巡视制度相关概念厘定及巡视制度建设科学化的内涵

于学强

(聊城大学廉政研究中心，山东聊城 252059)

巡视制度建设科学化的研究是以概念为逻辑起点的。从解构意义上分析，巡视制度建设科学化涵盖巡视、制度建设与科学化三个子项，只有将这些相关概念的内涵结合起来理解，才能达到对巡视制度建设科学化的精确把握。

一、巡视制度相关概念的特点及功能

巡视制度与巡视理论、巡视政策密切相关，认识和分析这三对概念的特点与功能，是厘清三对概念关系、澄清三者区别与联系的重要路径。

(一)巡视理论的特点与功能

第一，实践性特点与抽象性功能。理论的实践性特点源于实践在认识中的地位与作用：列宁认为，“实践高于(理论的)认识，因为它不但有普遍性的品格，而且还有直接现实性的品格。”[1]毛泽东也强调：“辩证唯物论把实践提到第一的地位，认为人的认识一点也不能离开实践，排斥一切否认实践重要性，使认识离开实践的错误理论。”[2]所以，实践是科学理论的源头活水，任何科学的理论都是来自实践，都是实践经验的结晶，都是客观存在的真实反映。任何时代中的客观事物和实践形式都是丰富多彩的，但丰富多彩的事物与实践活动中有共同或共通的东西，理论的功能在于从丰富多彩的世界中寻找和抽象出一般性、共同性或共通性的东西来。人们在认识事物时要规避感官直接感触事物存在片面性的弊端，必须运用自己的抽象思维能力。而如何透过现象看本质，总结事物运动发展的规律，这离不开立足于实践的抽象功能和思维能力。因为人的感官感受到的事物或现象受到众多因素的影响，感受本身不足以全面反映事物或现象本身，只有运用理论思维才可能去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里地揭示事实的真相。为此，习近平总书记特别强调，必须高度重视理论的作用，增强理论自信和战略定力。巡视理论具有理论的一般特点，也是来自巡视工作实践，是对巡视工作实践的抽象、总结和提升，是对具体巡视工作实践中内含的一般性和普适性经验与规律的认识，而且通过这种认识可以达到触类旁通的目的。也就是说，通过思维抽象，来自特定巡视实践的经验可以上升到理论高度，用以指导更为广泛和多样化的巡视实践。

第二，前沿性特点与指导性功能。理论来自实践，但不止步于实践。理论的重要功能在于通过实践的抽象可以进一步预测将来，挖掘出事物或运动过程中隐藏的事实，从而系统的理解发生了的和未发生的事情。理论这种一定程度上超越时间和空间阻碍的前沿性和预测性的特点，对于人类面向未来更好的管理、认识和调适工作态度和工作方法有积极的指导意义。正基于此，人们才有不断进行理论创新，探求科学理论的冲动和动力。“没有革命的理论，就不会有革命的运动”[3]“只有以先进理论为指南的党，才能实现先进战士的作用。”[4]先进的理论可以规避无畏的冒险与失误，是自觉行动的指导思想和根本指南，也是行动富有成效的重要前提和保障。诚如毛泽东指出：“主义譬如一面旗子，旗子立起了，大家才有所指望，才知所趋赴。”[5]巡视理论相对于巡视实践而言，同样具有前沿性的特点和指导性的功能。一方面，巡视理论是对巡视实践的抽象和提升，虽然着眼于具体的某类巡视实践，但却可以从个别到一般，从具体到抽象地总结和提炼出一般性、且富有指导意义的经验和规律，从而指导其他相关巡视实践或未来的巡视实践工作；另一方面，巡视理论能在巡视实践工作中不断校正和提升自身的理论化水平，通过认识、实践、再认识、再实践而不断使理论水平提升，真正达到对事物及规律的科学化认识。

第三，系统性特点与解释性功能。任何科学的理论都不会是概念与原理的简单堆砌，也不是各种互不相关的论据和论点的机械组合，而是一种系统化的逻辑体系。这种系统化的逻辑体系至少包括三方面含义，一是这一系统化的逻辑体系涵盖面广，是在许多次实践工作基础上提炼和总结出来的，具有普适性的特点，足以解释各个层面的实践工作；二是这一系统化的逻辑体系层次清晰，可结合不同层级的实践予以针对性地认识和剖析；三是这一系统化的逻辑体系具有开放性的特点，不是教条的而是鲜活的、发展的，就其具体内容而言是经常根据实践的变化不断作出调适与创新的。理论的系统性特点使其具备认知与解释的功能，它不仅实现了人对自然界困惑的解除和认识稳定性的实现，更重要的是人在此基础上所展开的实践活动，帮助人在认识自身基础上改造自身，在认识世界的基础上改造世界。理论的系统性特点与解释性功能只有与实践的不断互动中才能实现，所以，“要根据时代变化和实践发展，不断深化认识，不断总结经验，不断实现理论创新和实践创新良性互动”[6]。巡视理论的系统性同样具有这样的含义与功能，它是在许多巡视实践工作的基础上形成的理论，也可以解释和捍卫巡视实践工作的正当性与合法性；同时，巡视理论更确切或更宏观地讲是所有自上而下的监督理论，可以指导巡视与巡察工作，也可以有效地嫁接不同层次的巡视与巡察工作，使不同层次的巡视巡察工作在实践中更加有序化、系统化，更易发挥出正能量和良好效果。

(二)巡视政策的特点与功能

第一，政治性特点与导向性功能。在古汉语中，“政”与“策”本是分开的，“政者，正也”；“策，谋术也”。从字面上解释，政策连用就是政治策略。现代政治多与国家和政党联系，此时的政策多指政党或国家为了维系既定的政治秩序，或达成某种政治目标，由特定的政治组织提出，再由特定的政治职能机构制定和执行的政治策略。毛泽东曾结合政党政治指出，“政策和策略是党的生命,各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”[7]这说明，政策属于上层建筑的范畴，是阶级和国家意志的体观，其首要特点是围绕和服务于特定阶级的政治利益，需要执政党包括每个党员干部予以充分关注。因为在当今阶段，任何国家都是特定阶级的国家，任何政党都是特定阶级中优秀分子组成并为本阶级服务的政治组织；如果执政党或党员干部不关注政策制定与落实，其所代表或维护的阶级利益就可能受到损害，最终还是威胁到其执政的合法性。围绕特定阶级政治利益的特点，决定政策具有导向性功能，即能够培育和引导人们具有特定的政治观念和政治行为。巡视政策是在立足巡视实践和遵循巡视理论的基础上制定的，就我们党而言，其巡视政策设计的目标是加大自上而下的监督力度，以便全面从严治党，确保我们党能够长期执政、执好政，实现治国理政的现代化。从巡视政策的针对性来看，主要是针对各级党组织，尤其是党的“一把手”，解决关键性少数监督难的问题。巡视政策的导向性功能不仅指在这一政策导向下制定一些体现这种政策导向的具体制度，也指因这种政策导向遏制的关键少数人也能够影响其周边的更多数人，有效地发挥震慑作用，从而促进清廉政治的实现。

第二，原则性特点与规范性功能。政策关系到特定阶级和国家的根本利益，任何统治阶级在制定政策时，都会表现出坚定不移的原则性，以捍卫自己所代表阶级的根本利益，要求所有的人服从政策和执行政策。从这个意义上讲，政策的原则性与其政治性是统一的，政策首先要讲的就是政治原则；无论政策制定还是执行中，都必须确保政策符合政治方向。同时，在法治国家之中，任何政策都是在遵循宪法的基础上制定的，政策本身也必须具有合法性，而且统治者总是通过特定的程序从形式上将阶级利益与人民利益统一起来，使政策的原则性与合法性相统一。正是由于政策具有这样的特点，它对于政治社会中的所有人都具有普遍的约束力，至少在形式上都具有这样的约束力。这实际上就是政策的规范性功能。政策的规范性功能首先体现在对人的约束力方面，它不仅要求全体人民遵循政策导向和政策精神，也要求所有治理者遵循政策、执行政策；其次政策的规范性功能还在于，任何具体的制度都需要按照政策精神来制定，以落实政策。巡视政策具有政策的一般性特点与功能，一方面它需要所有人和制度遵循权力必须受到监督的精神规约，特别是特定层级的“一把手”必须接受巡视监督，以捍卫执政党的根本利益；另一方面它对所有违背巡视政策的行为和制度都要及时进行清理和惩治，以维护巡视政策的权威性和制度体系的统一性。另外，巡视政策在规约政治行为和政治制度的同时，也客观上对所有人产生政治教育的功能，从而在深层次上引导人们的思想，规范他们的未来行为。

第三，稳定性特点与调控性功能。政策的稳定性也是其具有导向性、规范性功能的重要前提，因为稳定才能成为一种依据。如果政策多变，就会丧失严肃性和权威性，就难以成为具体制度的制定依据，就会使人们对它产生不信任感，从而难以成为人们行为的规约力量。政策之所以具有稳定性特点，从根本意义上讲是因为政策指向的终级目标具有稳定性，政策引导人与制度，它本身也是围绕特定政党或国家的目标而制定的。在现代政治生活中，政策稳定性的重要体现是其连续性，只要国家性质和执政党没有改变，无论是哪一届领导集体都尊重既往政策，确保政策的贯彻落实。因为特定阶级的国家属性没有变，执政党没有变，其长远目标就不会轻易调整，受长远目标规约的政策也就不会轻易变化。当然，政策的稳定性并不意味着政策不可变，一方面政策虽然经历了科学论证，但实践的变化可能超乎政策的预见；另一方面特定政策目标实现之后，政策也需要概括新任务加以调整。所以，政策的稳定性是相对的，不是绝对的。政策的调控性功能得益于政策的稳定性特点，政策的稳定性使之具有可称量性和标准性，政策的调控性功能就是按照既定的标准进行调节和控制，以规避政治行为主体出现超越特定标准的行为要求。巡视政策同样也需要保持一定的稳定性，这样才能确保其权威性，也使之具有更好的贯彻可能；也正是基于巡视政策的稳定性，它才可以发挥调控性功能，使各个层级的领导者都受到监控，从而规避权力监督真空，实现监督对象在接受监督方面的平等性。

(三)巡视制度的特点与功能

第一，稳定性特点与形塑性功能。亨廷顿讲的“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”[8]，清晰地表明制度带有稳定性、权威性与周期性特点。邓小平在“文化大革命”结束后，也曾反复强调过制度问题，认为制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。因为制度是各个社会利益集团经过反复博弈后共同制定的，体现着组织成员的共同意愿，一旦制定就不应朝令夕改，必须保持相对的稳定性，否则制度规约的行为就会失去方向。正是因为制度带有稳定性的特点，它可以凝聚组织成员的理想信念和行动目标，汇聚人们的智慧和力量，形塑人们的行为方式。人是一切社会关系的总和，人的行为是社会性的，必然要遵循社会制度和规范。从另一个角度看，这就是制度对人行为的形塑性功能，其重要体现就是让所有个体和组织都知道行动的边界与底线，所有的行为都要受到社会制度的规约。巡视制度作为制度的一种，同样也是一种戒律，可以有效地规范位高权重的公务人员重视社会群体的共同利益，以便真正使“社群的习惯便是他的习惯，社群的信仰便是他的信仰，社群的戒律亦已是他的戒律。”[9]巡视制度的形塑性功能的形成与发挥作用需要一个过程，制度运行之初可能是源于对制度的恐惧，不敢触及制度规约的边线；伴随制度的长期实践，制度的教化作用也会呈现，此时人们便会达到从心所欲不逾矩了。

第二，权威性特点与奖惩性功能。制度的权威性在于它是特定群体博弈的结果。无论过去还是现在，特定群体为了维系其共同的利益，群体成员或成员代表都会通过特定的方式和程序制定群体成员共同遵守的规范，并赋予特定的组织来实施这一规范，监督这一规范的落实，进而使其成为维护群体共同利益的力量。群体利益博弈制定制度说明制度呈现一定的公正性，它不是某个人的制度，而是对社会公众权利与义务的合理确认，以及对公共利益公平的分配和调节。群体赋予它维系共同利益的力量说明制度带有一定的强制性，群体中的任何个体面对制度，没有制度规定之外的选择，都应严格履行制度条款。制度的权威性特点需要通过奖惩性功能体现和强化，这种功能从某种意义上讲是事后性的。一般而言，当群体中的某一个体或组织违犯了某项制度规定，就必然要受到制度的惩罚；相反，如果某一个体或组织为维护制度做出了贡献，也应得到相应的奖赏。也就是说，在政治实践中，制度往往是通过强制性地压抑某种行为或引导激励另一种行为，来改变人们的偏好和影响人们的选择，从而促进社会秩序的稳定与和谐。巡视制度的权威性特点不仅在于巡视制度的设计与安排主体具有权威性，更重要的是巡视制度设计的目标指向是组织利益和公共利益，是为了规约公共权力和维系执政党的执政合法性。巡视制度与一般制度不同的是，其重要功能在于发现问题，并通过问责制度来惩治违法乱纪者。所以，与奖励性功能相比，其惩罚性功能更为突出。

第三，周期性特点与防范性功能。制度作为调节人们社会关系和社会行为的规范体系，是针对既往社会关系与社会行为形成的，也是针对未来社会关系与社会行为的有序化而制定的，它本身既有自然性的一方面，也有自觉性的一方面。虽然，任何社会关系与社会行为都是变化的，但这其中也有规律可循，制度的制定是遵循其中规律的，所以变化的社会关系与社会行为可能引起制度的调整，但不会影响制度对未来社会关系与社会行为的规范与引导。正是因为制度遵循规律和具有普遍约束力，制度在针对不同个体的共同行为时，应呈现出同样的效力和结果。也就是说，制度在适用人方面应是公平的。同样的行为，无论行为主体是人，居于什么样的位置和具有什么样的能力，都应受到同样对待，这便是制度的周期性特点。如果说制度的权威性特点相伴的是事后性奖惩功能的话，制度的周期性特点可起到事前预防性功能。从根本意义上讲，制度不在于惩罚而在于预防。如何预防？这可通过前车之鉴来实现。如果制度没有周期性特点，也就没有前车之鉴，对后来者也失去了预防的作用，人类社会便难以进步。所以，制度的周期性特点，能有效地防范个体或组织犯同样的错误。巡视制度也具警示功能，通过多轮巡视来发挥制度的奖惩功能，一方面可以通过“多次巡视”来弥补一次巡视的不足，及时打捞漏网之鱼，彻底打击监督不到的侥幸心理；另一方面可以通过及时奖惩，尤其是惩治不法行为，彰显下行监督的力量，及时中止各类违法乱纪的行为。如果说奖惩功能是治标的话，防范性功能更倾向于治本。

二、巡视制度建设科学化的内涵解析

巡视制度建设科学化涉及与巡视实践密切相关的巡视理论、巡视政策和巡视制度，主要是指巡视制度体系的系统化和巡视运行机制的有序化。推进制度建设科学化，必须满足针对性、系统性、实效性与发展性等具体指标。

(一) 巡视制度建设科学化的基本含义

制度是对人的行为的规范与约束，目标是将人的行为限定在一定的范围之内，让人在实现自我利益的过程中尊重他人利益和社会利益。所以，“所有制度都是确立认同及其活动依据的程序或规则的框架”。[10]制度针对人类社会，也是在社会发展中产生，并伴随人类社会的发展变化而调整，它是针对人也是由人来制定的。人的行为与人类社会都是十分复杂的，也是不断发展变化的，制度的复杂性和不断变革便是发轫于此。

建设即建立、设置，多指创立新事业、增加新设施和充实新精神。从表面意义上理解制度建设就是制度的建立与设置，反映的是制度变革与制度实施。制度要真正发挥调适人与人关系的功能，就必然要针对人的行为以及人类社会的变化而不断完善和发展。制度建设既包含建设制度，即制度的创设与废弃，也包含制度的实践，即制度的具体落实。首先，制度建设的内涵之一是制度体系的完善与发展。结构性是制度的重要特征，制度的结构性不仅针对某一项具体制度，也针对不同制度间结合形成的制度体系。制度体系的完善与发展是根据实践的需求通过创设制度、修订制度、废弃制度，使制度内耗减少到最低、效益提升到最高，制度间的矛盾与冲突减少到最小。社会在发展，人本身也在发生变化，制度总是或多或少地呈现出一种滞后性，需要通过不断调整来适应社会实践。“从制度建设的情况看，重点仍然在新制度的设置，而不是旧制度的整合和改造。”[11]从这个意义上看，制度建设应实现体系化，以消弭制度间的矛盾与冲突，促进制度间的协调与共进，这需要相关理论与实践作为基础。其次，制度建设的内涵之二是制度的执行。在人类社会中，制度是规约人的行为的，制度有没有或能不能规约人的行为，只能通过实践才能检验。制度不能仅仅是印在书上、贴在墙上和挂在嘴上的，更重要的意义在于实施，在于通过强化制度意识和严格制度程序，增强制度可操作性，最终使制度能够真正在实践中执行，使制度的效力得到应有的发挥，这也是制度建设的重要意义。正如拉斯基所言: “制度是活的东西，是不轻易将它们的秘密透露给刻板的文字的”。[12]所以，制度建设不同于简单地建章立制，它更应侧重于制度的执行与落实。

科学化是不断趋向科学的过程。科学是关于自然界、人类社会与思维的知识体系，体现的是通过各种范畴、规则与理论反映现实世界各种现象的本质。所以，科学反映着主观与客观的一种互动，它与迷信相对。科学建立在尊重客观存在的基础之上，它有利于人们认识世界与改造世界，也有利于人们在认识和改造世界的过程中认识和改造自身。迷信是不去探索追求主观与客观的具体统一，在没有充分根据的前提下固执地坚信主观认识符合客观实际、主观认识能转化成客观实际。迷信在某种意义上是愚昧的代名词。科学化则是自觉认识事物发展规律和运用规律去指导自己的行为，使自己的行为与事物发展相契合，以便真正认识事物发展逻辑和揭示事物本质的过程。由于事物本质往往深藏于表面现象之下，认识事物的发展规律常常需要对事物发展的状态进行深刻剖析，所以，科学化体现的是人们在各个领域不断走向真理的不间断的过程，是人们充分运用自己的经验知识、理论知识和逻辑思维能力揭示规律和运用规律的过程。

由此，巡视制度建设科学化是立足政治运行规律，遵循制度建设的科学理念，围绕巡视制度体系的完善与巡视制度执行力的提升，通过不断积累巡视经验、创新巡视理论与巡视方式，并将其转化为巡视制度予以落实的过程。从这一概念内涵上看，巡视制度建设科学化包括巡视制度体系的科学化与巡视体制机制的科学化两部分主要内容。巡视制度体系的科学化就是要着眼针对性与系统化，严格按照问题导向建构单项巡视制度，同时规避制度建设中的“钱穆制度陷阱”，处理好纵向监督与横向监督制度、监督制度与民主制度的关系，减少制度间摩擦和增强制度间的协调性，提高巡视制度体系的科学性；巡视体制机制的科学化是要着眼巡视制度实施成效与执行力，巡视制度本身的完善是防治腐败的重要前提，但“有了良好的制度而不能得到贯彻执行,制度也就无法发挥作用,甚至成为公职人员腐败的'遮羞布'”。[13]所以，巡视制度建设科学化最终还需要落脚在实践领域，并且最终通过实践成效来检验。

(二)巡视制度建设科学化的三种认识视角

如上面所言，巡视制度建设科学化应不仅包括巡视制度制定与修订，还包括巡视制度的贯彻落实。巡视制度建设科学化不仅说明巡视制度的制定与修订过程需要达到科学化，而且要求巡视制度具有实践可操作性和执行力，能够切实呈现实践功效。巡视制度建设科学化内涵丰富，其相关要素可从三种视角加以分析：

从建设主体的视角看，巡视制度建设科学化首先需要的是建设主体选择的科学化，而从巡视制度建设科学化的基本含义得知，参与巡视制度建设的主体至少包括理论研究者、政策制度制定者和实践工作者。长期以来，我们关心巡视制度建设主要着眼于巡视工作与实践工作者，对于巡视政策制度的制定、巡视理论研究方面的关注度少，导致的一种误解就是将巡视制度建设科学化等同巡视工作科学化。实际上，巡视工作科学化只是巡视制度建设科学化的一个方面，一种实践成果而已。首先，推进巡视制度建设科学化，需要将巡视理论研究者纳入巡视制度建设科学化的主体之中，使其始终走在理论研究的前沿，能够通过运用政治学理论剖析古今中外巡视监察经验教训，从中得出巡视制度建设遵循的原则、关注的要素等方面，从政治规律的高度指导巡视政策的制定与巡视制度的完善。其次，推进巡视制度建设科学化，需要政策制度制定者加强对理论研究成果与实践工作成效的关注。理论只有与实践结合才能显示其价值，巡视理论研究成果应得到政策制度制定者的重视，成为巡视政策制度制定的基本依据。在此基础上，实践工作者将完善后的政策制度实施及成效反馈给理论研究者，以进一步修订政策制度，才能推进政策制度建设的科学化进程。再次，推进巡视制度建设科学化，需要巡视实践工作者不折不扣地贯彻落实政策制度，并在贯彻落实过程中发现问题与不足，进而加以修订。

从建设内容的视角看，巡视制度建设包括巡视理论、巡视政策、巡视制度与巡视实践四个方面，其中巡视实践是前三方面的物化。巡视理论就是对巡视规律的认识与深层把握，相对于巡视政策与巡视制度而言，巡视理论应具有超前性和指导性，应走在巡视政策、巡视制度和巡视实践之前，并指导巡视政策、巡视制度的制定以及巡视实践工作的开展。巡视政策、巡视制度与巡视实践应以先进的巡视理论作指导。政策一般是针对宏观层面而言的，指国家或政党制定的，规约全体成员或党员行为的基本规范或行为指向；制度相比政策而言显得具体，多指为执行或落实国家或政党相关政策而制定的具体规程或准则。政策带有原则性，制度带有具体性。相对政策的原则性、指导性，制度显得更具体灵活，且更具有操作性。按照诺斯的说法，制度有正式制度、非正式制度以及这些制度的执行机制三种类型。宏观政策只有具体化为制度，并在实践中予以实施才具有实效。同样，巡视政策与巡视制度的关系表现为，没有巡视政策，也就没有具体的巡视制度，巡视政策对于巡视制度具有一定意义的指导性，巡视制度则是巡视政策的落实。从涵盖内容意义上看，巡视制度建设科学化要以巡视理论建设科学化、巡视政策建设科学化为先导，也需要以巡视实践成效作为检验标准。

从建设过程的视角看，首先，制度建设的首要含义就是制定和修订制度，即制度的创设。从一般意义而言，制定制度的过程应包括调研、修订、实践、再修订和正式实施多个环节。所以，巡视制度建设也应涵盖巡视制度的调研、相关巡视制度条例的制定与修订，巡视制度的评估，巡视制度试点与全面铺开等方面。由此决定了巡视制度建设科学化应包括实事求是地调查研究，发现问题，并致力于解决发现的问题，进而制定和修订现有的巡视制度与条例，并经由专门的机构或人员进行科学评估，然后将修订好的制度条例在一定范围内试行，并将试行结果与理论评估结合，再次推进制度制订与修订工作，最终将修订好的制度在实践中全面铺开，从而促进巡视制度建设科学化。在这个建设过程中，既要有理论工作者针对巡视制度的调研、分析与评判，也要有巡视工作人员对于既有巡视制度的实践成效总结，还要有巡视政策制度制定者的决断；没有理论工作人员的参与，巡视实践与巡视制度就可能会因缺乏指导而失准，没有实践工作人员的参与，巡视理论与巡视制度就会缺乏检验而无法衡量得失，没有巡视政策制度制定者的参与，巡视理论与巡视实践的成果就不能固化和提升。其次，制度建设的含义还包括制度的贯彻执行，即需要有执行力。从一般意义上看，制度有无执行力不仅取决于制度本身的科学性，还取决于执行者在执行中能否不折扣、不受干预，不折扣反映的是执行者的素养问题，不受干预体现的是执行主体的独立性与权威问题。巡视制度建设过程需要选拔靠得住的巡视人员，需要采取有效措施促进巡视机构与巡视人员的独立化和权威化，这样才能促进巡视制度建设科学化。

(三)巡视制度建设科学化的检验指标

一是针对性指标。针对性指标是指巡视制度建设遵循问题导向，无论是单项制度还是制度体系，都应是基于实践需要，并致力于解决实践中的问题。比如，针对近些年高校腐败问题，尤其是高校“一把手”腐败问题给社会带来的严重影响，为整治高校环境，落实中央纪委关于对教育部直属高校开展巡视工作的意见，2006年教育部出台《中共教育部党组关于开展直属高校巡视工作的意见》等，体现了制度制定的针对性。同时，巡视制度体系的完善也需要富有针对性。从目前我国巡视制度建设情况来看，巡视制度体系还存在一些不足，比如应针对中外巡视制度的历史发展与异同出台一些补充性制度；结合《中国共产党巡视工作条例》等文件出台一些延展性制度；围绕新时代党的建设总要求，出台一些将巡视理论、政策、制度与实践结合起来的综合性制度等。

二是系统性指标。系统性指标主要着眼于制度体系，是指在制度建设过程中应关注新旧制度之间的对接，注重提升制度的整体合力。虽然我们党早在1931年就出台了《中央巡视条例》，但新中国成立后由于种种原因巡视工作长期中断，相应的制度建设也缺失。1996年《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》出台后，巡视制度建设开始重新走上正规化。但是，由于巡视制度本身属于监督制度的一种，需与各类监督制度形成体系化才能更好地发挥其利剑作用；同时，由于巡视工作重新起步较晚，其他相关监督法规制度比较多，巡视制度建设必须要考虑制度环境，在制度创设、修订和完善过程中，注重厘清巡视制度与其他监督制度之间的关系，做到破立结合、有破有立、协同共进。郑永年指出在制度建设中应关注两点：“第一，光做加法不会有很大的成效，更有效的做法是在整合和改造老制度的基础上，再加上一些新的制度。第二，在减少‘内部多元主义’的同时，增加甚至强化‘外部多元主义’，设置行之有效的制度，让社会和公众来参与反腐败。”[14]这实际上也是关注到了制度的系统性指标。

三是实效性指标。实效性指标主要着眼于制度的落实及其实践功效，涉及的主要是制度执行力问题。改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制建立之后，由于经济体制的根本性变革，以及经济体制变革带动整个体制的变革，中国进入制度密集调整和出台的新阶段。经过市场化后30年的制度建设，整体上制度体系比较完善，各个领域的制度建设也趋于完备。比如监督制度，涵盖党内监督、人大监督、人民监督、舆论监督、社会监督等多种监督形式，但政治领域中最突出的问题仍然是权力没有受到有效监督，这其中的主要原因不是由于制度本身不健全，而是制度的科学性与实效性不足，一些好的制度没有得到有效贯彻落实。巡视制度建设科学化不能仅以制定制度为检验指标，更重要的则是制定好的制度能否落实，以及落实后取得的实践成效。

四是发展性指标。发展性指标是基于实践变化而提出的。任何制度都是针对实践问题而制定的，因此制度必须要针对实践中不断出现的新问题进行调适，科学化本身就是个不断发展的过程。巡视制度建设科学化要求根据实践变化来完善制度体系，包括出台新制度与废弃旧制度，也包括针对实践变化对原有制度的修订。同时，在巡视制度体系中，诸多单项制度之间的关系也需要在实践中磨合，通过实践检验后决定单项制度的存留，这本身也体现发展性指标的要求。另外，巡视制度的执行情况和产生的实际效果，往往是检验巡视制度是否科学的标准，也是倒逼巡视制度体系不断完善的终极推动力量。有些巡视制度在执行过程中没有得到很好的贯彻，纵然有多种原因，但巡视制度本身的科学性不足恐怕是重要原因之一。所以，巡视制度执行实践，不仅是检验巡视制度科学化的试金石，也是助力巡视制度科学化的重要引擎。

总之，巡视制度就是中国共产党自上而下监督的一种特殊形式，巡视制度建设就是巡视制度体系的完善与巡视制度执行力的提升；巡视制度建设科学化就是巡视制度建设符合科学要求。所以，巡视制度建设科学化是中国共产党人为了促进监督科学化乃至党建科学化，不断地完善巡视制度和提升巡视制度执行力的过程。