关于完善社区矫正衔接机制的探索与思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局长）

刘景文 张 伟（四川省成都市司法局）

社区矫正衔接机制是指围绕社区矫正这一非监禁刑罚执行活动的实施，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关相互之间以及各系统内部上下级之间发生的相互联系、配合、制约的工作状态①司法部预防犯罪课题研究组：《社区矫正衔接机制建设研究报告》，《中国司法》，2016年第6期。。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部先后联合印发的《社区矫正实施办法》《关于进一步加强社区矫正衔接配合管理的意见》分别对社区矫正适用前的衔接配合管理、社区服刑人员交付接收的衔接配合管理、社区服刑人员监督管理的衔接配合、社区服刑人员收监执行的衔接配合管理等方面的内容作出具体的规定，促进社区矫正衔接机制的完善。社区矫正衔接机制涵盖了社区矫正工作的许多环节，对司法行政机关社区矫正工作依法适用、规范运行具有十分重要的意义。四川省成都市司法局组成课题组，认真分析总结社区矫正衔接配合工作现状，总结归纳社区矫正衔接配合实践中产生的问题，对从立法层面完善社区矫正衔接机制提出几点思考，以期为《社区矫正法》的制定提供参考。

一、社区矫正衔接工作概况

社区矫正工作需要人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关的衔接配合。在实践中，社区矫正衔接机制的不断健全完善，为社区矫正的正确实施提供了有效保障。

（一）委托调查评估有序衔接。按照《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）要求，人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。目前全国委托调查评估工作运行顺畅，以成都市为例，2018年成都市县级司法行政机关共收到调查评估委托函2400余份，均及时完成调查评估并提交给委托机关。

（二）社区服刑人员交接扎实推进。按照《关于进一步加强社区矫正衔接配合管理的意见》（以下简称《衔接配合管理意见》）要求，人民法院、看守所、监狱应当书面告知被判处管制、缓刑宣告、假释的罪犯，到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并在规定期限内将有关法律文书送达居住地县级司法行政机关，做好社区服刑人员的交付接收工作。目前全国社区服刑人员交接工作稳步实施，以成都市为例，2018年成都市司法局累计接收社区服刑人员35067人，累计解除社区服刑人员28417人，重新犯罪率控制在0.07%。

（三）社区服刑人员监管协同推进。按照《衔接配合管理意见》要求，司法行政机关应当会同人民法院、人民检察院、公安机关健全完善联席会议制度、情况通报制度，每月通报核对社区服刑人员人数变动、漏管脱管等数据信息，及时协调解决工作中出现的问题。目前全国社区服刑人员日常监管工作有序推进，以成都市为例，2018年成都市司法局通过加强协作配合，累计撤销缓刑189人、撤销假释3人、对暂予监外执行罪犯收监执行126人、警告1238人、提请治安处罚52人。

二、目前社区矫正衔接机制存在的问题及原因分析

随着社区服刑人员的逐步增多，各地实际工作情况差异较大。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关之间现有的衔接配合管理机制还不健全完善，责任不明确、配合不到位、程序不规范等问题还一定程度存在，社区矫正衔接工作还远未达到理想状态②张静：《我国社区矫正衔接机制的研究》，河北经贸大学2018年硕士论文。。

（一）社会调查评估方面。一是调查评估缺乏法律地位。《衔接配合管理意见》要求，居住地县级司法行政机关应当自收到调查评估委托函及所附材料之日起10个工作日内完成调查评估，提交评估意见。由于法院推行轻刑快判审理期限缩短，再加上部分案件甚至需要跨地区开展社会调查评估花费时间长，部分法院在司法行政机关提交社会调查评估意见前就已作出判决，甚至有的法院不委托司法行政机关开展社会调查评估就直接作出判决，影响了审前社会调查评估报告作用的发挥。二是评估内容针对性不强。《实施办法》要求受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系等情况进行调查了解，形成评估意见。部分罪犯入狱时间长达二三十年，当地社区、司法所工作人员对罪犯具体情况不了解，部分罪犯的居住地情况、家庭情况已经发生巨大变化，罪犯的家庭成员已去世，甚至有的案件被害人已离开当地无法联系，然而调查评估对象仍然是家庭成员、被害人等，调查内容较为固定且形式单一，缺乏对被告人、罪犯能否进行社区矫正深层次、科学有效分析③王立新：《浅析社区矫正审前评估制度》，《法制与社会》，2019年第4期。。

（二）交付接收程序方面。一是法律文书交付“见人不见档”。部分法院、监狱，尤其是外地法院、监狱等部门在相关法律文书的送达方式上还不规范，如将判决书、裁定书等有关法律文书寄送到社区服刑人员居住地的社区或者派出所，有的法院、监狱在寄送法律文书时，法律文书内容有遗漏，有的法院、监狱往往在规定的截止日期前一两日才将档案寄出，社区服刑人员按时到居住地司法所报到，而档案却没有到，影响社区矫正工作的开展。二是社区服刑人员交付“见档不见人”。针对本地人员在居住地以外的地方犯罪和外来人员在本地区犯罪被判处缓刑的情况，部分法院、监狱在将法律文书、人员交付后认为已处理结束，而对于罪犯释放后有无按时回到居住地司法所报到办理手续，以及是否已纳入居住地司法所监管范围等情况一概不问，导致出现居住地司法所只见档案而不见人或只见其名不见其人等问题，无法正常开展监管工作。

（三）日常监管配合方面。一是脱管漏管追查配合不畅。《实施意见》第20条规定，撤销缓刑裁定书、撤销假释裁定书和暂予监外执行收监执行决定书，可以作为公安机关网上追逃依据，公安机关根据案情决定是否实施网上追逃。实际工作中，司法行政机关通知公安机关协助追捕脱管、漏管社区服刑人员，公安机关要求司法行政机关提供逮捕证等法律文书，对撤销缓刑裁定书、撤销假释裁定书和暂予监外执行收监执行决定书等不予认可，而司法行政机关办理逮捕证等文件需花费一定时间，往往错过处置的最佳时机，导致处置效果差④马燕、张才斐、金晓流：《关于社区矫正用警问题的研究》，《中国司法》，2017年第9期。。二是提请治安处罚渠道不通。在社区矫正工作开展过程中，司法所与派出所需要在社区服刑人员管理等方面进行协作配合，比如某些社区服刑人员不按要求参加学习，甚至公然对抗司法所工作人员的管理，需要司法所对其采取警告等措施，必要时还需当地派出所进行介入，对其进行训诫、警告。但在基层实践中，基层司法所与派出所沟通渠道不够畅通，影响了刑罚执行的强制性和权威性。

三、健全社区矫正衔接机制的对策

通过深入调研总结基层经验做法，听取一线工作人员意见，建议从完善工作程序、细化工作流程、加强信息化建设等方面进行进一步完善，促使社区矫正衔接配合工作更加规范有序。

（一）提高调查评估科学化水平。一是静态设置评估时限。人民法院、人民检察院、公安机关委托调查评估时，应当提前5到10个工作日，向被委托机关发出委托调查评估函和相关材料。适用简易程序审理或轻微刑事案件快速办理机制的，委托机关应当在委托调查评估函上标注，不受前款时间限制。司法行政机关发现被告人、犯罪嫌疑人、罪犯居住地不属于本行政区域的，应当在3个工作日内与委托机关联系并将相关材料退回。二是动态调整调查内容。委托机关应当核实和提供犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的身份信息、居住地、联系方式以及主要家庭成员联系方式等基础资料。不能确定居住地的，委托机关可委托户籍地所在司法行政机关进行调查评估。司法行政机关在社区矫正社会调查评估中，有关罪犯或被告人的居住情况、家庭情况、社会关系、犯罪行为的后果和影响等评估分值内容，公安机关应当予以协助，并提供相应的书面材料，必要时可根据司法行政机关需求由公安机关负责人签字或加盖公章。三是定期开展合法性审查。司法行政机关应当完善委托调查评估事项合法性、合理性审查制度，对未通过合法性、合理性审查的，司法行政机关应当在3个工作日内书面回复委托机关，同时抄送检察机关。

（二）提高交付接收规范化水平。一是统一法律文书送达方式。人民法院决定的暂予监外执行罪犯，人民法院应当书面通知司法行政机关，并同步交接人民检察院起诉书、人民法院刑事判决书、执行通知书、病情诊断（妊娠检查）意见书或者生活不能自理的鉴别意见、保证人的保证书、暂予监外执行决定书、暂予监外执行告知书等文书档案。公安机关决定的暂予监外执行罪犯，由公安机关派员持暂予监外执行决定书、人民检察院起诉书以及人民法院刑事判决书、执行通知书、历次减刑裁定书、病情诊断（妊娠检查、生活不能自理鉴别）书、保证人的保证书、出所鉴定表、暂予监外执行告知书等有关文书材料，与县级社区矫正机构办理交接手续。二是规范人员交接程序步骤。人民法院裁定撤销缓刑的，由居住地司法行政机关将罪犯送交居住地的监狱或者看守所执行，居住地公安机关应予协助；人民法院裁定撤销假释的，由居住地公安机关将罪犯送交监狱收监；人民法院对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由居住地公安机关送交监狱或看守所收监执行。决定暂予监外执行时剩余刑期在3个月以下的罪犯，由罪犯居住地看守所收监执行刑罚；决定暂予监外执行时剩余刑期在3个月以上的罪犯，由看守所根据投送范围将罪犯送交省内监狱执行刑罚；公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由居住地看守所将罪犯收监执行，并与司法行政机关办理相关手续。公安机关将罪犯收监执行后，应当将收监执行的情况报告原决定或者批准机关，并告知罪犯居住地县级人民检察院和原判人民法院。三是优化交接争议解决途径。对适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地。社区服刑人员有多处居住场所的，人民法院、公安机关、监狱应当责令其选定其中一处作为社区矫正居住地。不能确定居住地的，在户籍地县级社区矫正机构执行社区矫正。居住地管辖存在争议的，由争议双方司法行政机关在5个工作日内提供相关印证材料提交至裁定、决定机关审核，重新确定管辖地。确定后的司法行政机关应当执行。

（三）提高日常监管精准化水平。一是健全脱管漏管追逃机制。对于漏管的社区服刑人员，司法行政机关应当及时组织查找，公安机关应予以协助。撤销缓刑裁定、撤销假释裁定和暂予监外执行收监执行的决定生效后，社区服刑人员下落不明或者拒不回居住地的，应认定为在逃罪犯。撤销缓刑裁定书、撤销假释裁定书和暂予监外执行收监执行决定书，可以作为公安机关网上追逃依据。二是完善提请治安处罚程序。司法行政机关对社区服刑人员提请治安管理处罚的，向公安机关提交治安管理处罚建议书，同时附上相关材料。公安机关应当依照《治安管理处罚法》的规定时限内作出决定，并在决定作出之日起3个工作日内通知司法行政机关。三是加大工作监督力度。人民检察院依法提出的纠正意见或检察建议，人民法院、公安机关和司法行政机关应当及时纠正、整改，并将有关情况书面回复人民检察院。对纠正意见或检察建议有异议的，可向人民检察院提出书面复议意见。人民检察院对开展社会调查评估工作及结果使用依法实施法律监督。

（四）提高衔接工作信息化水平。一是建立信息联通平台。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应以“智慧法院”“智慧检察”“智慧公安”“数字法治、智慧司法”建设为契机，构建全国统一、上下联动、部门联通的社区矫正信息管理平台，确保社区矫正工作机构与法院、检察院、公安等部门实现数据共享。二是建立刑罚执行一体化平台。依托“智慧司法”平台，建设覆盖监狱、社区矫正、安置帮教一体化的执法协作信息化平台，建立罪犯监地信息对接机制，实现监狱和社区矫正、安置帮教数据实时交换、工作密切衔接配合。三是扩大高科技设备应用。研发应用大数据分析研判系统，全面推广应用电子手（脚）环、手机定位、视频点验、软件定位等监管措施，筑牢“电子围墙”。开发工作人员手机APP监管软件、社区矫正机器人，实现全天候无缝隙监管，开拓“人工智能+社区矫正”新工作体系。