)达成之后，各国需对其实施细则进行深入谈判，将不可避免地在一定程度上怠忽全球气候治理这一宏观议题，但是，若仅为该因素，则自2016年开始这一呼声就应当进入 “低谷”，而事实上，这一变化是始于2017年年初，也即唐纳德·特朗普 (Donald Trump)宣誓就职美国总统之后。由此，全球气候治理的呼声减少或与特朗普政府的气候政策有关。毕竟，在此之前， 《巴黎协定》的达成、签署和生效均彰显了世界各国共同推进全球气候治理的决心。基于此，笔者拟系统分析特朗普时期美国气候政策之调整及其本质，以及它对美国和国际社会所带来的消极影响，进而分析中国在此情形下的应对之策。

2 特朗普时期美国气候政策的调整

2017年1月20日，唐纳德·特朗普宣誓就职美国总统，标志着美国正式进入 “特朗普时期”。特朗普对气候变化持怀疑态度，认为这是发展中国家杜撰出来的一场 “骗局”(hoax)，目的是将美国财富转移至其他国家。因此，一上任，他就对其前任奥巴马政府的气候政策进行了重大改革。

2.1 重用气候变化怀疑论者

上任后不久，特朗普就组建了一支新的治国团队，其中有相当一部分成员为气候变化怀疑论者。其一，威尔伯·罗斯(Wilbur L.Ross)。威尔伯·罗斯于2017年1月被特朗普提名为美国商务部部长。在此之前，他的身份为美国投资家，擅长重组不同行业 (如钢铁、煤矿等)的破产企业，因此也被称为 “破产重组之王”，他对企业经营的考虑远胜于对气候变化的治理。其二，斯科特·普鲁特(Scott Pruitt)。斯科特·普鲁特于2017 年2 月担任美国联邦环保署署长。在此之前，他曾出任美国俄克拉荷马州的总检察官，一直极力反对奥巴马政府的环保政策，坚决批评气候变暖学说，并14次状告联邦环保署。其三，里克·佩里(Rick Perry)。里克·佩里于2017年3月担任美国能源部部长。在此之前，他曾三度连任美国德克萨斯州州长，坚称气候变化的数据是 “造假”的，建议取消能源部，并数次批评各国应对气候变化的行动。其四，迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)。迈克·蓬佩奥于2018 年4 月出任美国国务卿。在此之前，他曾担任美国中央情报局局长，在气候治理的态度上与特朗普保持高度一致——这也是其可以取代雷克斯·蒂勒森 (Rex Tillerson)而接任美国国务卿的主要原因。以上四人执掌着美国环境保护和气候治理的中枢部门，为特朗普政府的气候政策打下了坚实基础[2]。

2.2 推翻奥巴马政府的气候政策

特朗普认为，奥巴马政府的气候政策是导致美国 “煤炭战争”的 “罪魁祸首”。因此，上任后，他便致力于推翻奥巴马政府的气候政策。其一，推翻奥巴马政府的 《气候行动计划》(Climate Action Act)。2017年1月20日，特朗普在宣誓就职美国总统当日签署了 《美国优先能源计划》(An American First Energy Plan)，旨在推翻奥巴马政府的 《气候行动计划》，他认为， 《气候行动计划》是美国实现能源独立的重大阻碍，因此，需要放宽现有能源监管政策，以复兴传统煤炭工业。为此，他还提出了复兴煤炭工业的 “宏伟规划”。其二，废除奥巴马政府的 《清洁电力计划》(Clean Power Plan)。特朗普政府宣称，奥巴马政府的 《清洁电力计划》对美国的工业发展造成了巨大冲击。由此，2017年3月28日，特朗普签署了 《能源独立和经济增长》(Promoting Energy Independenceand Economic Growth)的总统行政令，旨在废除 《清洁电力计划》，撤销了用于减少新建燃煤电厂的温室气体排放规定，试图通过解绑能源开采禁令来增加美国的就业机会。2017年10月10日， 《清洁电力计划》被正式废除，这一举动被认为是 “美国气候政策全面倒退的标志性事件”[3]。其三，激化奥巴马政府的近海油气产能与核能政策。上任后，特朗普政府打破了美国对新能源产业的制度保护，重新审查了奥巴马时期涉石油和天然气的所有法律法规，放松了对油气开发的监管，并大力推动官网建设和油气开采，同时解禁了奥巴马政府对核能开发的部分限制措施。至此，美国制约化石能源产业发展的 “气候枷锁”基本得以解除。

2.3 宣布退出 《巴黎协定》

2017年6月1日，特朗普宣布退出由奥巴马政府签署的 《巴黎协定》，引起国际社会一片哗然。宣布退出之时，特朗普政府认为， 《巴黎协定》是一项对美国企业不利的协定，将给美国带来超过3万亿美元的经济损失，并导致650万人失业，因此，退出 《巴黎协定》对美国来说，是一项 “明智”的选择。目前，特朗普政府已拒绝履行向发展中国家提供资金援助和技术支持的承诺，并停止向 “全球气候变化倡议”(Global Climate Change Initiative，GCCI)和绿色气候基金(Green Climate Fund，GCF)提供支助。尽管按照 《巴黎协定》的第二十八条规定，美国最早也要到2020年年底才能正式退出，但为了切断国内的反对之声，在2018年和2019年的财政预算中，特朗普政府大幅削减了联邦环保署用于应对气候变化的预算金额，并表示将会遵照法定程序正式退出[4]。迫于美国的压力，在2017年G20财政部长与央行行长的会议声明中， “为应对气候变化提供资金”等重要表述均被抹去[5]。在2017年G7首脑峰会和2017年波恩气候变化大会上，美国均为唯一一个拒绝加入和执行 《巴黎协定》的国家，虽然有德、意等国的极力劝说，但特朗普政府的态度却极为冷淡且无意退让。可见，就目前来看，美国退出 《巴黎协定》似乎已成定局。

3 美国气候政策调整的本质

从表面上看来，特朗普政府的气候政策之调整欠缺法律逻辑，仅是为实现竞选时的口号—— “让美国再次伟大”而做出的或然选择。但是，从更深入的角度来分析，不难发现，这一转变既属于美国气候政策的周期性变化之一部分，也是其国内政治、经济和社会状况的真实写照。

3.1 美国政党之争的缩影

自1992年 《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称 《气候变化公约》)达成至今，美国的气候治理态度一直摇摆不定——冷战结束以后，克林顿政府十分重视气候变化问题，积极制定了国内政策和立法，以助力于全球气候治理；小布什上台之后，美国的气候政策开始走下坡路，并于2001年以 “全球变暖的科学依据不足” “发展中国家未承担量化减排任务”等为由而宣布退出了 《京都议定书》；在奥巴马时期，气候治理再次成为美国政治中的优先话题，如何应对气候变化也成为联邦政府的关注重心；特朗普上台以后，气候治理的重要性再度下降，并导致奥巴马政府的气候政策濒临破产。针对这一现象，有学者从国际机制的缺陷和国内社会的压力等角度提供了基本分析框架[6]，但仍然存在一些漏洞。其一，若为国际机制本身的缺陷，那么，为何除美国之外，尚未有其他国家退出 《京都议定书》或宣布退出 《巴黎协定》；其二，若为国内社会的压力，那么，为何这种行为并非连贯而是断断续续的。由此，需要对该现象进行更深入的剖析。

从政治源流上来看，美国的政党制度以两党制为主，也即共和党和民主党。其中，共和党在社会政策上较为保守，推崇古典自由主义，反对联邦政府过度干预地方环境事务；而民主党则刚好相反，其更为强调联邦政府的作用，在外交上也更具灵活性和自主性。奥巴马和特朗普恰好分为两党的主要代表，这一身份的对立迫使其执政观念必然存在某种差异。作为国际和国内均关注的重要议题，气候治理既牵涉环境外交，又与国内政策和立法紧密相关，因此，它的地位在美国政党之争中往往较为突出。事实上，从古典经济学的 “完全竞争的市场模型”中仍可得出相同结论：在政治活动中存在着 “市场—选民—政治家”的互动关系，选民通过投票对总统候选人及其政策偏好进行表决，以满足自身的利益需求，而政治家为了赢得选票，也必须选择符合其支持者利益的政策，由此导致了共和党和民主党在某些议题(包括气候变化)上的分歧，因为只有存在这种分歧，才能满足固定选民群体的政治偏好和政策取向，也才能将这两种政党完全区分开来，进而实现自身利益的最大化[7]。因此，就该层面而言，特朗普时期美国气候政策之调整实为两党利益之争的缩影。

3.2 右翼民粹主义复兴下旧保守主义观的呈现

尽管民粹主义 (populism)的内涵高度复杂，但它作为一种政治思潮，却植根于美国的政治价值观之中。美国的基本政治价值大致可分为精英主义和大众民主。其中，前者强调精英阶层的重要性，而后者则试图表达平民大众的诉求(后逐渐衍生为 “民粹主义”)[8]。从19世纪的人民党运动到20世纪的民粹主义政治运动，民粹主义在美国的发展经历了从 “低落”到 “高涨”再到 “回落”的过程。从意识形态上来看，民粹主义存在左右之分——左翼民粹主义倡导社会福利和平等主义，而右翼民粹主义则主张民族至上和种族主义[9]。特朗普政府提出的 “美国优先” (America First)论，奠定了其民粹主义的基调。与此同时，他不仅禁止全球难民入境，还在美国和墨西哥的边境修建了隔离墙，其右翼之倾向逐渐凸显。由此，在特朗普时期，美国总体上迎来了右翼民粹主义的政治风向。然而，民粹主义从一开始便带有强烈的批判性而非建设性，它虽孕育于民主体制内部，但对民主的理解却极为肤浅，认为民主即为 “票选”，因此仅代表了少数人的利益。

尽管民粹主义并不反对建制，但特朗普政府的右翼民粹主义则必然带有反建制的特点。在右翼民粹主义中，存在两股势力，一是新保守主义者，即自由建制派，二是旧保守主义者，即极端保守派。其中，前者试图在传统价值与当代自由主义之间寻求平衡，因而在国内政策上较为温和，而后者则更为推崇传统价值，倡导本土主义、孤立主义和美国至上主义。这一分歧导致以特朗普为代表的旧保守主义者，逐渐站在了 “建制”的对立面——反建制，并进一步表现出了反全球化、反多边和反自由国际主义的倾向。为了打破既有建制并确立新的秩序，特朗普政府将注意力转向了奥巴马时期的美国政策，并先后宣布退出 《跨太平洋伙伴关系协定》和 《巴黎协定》。与此同时，特朗普还将内阁人选、外交关系和政策措施等搬上了推特网，确立了 “推特治国”方针，再次表明了其反建制的态度和立场。由此，在右翼民粹主义悄然复兴的情况下，作为旧保守主义者，特朗普对国内气候政策 “开刀”似乎也在意料之中。

3.3 经济与贸易主导之下的产物

作为一名纯粹的商人，特朗普将商业视为艺术并热衷其中，奉行实用主义，追求盈利的商人价值观。因此，在联邦政府内部，必然充斥着企业经营管理而非政府官僚体制的特点[10]，导致特朗普时期的美国政策具有追求实利及以结果为导向的取向。在竞选期间，特朗普便将贸易与能源政策改革作为经济改革措施之重点，并提出了改革路线图。除了退出TPP以外，他还要求退出世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)、废除北美自由贸易协议(North American Free Trade Agreement，NAFTA)、对从中国和墨西哥等进口的产品征收高额关税、进行能源市场改革等[11]。就目前来看，特朗普正一步步地实现其竞选时的目标。他认为，贸易须兼顾 “公平”和 “对等”，因此，美国对外贸易政策的总体目标是 “在对所有美国人更自由和更平等的方式下扩大贸易”[12]。为此，他将经济安全上升为国家安全，并通过加强执法来维护贸易 “公平”。这些措施不仅具有极强的贸易保护主义之倾向，更揭示了 “美国经济利益优先”的本质。

与经济、贸易不同，气候变化具有公共产品属性，其利益实现往往较为间接，与经济增长也不直接相关，极易产生 “搭便车”现象。甚至，令人遗憾的是，要高速发展经济，势必将难以兼顾气候治理和环境保护——这也是美国在宣布退出 《巴黎协定》时所依据的主要理由。总体而言，在对经济、贸易和气候治理的考量上，特朗普政府主要秉持三个观点。其一，传统能源和传统产业的解绑均可大大增加美国就业机会，并在短期内带来可观的经济收益。其二，根据财政预算，美国可在10年内通过出售能源资源和加大油气资源开发等方式获得360亿美元的政府收入，从而提升国内产业竞争力。其三，在传统能源回归之路上，页岩气或将崛起，但它将会带来新的排放空间，由此需要现有气候政策做出切实让步[13]。另外，由于 《巴黎协定》的实施意味着产业政策的全球协调，但特朗普政府所宣称的 “自由”贸易却将导致不同国家间的气候政策难以趋同，因此，其认为，退出 《巴黎协定》是实现美国经济快速增长的 “一剂良药”。由此看来，特朗普政府的气候政策并非孤立的，而是在美国经济与贸易主导之下的产物。

4 美国气候政策调整的影响

美国气候政策的调整虽是在政党之争和右翼民粹主义复兴下的一种选择，但它同时也是当下重 “经济发展”而轻 “气候治理”的美国战略之真实反应，因此，作为世界最大经济体和第二大温室气体排放国，这一政策调整所带来的负面影响也必将是多重的。

4.1 对其本国的影响

美国气候政策之调整对于美国能源产业而言是一次 “大洗牌”，因此，在涉气候治理领域，美国均将受其影响，这在国家自主贡献预案 (Intended Nationally Determined Contributions，INDC)目标的实现、新能源产业的提振和低碳经济的发展上表现得尤为显著。

(1)INDC的目标难以达成。INDC是在2013年华沙气候变化大会上所提出，并经 《巴黎协定》所确立的2020年之后全球减排的基本模式，是在全球气候治理和国内经济发展中寻求平衡、以 “自下而上”的方式推进全球气候治理的一种新的减排机制。该机制具有很强的包容性，可以动员所有缔约方共同参与。然而，由于它综合平衡了各方利益，是根据各国国情和能力来确定的，因此，其落实仅能依靠各缔约方的国内政策和立法来实现，并无国际上的法律约束力。在2015年10月提交的INDC文件中，美国承诺将以绝对量减排的形式，覆盖所有清单部门，在2005年的基础上，至2025年时实现减排26%～28%的目标，并尽可能实现减排28%的最高值[14]。但是，有研究表明，特朗普政府的气候政策或将导致2025年美国的温室气体排放量仅下降11%～14.9%；若不考虑土地利用和森林固碳的效果，这一减排量将低至9.8%；如果将新增制造业和基础设施投资所带来的新排放源纳入其中，这一数值将会更低[15]。可见，即使今后美国的气候政策不再下滑，它仍然很难实现INDC的减排承诺。

(2)新能源产业的提振遭遇寒流。在特朗普时期，美国传统能源政策的复出及新能源政策的摧毁，导致新能源不得不在市场化的条件下与传统能源同台竞争。换言之，在特朗普政府看来，石油是实现美国能源独立的核心，而太阳能和风能等新能源产业的投资回报周期长、效益差，因此，他试图放开能源监管约束，放任传统能源与新能源自由竞争。然而，新能源的出现较晚，在竞争中并不占优势。就目前来看，在开放石油出口禁令以来，美国原油销往世界各地的数量正在激增，大大提升了包括油气和煤炭等在内的化石能源产量。在2019年的科技与研发经费计划中，特朗普政府更将美国主导的能源供给作为主要支持对象，以实现其油气出口大国转型，大大延缓了美国新能源产业推动代际更新和降低成本的努力[16]。很显然，美国对化石能源的大力支持，将增强这些行业的竞争力，并对清洁能源的发展空间构成 “挤压”。另外，在2018年联邦环保署的财政预算中，其减少的31%，也多是用于清洁能源的研发与推广。可以预见，随着传统能源 “挤出效应”的进一步凸显，美国新能源项目的建设或将搁浅，在国内能源利用中，新能源的比重将出现明显回落，极大地阻碍了美国能源转型进程。

(3)低碳经济的发展受到波及。一则，新能源的开发和利用往往伴随着低碳经济的发展。随着新能源产业受到压制，美国的低碳经济发展也将受困于高碳、高效的经济与贸易市场的排斥。二则，在奥巴马政府看来，2007年 《低碳经济法案》 (Low Carbon Economy Act)是美国维护其世界经济 “领头羊”的重要战略抉择。为了实现低碳经济发展，奥巴马政府先后采取了新能源开发、低碳技术研发和气候变化应对等措施。但在特朗普时期，尽管其反复强调 “美国优先”的执政理念，也为振兴国内经济而作了诸多努力，但他对气候政策的调整却对以上措施造成了巨大冲击，导致美国低碳经济的发展因缺乏外在助力的支撑而受到一定波及。

4.2 对国际社会的影响

作为全球治理的重要议题，全球气候治理具有典型的多边主义和低碳性等特点，但特朗普政府的气候政策具有明显的单向性和高碳性——这是与国际主流相违背的。鉴于美国的温室气体排放总量较多，且曾为全球气候治理的 “领导者”，因此，其气候政策之调整也必将对国际社会造成一定影响。

(1)迟滞全球气候治理进程。首先，美国气候政策之调整是对全球气候治理的巨大颠覆。特朗普政府的气候政策意味着美国将从全球气候治理这一公共产品的 “提供者”转变为主要 “消费者”，不仅大大削弱了它对全球气候治理的供给能力，更对其他国家的供给意愿造成了不良影响。从目前来看，各缔约方做出的INDC承诺仍然难以实现全球2℃的温升控制目标——其还存在150亿吨的减排缺口。因此，特朗普政府的气候政策或将导致2030年的全球排放量相较于2015年不降反升[17]。另外，美国气候政策之调整也易对其他国家产生负面示范效应，导致它们的立场出现动摇，挫伤全球气候合作信心，并对全球气候治理机制造成较大冲击。在2009年哥本哈根气候变化大会上，发达国家同意就2020年之前每年提供1000亿美元用于支持发展中国家的气候治理。但是，即使是在2013年和2014年全球气候治理的呼声高涨时，发达国家的供资也仅有231亿美元和239亿美元，距1000亿美元的目标还很遥远[18]。美国的退出无疑将导致本就拮据的资金支持力度更加捉襟见肘，从而加大发展中国家的减排难度。这对在统一框架下进行的全球气候治理行动来说，无疑是一次重大打击。其次，美国气候政策之调整迫使全球气候治理的领导格局发生变化。在奥巴马时期，美国在气候治理上的行动是积极的。在国际上，逐渐形成了欧盟、以美国为代表的 “伞形集团”和 “77国集团+中国”的三足鼎立的全球气候治理格局。但是，在美国退约的情况下，这一格局必将被打破，鉴于欧盟近年来受英国退欧和难民涌入等因素掣肘而限制了其治理作用的发挥，因此，短期内，全球气候治理的 “领导力”或将出现空缺。尽管美国气候政策之调整不会根本性逆转全球气候治理，但它将延缓全球气候治理的进程却已然可以预见。

(2)重创全球新能源格局。目前，全球能源正在进行低碳变革，主要表现在两个方面：一是全球新能源对石油的替代正在加速进行，二是发达国家的能源需求已出现结构性减少[19]。但是，随着 《能源独立和经济增长》的颁行，美国将彻底摆脱对中东的油气依赖，逐渐从油气进口国转为油气出口国，导致全球油气市场供大于求，加剧了能源出口大国间的地缘政治博弈。另外，因美国的介入，传统油气出口国在国际原油定价机制中的作用或将减弱，其动荡和纷争必将随之加剧，致使世界政经格局和全球资本市场的资金构成与流向均将发生变化。与此同时，在油气资源的压迫下，全球可再生能源的发展将走向低迷，低碳技术创新的不确定性将明显增大。长期以来，美国扮演着全球能源领域的 “领导者”角色，它的这一转变将对全球新能源格局产生巨大影响，国际社会向低碳能源转型的步伐也将因此而放缓。换言之，美国的气候政策将在很大程度上决定着全球能源转型的方向。特朗普政府对气候政策的考量是基于经济主义，因此， “成本”是其衡量能源使用的唯一标准。尽管新能源能否获得与传统能源相抗衡的竞争力还未可知，但全球新能源格局的塑造将受到一定影响却已是不争的事实。

(3)打击涉气候治理的双边关系。首先，美欧同盟关系遭受考验。欧盟一直积极地推动全球低碳能源发展，这不仅与它应对气候变化的责任相关，更涉及其新经济战略和结构性改革，关乎产业创新问题。但特朗普政府的气候政策表明其执政理念正在从 “自由主义”退向 “国家主义”，这对于欧盟的理念和价值观来说，无疑具有破坏性的冲击力，导致美欧关系逐渐走向离心，对未来双方的气候治理互动造成了不良影响。进言之，随着美欧同盟基础的弱化，双方在经济贸易领域(尤其是低碳经济贸易领域)和军事领域的摩擦或将进一步升级。其次，中美新型大国关系面临危机。长期以来，信任 “赤字”是中美关系的最大阻碍，为了化解这一尴尬，中方提出了 “不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”的中美新型大国关系，并得到了奥巴马政府的认同。在构建中美新型大国关系之路上，气候合作发挥着两国紧张格局中的粘合剂作用，为弥合中美其他领域的分歧提供了新思路。然而，在特朗普时期，美国气候政策整体下滑，气候治理不再成为两国对话的重点，中美气候外交关系急转直下。在2017年 《美国国家安全战略》报告中，作为非传统安全问题的气候变化仅被提及1次，而军事和战争等传统安全的受关注程度得到明显增强。当两国再次面对经济贸易问题和南海问题等引发的对峙时，将很难再寻到类似于气候合作的 “突破口”，这对中美新型大国关系的构建来说，极为不利。在该报告中，特朗普政府还将中国定位为 “战略竞争对手”和 “修正主义国家”，进一步影响了中美新型大国关系的稳定发展。最后，美国与其他国家的双边关系受到影响。在2017年6月美印会晤及之后的对话中，两国对气候治理的态度 “南辕北辙”，美国指责印度通过签署 《巴黎协定》来换取多达数十亿美元的经济援助，而印度则反击道，美国不应对气候变化属于 “道德上的犯罪”[20]。可见，特朗普政府的气候政策十分不利于美印友好关系的构建。此外，尽管 “伞形集团”国家(如日本、加拿大等)是否会如 “京都议程”一样步美国后程而退约，仍有待观察，但在2017年的G7峰会和G20峰会上，这些 “盟友”对特朗普政府的气候政策均是反对的，表明美国与其他成员国的同盟关系已然出现裂隙。

5 美国气候政策调整下的中国应对

特朗普政府的气候政策是美国政党之争和右翼民粹主义复兴的外在表达，是在美国及西方社会中长期累积起来的，具有深厚的政治渊源和平民基础，要在短期内根除这两种意识形态不太现实。但是，针对美国气候政策本身，并考虑到它同时也是在经济与贸易主导之下的产物，从具体行动上来谨慎应对其所带来的负面影响，不失为合理的解决方案。

5.1 多边机制层面的中国应对

尽管特朗普时期的美国气候政策走向消极，但在国际上，全球气候治理的正向发展仍是主旋律。主要表现在三点：其一，气候变化的科学性仍是主流认知。全球变暖的这一结论是经大量科学数据验证而得来的，尽管国际社会对CO2之于全球升温的敏感度存在不同估计，但CO2的浓度增加却已是事实。削减温室气体排放也因此而成为各国的共同诉求[21]。虽然特朗普政府坚称气候变化存在不确定性，但却不影响其他国家对气候变化科学性的认知和坚持。其二，发展中国家的全球气候治理地位得到提升。随着经济实力和话语权的提升，发展中国家已拥有了与发达国家相抗衡的气候治理能力，并逐渐从全球气候治理的 “边缘”走向 “中心”，在一定程度上冲淡了以美国为主导的全球气候治理格局。换言之，美国气候政策之调整虽然会迟滞全球气候治理进程，但这种影响并不是无限放大的，其将受到新兴的全球气候治理力量的制约。其三，其他发达国家的气候治理态度依然积极。从 《巴黎协定》的签署和生效上来看，除美国以外，其他发达国家均对其寄予了厚望，是全球气候治理的中坚力量。由此，中国携手其他国家一起应对美国气候政策之调整具有现实可行性。

(1)在 《气候变化公约》和 《巴黎协定》框架内，维护已有成果，完善未决机制。尽管 《巴黎协定》在一定程度上弱化了CBDR原则，但发达国家与发展中国家的气候治理能力存在差异仍为各方所接受，因此，中国可以联合其他国家(尤其是发展中国家)一起，努力坚守这一基础性原则[22]，待时机成熟时，逐渐实现从 “共同但有区别”责任到 “共同且对称”责任的转变[23]。与此同时，中国还可以适时发挥方向型 “引领”而非行动型 “领导”作用，携手其他国家一起，就 《巴黎协定》中的全球盘点机制、能力建设机制、资金机制、技术机制和退出机制等进行细致补充和完善，将 “应然”变为 “实然”，谨防美国退出 《巴黎协定》等类似事件的再次发生。

(2)在 《气候变化公约》和 《巴黎协定》框架外，充分发挥涉气候治理的议题连接作用。目前，在 《气候变化公约》和 《巴黎协定》框架外，存在八国集团(G8)、二十国集团(G20)和主要经济体能源与气候论坛(MEF)等全球性机制及亚太经合组织和 “基础四国”气候变化部长级会议等区域性机制，这些机制虽然对气候治理议题的关注程度有所不同(如MEF和 “基础四国”气候变化部长级会议仅覆盖气候治理议题，而其他几种机制则同时涵盖经济和贸易等多重主题)，但是，它们既可以就特朗普政府的气候政策与美国进行直接对话，也可以共同深化全球气候治理的政治愿景，并以 “补充性”气候治理机制的身份，为 《巴黎协定》之实施细则的谈判和制定提供技术支持。基于此，中国可以借助这些框架外多边机制的作用，进一步缩小同其他国家的利益分歧，并形成合力，以共同应对气候变化。

5.2 双边机制层面的中国应对

特朗普政府的世界观是传统的国家观而非全球观，因此，双边互动或将成为美国对外战略的主要模式，也是其可以接受的国际治理范式。事实上，由于多边机制的成员和议题众多，因此，其影响往往具有广泛性和宏观性等特点，但全球气候治理还将涉及更多的具体问题，这就需要双边机制的协调性和简易性来为其创造条件。由此，中国可以通过与其他国家的双边合作机制，来有效化解美国气候政策所带来的不利影响。

(1)通过中美双边合作机制，逐步引导特朗普政府的气候治理行动。为了维护奥巴马时期 《中美气候变化联合声明》和 《中美元首气候变化联合声明》的成果，并考虑到美国城市的气候治理行动依然可喜[24]，中国可以充分利用 “中美气候智慧型和低碳城市峰会”等地方层次的沟通平台，加强两国城市的气候外交，充分开发城市在气候治理上的潜力，以 “自下而上”的方式倒逼国家层面的气候合作，促使美国转变相关态度和立场，并将其气候治理行动逐渐导回正轨。与此同时，鉴于特朗普政府将对经济、贸易的考量置于国内政策之优先，因此，在与经济相关的清洁煤炭技术上，中美仍然存在合作之可能性。对此，中国可以以清洁煤炭技术合作为突破口，引导美国在低碳经济领域发力，潜在地推动其在气候治理行动上有所作为。

(2)通过中欧双边合作机制，持续深化全球气候治理共识并落实温室气体减排承诺。作为全球气候治理的积极推动者，欧盟的态度一向积极，但近年来，欧盟在全球气候治理行动上已出现了明显疲惫——以德、法为核心的大多数成员国支持欧盟确立较高的温室气体减排目标，但波兰等少数中东欧国家因十分依赖燃煤和重工业而希望该目标可以降低。这一分歧导致欧盟已难以完整地发挥单一缔约方作用。对此，中欧可以进一步细化合作内容，明确优先合作领域，通过其他领域的功能性 “外溢”作用拓宽双方的气候合作范围，持续深化全球气候治理共识，加强中欧在气候治理议题上的理解和互信。与此同时，在减排责任、治理模式和资金技术等议题上，中国可以进一步畅通双方沟通渠道，以更加务实的姿态推动中欧落实INDC减排承诺。

(3)通过与其他国家的双边合作机制，形成广泛的全球气候治理 “向心力”。作为排放需求巨大的新兴经济体，印度在推进全球气候治理上是有话语地位的。但随着美国的退出，印度及其他发展中国家在气候资金和技术等得不到兑现的情况下，虽然不会退出 《巴黎协定》，但却是全球气候治理中不得不考虑的一个因素。再加上，在巴黎气候变化大会上， “雄心壮志”联盟(High Ambition Coalition)的异军突起也表明，在全球气候治理中还存在一些 “不和谐音符”。由此，中国可以分别与其他发展中国家及发达国家加强气候治理的 “南南”和 “南北”合作——一方面重视对其他更不发达国家的资金援助和技术支持，另一方面强化同其他发达国家在低碳经济领域的交流，以形成广泛的 “向心力”，进而克服全球气候治理的 “碎片化”现象。

5.3 国内机制层面的中国应对

中国已先后发布了 《中国应对气候变化国家方案》(2007年)、 《中国应对气候变化的政策与行动》(2008年)、 《积极应对气候变化的决议》(2009年)、 《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》和 《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》等政策性文件，并在中共十九大报告中将气候变化列为全球重要的非传统安全威胁，多次重申了落实国际减排承诺的积极态度和立场。但是，现下，中国的温室气体排放量已位居全球第一，在全球气候治理中易被其他国家所指责，在与其他国家进行多边或双边合作时缺乏 “底气”和说服力。因此，回归到国内机制本身上来 “苦修内功”，应是中国积极参与全球气候治理的重要组成部分。

(1)加强中国应对气候变化的能力建设。 “能力建设”是国家应对气候变化的核心，关涉气候政策的执行、减排行动的落实和低碳技术的研发，因此，加强应对气候变化的能力建设应是中国气候治理行动之首要。目前，国家层面的专门立法—— 《气候变化应对法》的建议稿虽已完成，但仍未通过和生效。因此，为了做到有法可依，中国宜加快 《气候变化应对法》的立法进程，并对相关法律法规进行规范协调，避免立法重复、立法错位和立法冲突。考虑到全球气候治理将关乎全人类的福祉，中国可以将应对气候变化上升为国家战略高度，确保各部门间的通力合作，明确各级政府和有关部门的职责分工，完善多部门参与的决策协调机制，强化管理、监督体制，以形成高效有力的组织机构和管理系统。与此同时，中国还应转变粗放型的经济增长方式，加强减缓和适应气候变化的基础设施建设，鼓励低碳技术的研发与推广，并引导公众积极参与，以形成全民共同应对气候变化的良好氛围。

(2)完善全国碳市场的正式制度安排。2017年12月，全国统一碳市场正式启动，成为未来中国实现减排计划的主战场。尽管 《碳排放权交易管理暂行办法》已经出台，但具体的制度建设还处于 “空窗期”，由此需要进行及时补充和完善。现阶段，中国应在尽快出台 《全国碳排放权交易管理条例》及地方行政法规的基础上，完善碳交易的总量设定和配额分配机制、碳排放的监测和监管机制、碳市场的风险预警和防控机制、试点市场和全国统一碳市场的衔接机制等，以解决信息不透明、碳市场流动性差和碳定价权缺失等问题，并加强同其他国家的碳市场交流，促使中国在碳交易主体和碳交易规则上尽快融入国际碳市场。与此同时，作为减缓气候变化的关键技术，碳捕获与封存(Carbon Capture and Storage，CCS)业已得到国际社会的关注和认可，并被许多国家纳入法律规制范畴[25]。对此，中国应紧跟国际形势，加快推进CCS的立法研究与制定工作，促进CCS技术的研发和商业化推广，使之早日成为温室气体减排的 “生力军”。

6 结论

全球气候治理从一开始便带有 “合作共赢”与 “冲突零和”的二元对立，因此，它的实现就需要世界各国(尤其是国际政治中的大国)的共同参与。但是，特朗普政府的气候政策表明， “全球”气候治理具有退回到 “国际”气候治理的倾向——前者侧重于气候治理在时空上的拓展和延伸，是多边主义的呈现；而后者则聚焦于某些国家或国家群体(如气候治理 “联盟”等)的气候治理结果，是双边主义甚至单边主义的展示。由此，特朗普政府的气候政策必将对美国国内和国际社会带来诸多挑战。

中共十九大报告将社会主义现代化建设目标定为两个阶段：2020—2035年，在全面建设小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化；2035—2050年，在基本实现现代化的基础上继续奋斗，把中国建设成为综合国力和国际影响力领先的国家。可见，作为高度负责任的发展中国家，中国虽然不必自我拔高去充当全球气候治理的 “领导者”，但也不应自我降格以求随大流。为了应对美国气候政策之调整所带来的不利影响，中国应分别从多边机制、双边机制和国内机制等三个层面来徐徐图之，一方面可以更深地融入全球气候治理体系，积极发挥其作为主要参与方的建设性和引领性作用，并推动全球气候治理 “善治”目标的实现；另一方面也可以为中美新型大国关系的构建贡献新方案，进而推动中美关系的长远和稳定发展。事实上，这对于美国的未来利益和国际声誉来说，也是 “有百利而无一害”的。