农民工讨薪案件行政检察监督路径

● 史亚凤 张雪情/文

一、云南省农民工讨薪案件基本情况

2018年，云南省检察机关办理支持农民工起诉案件899件，同比上升157%，帮助农民工追讨被拖欠薪资3400余万元；以拒不支付劳动报酬罪决定起诉23件29人，同比人数上升20.83%。全省农民工讨薪问题调研中，发现潜在行政检察监督案源，可与行政非诉执行专项监督结合起来，打开监督局面［1］。

二、农民工讨薪案件折射出的问题

综合分析云南省检察机关办理农民工讨薪案件的具体情况，显现出多方面法律和社会问题。

（一）农民工维权意识薄弱

多数农民工受教育程度不高，法律意识薄弱，与雇主之间多为临时性劳动关系，在劳动关系存续期间缺乏维权意识。发生欠薪时，选择忍气吞声另谋出路的有之；因无法提供证据确定劳动事实关系、不知晓讨薪程序、缺乏经济支撑而讨薪无望的有之；采取闹访、自杀、同归于尽等过激讨薪方式的亦有之。

（二）企业管理制度混乱

企业管理制度混乱是拖欠农民工工资现象频发的重要原因，诸如建筑市场主体行为不规范、劳动合同不完善、劳务派遣不合法、财务管理体制不健全、工程违法转包、分包等行为整治成效不明显。有的农民工与A公司签订劳动合同，事实上为B公司提供劳务。一旦出现欠薪，几家企业互相扯皮，农民工讨薪无门。承包人与转包人、分包人之间非法转包、违法分包，双方为了经济利益，互相遮掩，甚至制作阴阳合同。借政府解决农民工劳务输出“春风”，劳务派遣企业如“雨后春笋”般出现，但实质上，部分企业缺乏劳务派遣资质、逃避监管，在派遣过程中不签合同、不购买社会保险、拖欠工资现象屡见不鲜。

（三）行政监管力度软弱

1.劳动合同备案制度缺乏强制性。根据《劳动合同法》规定，劳动合同经用人单位和劳动者签字或盖章即生效，备案与否不影响劳动合同效力。虽然部分地方规范性文件规定了劳动合同备案制度，但不是强制性要求，如无特殊必要，企业一般不会主动送交备案，劳动行政监管部门在备案制度上比较被动。

2.劳务保证金监管不严格。一般情况下，建筑工程行业在招投标阶段会严格要求承包人缴纳保证金，包括工程质量保证金、劳务保证金。部分通过权力寻租取得承包权的企业不按规定缴纳或者缴纳不足额；部分企业与地方政府有“三角债”（政府在其他工程项目上欠企业的债），在劳务保证金缴纳方面有所“赦免”。劳务保证金制度监管不严导致农民工丧失薪资重要保障。

3.行政惩戒措施不到位。《云南省劳动监察条例》第22条规定：“用人单位招用人员未按规定订立劳动合同或者订立法定条款不完备劳动合同的，责令限期改正，逾期不改的，对用人单位按每招用一人处以50元的罚款，并对法定代表人处以200元的罚款。”在责令整改不到位的情况下，行政处罚标准低，企业在保障劳动者权益方面违法成本太低。同时，劳动监察主要采取巡视检查、举报专查、专项检查和劳动执法年审等方式进行，均为事后监督，由于企业、包工头的建设主体工程施工地点常处于流动状态，农民工就业场所流动性大，难以锁定监管对象。

4.劳动监察执法不规范。部分基层劳动监察人员身兼数职，工作任务与人员数量严重不匹配。在问题初发阶段往往致电告知相关企业或者告知农民工寻求法律援助进行司法救济，到领导批示、集体上访闹访才进行监察；日常监察过程中，未全面规范执法；对守法诚信较差的用人单位，未及时依法实施处罚；涉嫌犯罪的，未及时移送司法机关。

（四）行政检察难以发力

由于农民工欠薪问题中存在行政监管不力问题，行政检察有可能在其中发挥法律监督职能，但因多方面原因难以有效发力。

1.行政检察职能授权不明确。《人民检察院组织法》未规定行政违法行为及行政强制措施检察监督内容，运用行政检察监督方式对农民工讨薪案件进行监督在行政非诉执行监督专项活动开展前止步于探索和理论研究阶段。发现案源后，均会归口于民事检察部门进行支持起诉，而对行政机关违法或怠于履职问题难以发力。

2.行政检察监督思路不开阔。长期以来，民行干警对农民工讨薪案件中的行政监管问题了解少、思考少、开展监督少，监督思路不开阔，经验较为欠缺；对劳动监察存在的问题掌握不到位，监督能力水平有待提升。受固有思维、传统模式禁锢，未转变“坐堂办案”“等案上门”观念，未突破就案办案局限，不注重发现普遍性、倾向性行政监管问题。

3.行政检察职能宣传不到位。行政检察作为“四大检察”之一相对薄弱。农民工讨薪案件来源方式主要为农民工申请监督、农民工举报或检察机关依职权监督。社会公众对行政检察监督职能了解不多，农民工群体更知之甚少，宣传工作有很大提升空间。

4.行政检察监督队伍不专业。基层检察院实行大部制，民事、行政、公益诉讼检察业务合署办公，民事、公益诉讼检察业务分散了业务力量，行政检察作用未能充分发挥。有些基层院没有专司行政检察业务的员额检察官，专业性不强；行政检察人员年龄结构、专业背景等不适应工作需要。

三、解决农民工欠薪问题的行政检察监督路径

解决农民工欠薪问题，是事关精准脱贫、防范化解社会矛盾的系统工程，可以从以下方面着手，探索行政检察监督在这一系统工程中发挥作用的合理路径。

（一）完善行政检察监督立法

目前对行政行为检察监督的法律授权限于公益诉讼明确的四个领域。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”，有必要完善行政检察监督立法，使行政检察监督有法可依。

（二）督促加强行政监管力度

2019年2月17日，住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部制定了《建筑工人实名制管理办法（试行）》，从一定程度上解决了农民工提供劳务后劳动关系无法认定及部分讨薪难的问题，但在行政监管方面，各项长效机制的建立还有待于加强与完善。检察机关在服务和保障建筑工人实名制机制构建中，应协同住房和城乡建设部门、人力资源和社会保障部门，推进规范建筑市场秩序，加强建筑工人管理，维护建筑工人和建筑企业合法权益。

一是督促行政机关落实“谁主管谁负责”原则。明确各部门职责，严格监督农民工工资支付，一旦发生拖欠农民工工资情况，立即按各自管理工程项目职责组织力量清欠，避免互相推诿。检察机关提供司法保障，与各行政机关形成合力，避免各机关单打独斗。

二是督促行政机关落实劳务保障制度。建设单位必须按照施工合同约定工程款年度预算的3%向农民工工资保证金账户存入劳务保证金，住建等建设工程主管部门才能颁发施工许可证或批准开工报告［2］。严格监管已存入劳务保证金，专款专用，严禁抽逃或先存后取的情况发生。可借鉴玉溪市澄江县经验，探索创新银行保函等新型模式，以银行保函代替保证金，既减轻了企业在报建时的一次性缴纳农民工工资保证金的压力，又提高了其流动资金的使用效率，保障农民工工资支付［3］。住建和人社部门应制定符合地方发展的实施细则，尽快推行辖区内建设领域实名制管理系统，从源头上杜绝拖欠薪资案件的发生。未进行建筑工人实名制管理的施工企业，行政机关要严格进行查处，绝不姑息。违反上述规定应当查处而未查处的，检察机关要对相关行政机关进行监督。

三是配合行政机关建立应急救助制度。督促行政机关建立辖区内的应急周转金制度，由财政统一拨付到专门的财政应急账户。在发生用人单位确实无能力支付、逃避支付农民工工资等情况可能引发群体性事件时，动用应急周转金先行垫付拖欠工资。各级检察机关要贯彻落实最高人民检察院、国务院扶贫办联合下发的《关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的实施意见》，开展司法救助，确保涉检诉讼农民工群体在各方救助未果并符合司法救助的情况下能够获得救助。

四是配合行政机关建立不良信用制度。各级检察机关行政检察部门要发挥内部优势，整合刑事、民事检察部门力量，梳理近年来招投标案件中涉嫌行贿、拒不支付劳动报酬罪或拖欠农民工薪资等不良影响的企业，与住建、人社部门形成信息共享，对辖区内各企业的不良信用情况进行认定，分级列为不良信用单位，记入信用档案，向全国建筑市场监管公共服务平台公布，并在往后的招投标过程中取缔竞标资格。

（三）转变行政检察监督思路

一是改变固有思维，对外与当地人社局劳动监察等部门互通有无，及时了解农民工讨薪案件的进展情况；对内与民事、刑事检察部门形成联动，对办案中发现行政机关履职不当的情形，及时移送线索至行政检察部门。二是做实行政检察，开展农民工讨薪行政检察监督专项活动。按照省院的安排部署，红河、玉溪、普洱、昆明西山区院拟就农民工讨薪行政检察监督专项活动先行先试，依据《劳动监察条例》《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》等规定，充分发挥行政检察“一手托两家”的职能，以以往支持起诉和拒不支付劳动报酬罪的案件为分析样本进行回头看，查找个案中行政监管存在的问题。针对行政机关该处罚未处罚、不该处罚乱处罚的案件，作出行政处罚后怠于申请人民法院强制执行的案件进行监督；针对人民法院受理行政非诉案件程序是否合法、裁定准予执行或裁定不准予执行是否合法，以及人民法院在执行中是否存在执行裁定错误、执行程序不规范、执行措施不当、侵害行政相对人或者农民工合法权益的情形进行监督。

（四）加强行政检察监督宣传

一是与住建、人社等部门建立劳动保障宣传团队，共同强化农民工维权意识培训，定期组织农民工就提供劳务、签订劳动合同中要注意的事项以及在发生欠薪情况下如何寻求救济进行辅导。送法进企业，引导企业在经营过程中，自觉遵守法律法规，建立工会制度、规范用工行为、规范财务管理制度、规范农民工实名制度、提升抗风险能力，推进各项制度完善；二是公开12309检察举报电话，制作行政检察职能宣传册，在农民工相对集中的劳务市场、施工场所加挂宣传栏，在“建筑工人维权告示牌”上加入行政检察维权渠道内容，让农民工群体知晓行政检察监督救济途径。三是制作行政检察职能宣传短片，借助检察门户网站、微信公众号、官方微博以及电视媒体，加大行政检察职能宣传。

（五）提升行政检察队伍素养

上级检察院要采取组织案件讨论、举办业务培训、跟班办案、相互交流等行之有效的方式，不断创新对下指导和学习培训的方法，稳步提升行政检察人员的业务能力。要实行“走出去”与“请进来”相结合，与各地高校、劳动监察部门、人民法院劳动争议审判庭、法律援助中心或仲裁委员会相互研讨，多向先进地区学习，多相互交流经验，不断拓宽眼界和思路。

注释：

［1］数据来源：云南省人民检察院案件管理办公室。

［2］卢淑媛：《弥勒市着力建立农民工工资拖欠问题长效机制》，云南省人力资源和社会保障网，2017年3月13日。

［3］刘春花：《玉溪市澄江县首例在建工程农民工工资保证金银行保函启动》，www.ynhrss.gov.cn/NewsView.aspx?NewsID=31731&ClassID=497，访问日期：2017年12月17日。