加强农村基层党组织带头人队伍建设——以福建省福州市为例

周 挺

（中共福州市委党校 科研处，福建 福州 350014）

当前，中国特色社会主义进入新时代，我们党正带领全国人民扎实推进实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的生动实践，农村基层党组织面临的工作环境和问题发生了新的变化，加强农村基层党组织带头人队伍建设成为基层党组织能否发挥“服从中央、心系百姓、能打硬仗”战斗堡垒作用的关键。为此，福州市委坚持稳中求进工作总基调，突出强功能、抓基本、补短板、重创新，打造过硬的农村基层党组织带头人队伍，全面提升农村基层党建工作水平。

一、福州市农村基层党组织的实践探索与经验

福州市共有2191个行政村，农村基层党组织3298个，占全市基层党组织总数的20.4%；全市农村党员11.8万名，占全市党员总数的38.3%。随着改革发展的不断推进，农村党建新情况、新问题和新矛盾不断涌现，加强农村基层党组织带头人队伍建设的任务十分繁重。近年来，福州市委深入学习贯彻习近平总书记关于加强基层党建工作的重要指示精神，特别是习近平总书记在闽工作期间的重要指示精神，按照全国、全省基层党建有关工作会议的部署，进一步总结经验，明确任务，紧盯“短板”，扎实推进农村基层党建工作，把抓好基层党组织带头人队伍作为农村基层党建工作的重点，实行村党组织书记队伍“素质提升”工程，切实提升基层党组织带头人队伍素质，取得了明显成效。

（一）抓选任，培养人才

党组织书记是基层党组织的“带头人”和“主心骨”。党组织书记的思想状况、责任担当、能力水平、作风品格，是决定基层党组织作用发挥的关键因素。习近平总书记强调：“要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层党组织建设，完善各项村级民主管理制度，特别是选好、用好、管好村两委‘带头人’。”［1］

近年来，福州市从抓选任入手，着重培养人才。第一，从致富能手、回乡知识青年、复退军人中选，从乡镇企业工作和外出务工经商优秀人才中引，从机关年轻干部、涉农科研人员中派，努力拓宽农村党组织书记选人渠道。第二，加大从“大学生村官”队伍中培养村党组织书记后备人才力度，2015年以来，共有175名“大学生村官”进入村“两委”班子，新一届村党组织书记队伍中“新面孔”占23.4%，兼任村委会主任占16.5%，致富带头人占32.6%。第三，完善“两推一选”村党组织领导班子成员等民主选举制度，结合村级组织换届选举，推进361名村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，3099名村“两委”成员交叉任职，不断增强村干部任用的科学性和规范性。第四，创新从基层一线培养干部的路子，把培养干部与加强基层政权建设有机结合起来，畅通基层干部成长链。通过公开选拔方式，先后选聘69名优秀村党组织书记进入乡镇公务员和事业编制。

（二）抓培训，提高素质

日趋复杂的国内外形势和执政环境，对基层党组织带头人的素质能力提出了更高的要求。为此，抓好教育培训工作，着力提升农村基层党组织带头人能力素质，就成了加强农村基层党组织建设的迫切需要。

1.实施全员培训。充分发挥各级党校的作用，实行市级示范培训、县（市）区集中轮训、乡镇定期经常培训相结合的方式，确保党组织书记每年至少集中轮训一次。村级党组织换届选举结束后，全市共培训村党组织书记约9000人次。

2.建立党组织书记任职资格制度。推行党组织书记岗位资格培训，着力推进职业化建设。例如，闽侯县通过推行公开选聘，提高报酬待遇、办理退养保障，加强教育培训、实行绩效考核等办法，使全县2000多名村干部走上职业化管理道路。

3.抓好市场经济、农业科技实用技术、社会管理等方面的培训。依托乡镇轮训课堂、党员创业就业培训“中心+基地”等，全方位开展培训，从而使党组织书记由单纯事务型、管理型转变为业务型、技术型的多面手，成为驾驭市场经济的能手。例如，闽侯县的“中心+基地”、连江县的“乡镇党校”等做法成效明显。

4.坚持抓两头、带中间，重点加强后进党组织书记教育培训。福州市建立异地挂职基地村55个，选派665名村书记开展异地交流，促进后进党组织建设得到巩固提升。例如，在福清市草柄村设立“王长勇村级党组织书记培训基地”，通过发挥先进村示范引领、孵化带动作用，有效提升村党组织书记的履职能力。

（三）抓监管，规范管理

农村基层党组织带头人队伍是否勤政廉洁，事关党在基层执政地位的巩固，事关老百姓的切身利益。适应农村不断变化的新情况，加强对农村基层党组织带头人的监督、规范，对进一步发挥村民自治的积极性和能动性，营造风清气正的村风民风至关重要。

1.完善村级工作操作规程。建立健全村“两委”议事、村务公开、日常工作等三项制度，要求凡与农民群众切身利益密切相关的事项，都通过村民会议或村民代表会议民主决策，以规范和制约村干部权力运行，做到用制度管权、管事、管人。例如，永泰县探索完善以党组织为核心的村民自治机制，制定《永泰县村务运行规则（试行）》《永泰县农村村主干绩效考核管理办法（暂行）》等，建立和完善村务情况分析制度、工作报告制度、评议考核制度，促进各项村务管理和村民自治事项规范化运行。

2.强化村党组织书记目标管理。各县（市） 区普遍实行村干部“双述双评”考核制度，推动履职尽责。例如，闽侯县开展“勤廉村官我来评”活动，村干部对村民提出的村财、村务、廉洁等问题现场作答，接受村民民主评议，受到群众欢迎。

3.严格管理，压实责任。对完不成年度工作目标，工作打不开局面，干不了事、不干正事或给村集体经济和其它事业造成一定损失的，按照有关规定进行惩处，使基层干部人人肩上有担子，工作真正有压力。

（四）抓考核，增强活力

制定完善考核管理办法，实行基层党组织书记目标考核、述职述廉等制度，传导压力、落实责任，强化考核结果运用，对保持农村基层党组织带头人队伍先进性，增强党组织带头人队伍的活力意义重大。

1.坚持全面从严治党。福州市委出台《福州市县、乡党委书记抓基层党建工作责任制考核办法（试行）》，通过建立项目清单、正面清单、问题清单和将基层党建工作纳入“一线考察”，从严落实“一把手”抓基层党建工作责任。

2.积极推行一线考察干部机制。在项目征迁、防汛抗台、招商引资、水系治理、脱贫攻坚等急难险重任务一线和日常工作一线考察干部是否“忠诚、干净、担当”。一线考察干部工作开展以来，全市共提拔重用市管干部183名，树立了鲜明导向，极大调动激发了干部干事创业激情，全市各项工作提速增效明显。

3.推动形成大抓基层的鲜明导向。围绕发展村级集体经济、整顿软弱涣散基层党组织、加强基层服务型党组织建设等内容，坚持“一季度一主题”，召开乡镇党委书记抓基层党建工作交流会，将抓基层党建情况作为乡镇党委书记提拔使用的重要依据，充分调动农村党组织带头人队伍干事服务活力。

（五）抓保障，改善待遇

逐步建立系统健全的激励关怀机制，适度提高农村基层党组织带头人的待遇，使他们劳有所酬、干有所盼、老有所养、病有所医、伤有所保，最大限度地调动农村基层党组织带头人的积极性、主动性和创造性。

1.提高农村基层党组织干部的待遇。分别按照不低于当地农民人均纯收入2倍和不低于当地社会平均工资的标准，发放基层党组织干部的报酬补贴。建立报酬正常增长机制，实行“基础补贴+绩效补贴+奖励补贴”报酬模式，明确村党组织书记的月报酬补贴标准，适当提高“一肩挑”的村党组织书记补贴标准。

2.建立发展集体经济奖励制度。对村集体经济逐年增收的村，奖励不高于增长收入的20%作为村主干绩效补贴，增强村干部干事创业、发展集体经济的积极性。建立健全养老保险、医疗保险及离职补助、困难救助制度。将村党组织书记纳入城镇企业职工社会养老保险范畴，医疗保险纳入新型农村合作医疗范围，在任职期间由村集体缴纳个人基金，离任后自行缴纳。对没有参加养老保险、医疗保险的，已正常离职或今后正常离职的村党组织书记，采取按月（年）定补的方式，给予适当补助。

3.强化基层党组织书记的政治激励。对优秀基层党组织书记，在评先评优、推荐“两代表一委员”、选拔任用等方面予以倾斜，畅通了基层党组织书记的晋升渠道，提高了干事创业热情。

二、农村基层党组织带头人队伍建设面临的问题

（一）廉政自律的意识不强

部分农村基层党组织带头人政治素质较低，不能自觉地约束自己，拒腐防变能力差，存在廉政自律意识不强的问题。例如，罗源县有3个村的党组织书记，因违法违纪被免职；晋安区后埔村党组织原书记，因违法被判刑；闽清县普贤村党支部书记，利用村集体资金，违规发放津补贴，被党内警告处分，并责令退还违规领取的补贴款。

有的农村基层党组织书记对党的方针政策，对上级党委、政府的部署精神一知半解，不认真贯彻，工作作风比较差。在“您认为农村基层党组织书记贯彻政策能力是否强”的问卷调查中，选“是”的有47.9%，选“否”的有52.1%。

有的农村基层党组织书记缺乏抓主责主业的意识，党建活动开展的不经常，党建制度贯彻的不彻底，党员教育培训搞的不好，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥的不明显。在“您认为目前农村基层党组织书记履职情况”的问卷调查中，回答“一般”的有34%，回答“差”与“不了解”的有14.5%。

有的农村基层党组织书记组织观念淡薄，开展组织生活随意性较大，存在“走过场”现象，导致基层党支部陷入软弱无力的困境。在“您认为本村党组织书记在党员群众中是否有威信、号召力”的问卷调查中，回答“是”的有43.4%，回答“否”与“不了解”的有56.6%。这些问题给基层党组织战斗堡垒作用的发挥带来了严峻的挑战。

（二）引领致富的能力不足

部分基层党组织带头人缺乏对农村工作的驾驭能力和掌控全局能力，致使基层工作力量薄弱，基层组织软弱涣散，群众凝聚力下降。在问卷调查中，有38.5%的人认为，目前农村基层党组织书记作用发挥“好”，有23.1%的人认为发挥的“不好”。

有的农村基层党组织书记思想观念偏于保守，视野狭窄，致富思路不宽，缺少带领群众致富奔小康，发展壮大集体经济的本领，不能适应农村新形势发展的需要。在“您认为农村基层党组织书记队伍存在的最突出问题是什么”的问卷调查中，有40.5%的人认为是“工作观念、方法守旧，凭经验办事。”

一些农村集体经济薄弱，债务沉重，造成农村发展缓慢，经济发展滞后。例如，罗源县村级集体经济较为薄弱，近三年经营性收入平均在3万元以下的村有154个，占行政村总数的81.5%，发展村级集体经济任重道远。连江县有近30%的村几乎没有任何集体经济收入，办公活动费用主要依靠财政转移支付来维持，为群众谋福利更是困难重重。闽清县在整顿软弱涣散党组织工作中，县级领导、乡镇党委书记对三个软弱涣散村党组织的书记进行了诫勉谈话。这些问题对农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力带来极大的挑战。

（三）队伍结构不够优化

近年来，福州市农村基层党组织带头人队伍整体结构有较大改善，但高年龄、低文化的问题并没解决，农村党组织书记中，50岁以上占42.5%，年龄偏大、班子后继乏人等问题比较突出。例如，在福清市村党组织书记435人中，50岁以上的有264人，占60.7%，平均年龄51岁，最高年龄达70岁，高中及以下文化程度的有360人，占比达82.8%。闽清县275名村党组织书记中，60岁以上的占了49.63%，初高中学历约占总数的88%。罗源县全县50岁以上的村党组织书记占总数的34%，大专以上学历的不足15%。年龄偏高、学历偏低、素质偏低、后备力量不足，导致部分党组织书记的政策理解、独立分析解决问题的能力不强，影响了基层党组织作用的发挥。

问卷调查结果显示：36.5%的人认为，农村基层党组织书记队伍的年龄偏大，村党支部书记的选拔范围较窄。越是经济不发达的贫困村、落后村，“选人难”的问题愈加突出。在“您如果是农村党员是否愿意竞选党组织书记”的问卷调查中，选择“是”的有38.3%，选择“否”的有61.7%。在村党组织书记换届推选过程中，一些党员群众受家族观念的影响，以血缘关系的远近来确定自己的投票对象，投票标准看重的不是能力与素质，而是其是否与自己同姓同族。这些都严重影响了基层党组织带头人的选拔，是党组织队伍优化面临的现实挑战。

（四）待遇偏低，工作积极性差

虽然基层党组织书记的工资收入逐年提高，但与城乡居民收入增幅相比，与其它领域在职职工待遇保障的改善相比，还有不小的差距。例如，长乐区许多乡村，村内劳动务工所得远多于村干部报酬，“能人”往往不愿担任村干部，导致村级党组织干部岗位人才流失，村干部工作积极性下降。连江县努力实现村主干报酬不低于1000元，在一定程度上缓解了村主干的经济压力，却也仅够村干部维持日常开支。党组织书记报酬低，工作积极性差，得过且过。在“您认为影响村党支部书记工作积极性的主要因素是什么”的问卷调查中，有19.3%的人认为“工作待遇较低”，有22.4%的人认为“缺乏政治前途”，有55.1%的人认为“工作压力大，任务重”。

三、加强农村基层党组织带头人队伍建设的对策

党的十九大强调要“加强基层党组织带头人队伍建设。”［2］当前，加强农村基层党组织带头人队伍建设的任务十分繁重，我们一定要有正视问题的清醒、发现问题的敏锐、解决问题的自觉，以打造过硬队伍为目标，在前期工作的基础上，立足“三个聚焦”，着力在完善监管、提升素质、协同推进等方面下功夫。

（一）聚焦“权力”，完善监管

“打铁必须自身硬”，农村基层党组织书记手中有一定权力，必须时刻绷紧廉洁自律这根弦，面对各种诱惑一定要守住底线，给自己把好关口。基层党组织要着眼于规范管理，完善监督约束机制，以规范和制约党组织书记的权力运行，造就一支“想干事、能成事、不出事”的农村基层党组织带头人队伍。在“您认为农村基层党组织书记队伍建设最需要解决的问题是什么”的问卷调查中，有42.3%的人认为是“管理监督”。农村基层党组织要形成机制，完善对“权力”的监督和使用。坚持教育和预防、监督和管理、考核和评价并重的原则，加强对党组织带头人的考核，建立起畅通的群众反馈渠道，发现苗头及时处置，防患于未然。

1.强化主体责任落实。健全农村基层党组织书记“联述联评联考”制度，加大基层党建主体责任考评，把抓党建“软任务”变成“硬指标”。农村基层党组织书记要认真履行第一责任人和直接责任人的职责，及时整改软弱涣散党组织，确保“三会一课”制度、民主评议支部制度、民主管理制度等相关制度的良好运行，同时对班子建设、村财收入、村容村貌、规章制度进行统筹整改，着力解决“战斗力不强”的问题。

2.深化一线考察工作机制。发挥好一线考察“指挥棒”“风向标”的作用，强化实干实绩的选人用人导向。“要完善从严管理监督干部制度体系，解决‘重选轻管’问题。”［3］按照年度考核和考核办法，抓好软弱涣散基层党组织年度考核工作，做好考核结果的运用，建立奖惩机制，对年度考核不称职的软弱涣散党组织带头人实施诫勉谈话，限期整改；对整改效果不好的，予以调整工作岗位。

3.严肃党内政治生活。“新形势下，就是要全方位落实《中国共产党章程》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的规定，切实做好坚定理想信念、坚持党的基本路线、坚决维护党中央权威、严明党的政治纪律、保持党同人民群众的血肉联系、严格党的组织生活制度等十二个方面的具体工作。”［4］要认真落实民主生活会、组织生活会、民主评议党员等制度，用好批评和自我批评武器，不断增强组织生活的严肃性和实效性，进一步增强党员干部的廉洁自律意识和拒腐防变能力。党组织书记和班子成员要带头参加双重组织生活会，带头讲党课、履行“一岗双责”。

（二）聚焦“能力”，提升素质

适应新形势要有新思路、新点子、新办法，需要农村基层党组织带头人与时俱进、创造性地开展工作。要真抓实干、对每一项工作都要注意把握其内在规律，锤炼实干苦干的作风，不断提升自身的素质。基层党组织要坚持思想教育和技能本领培育双管齐下，有效提高农村基层党组织带头人的干事创业能力。在“您希望什么样的农村基层党组织带头人”的问卷调查中，有57.2%的人选择“带领致富能人”。要把“经营发展能力强、民主法治素质强、促进和谐本领强”作为选拔基层党组织带头人的重要标准，从现任优秀村干部、大学生村官、机关事业单位中层干部、复员退伍军人、致富能手、创业人员等党员群体中发现人才，选拔“三强型”农村基层党组织带头人。同时，要采取任职培训、结对帮扶、参观调研等多种方式，加强对党组织带头人的思想教育和能力培训，提高他们的履职水平和引领致富的能力。

1.注重“选优”。坚持德才兼备原则，把思想政治素质好、致富能力强、协调能力强，善于做群众工作、热心为群众服务、在群众中有较高威信的优秀党员和优秀人才选拔进农村基层党组织带头人队伍。调整现有党组织书记队伍，加大对文化程度偏低、能力偏低、群众公认度偏低的“三低型”党组织书记和工作不在状态、素质能力不高的党组织书记的调整力度，坚决撤换不称职的党组织书记。

2.注重“提升”。党的十九大报告指出：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展的能力。”［5］实现农村致富奔小康，需要农村基层党组织的引领，特别需要提升基层党组织带头人的能力水平。当前，要精心组织基层党组织带头人集中轮训，确保全覆盖。针对现有党组织带头人队伍存在的情况，因材施教，继续实施“头雁领航工程”，培育带头脱贫致富的“头雁”人才，着力提升基层党组织书记的综合素质。

3.注重“后备”。拓宽农村基层党组织带头人的来源，鼓励本土有本事、有业绩、愿意回乡服务的民营企业家、企业管理人员、个体工商户等外出务工经商人员回村任职；把政治素质好、发展能力强，有带头致富能力和带领群众致富能力的“双强双带”党员干部培养成为“带头致富、带领致富”的基层党组织带头人。“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。”［6］要将各类后备能人列入党组织考察和培养计划，通过思想教育、事业帮扶，促进致富以及政治重用来促成带头人队伍的培养，不断优化农村基层党组织带头人队伍结构。

（三）聚焦“合力”，协同推进

好思路、好措施形成不易，抓好思路、措施的贯彻落实更不易，关键是把好事办好。“上面千条线，下面一根针。”对于农村基层党组织带头人来说，就要努力提高统筹协调、聚焦“合力”、解决实际问题的能力，对定下来的事情要坚持不懈、持之以恒地抓下去，直到见成效、出成果。在“您觉得农村基层党组织书记工作的重点是什么”的问卷调查中，有62.8%的人认为是“深入群众解决实际问题”。要坚持把实施“党建项目带动工程”作为加强基层党组织带头人队伍建设的重要载体和抓手，加强市、县、乡、村四级捆绑运作，有效整合各类资源，抓好党组织带头人教育培训、选拔任用、后备培养等工作，形成协同推进的整体合力。

1.充分发挥核心作用。农村基层党组织要围绕打赢脱贫攻坚战，发挥领导核心作用。农村基层党组织带头人要发挥好引领作用，确保如期完成任务，实现脱贫不返贫。例如，罗源县起步镇党员带头发展食用菌产业，引领群众脱贫致富，得到刘云山同志的肯定。永泰县探索“343”脱贫攻坚体系，取得良好效果。这些好经验好做法，值得各地学习借鉴，结合实际探索推行。

2.强化协调配合。继续实施领导干部挂点帮扶制度，各方力量协同推进农村基层党建，加快建立由党委统一领导、组织部门牵头协调、各有关部门齐抓共管的农村基层党建工作格局。组织部门牵头抓总，加强统筹协调和工作指导。各有关部门要从各自职能出发，抓好相关任务落实。加大督查力度，重点督查基层党组织是不是健全，组织生活是不是正常，党组织书记作用是不是有效发挥，通过督查倒逼工作落实。

3.保障服务到位。把落实基层党组织书记激励保障制度，作为抓基层党组织建设重要内容。“各级党组织要关心爱护基层干部，主动为他们排忧解难。”［7］改善基层党组织带头人的待遇，建立报酬正常增长机制。建立定期评优表彰优秀基层党组织带头人制度，加大从优秀基层党组织带头人中选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘事业编制人员力度；提高基层党组织书记和党组织运转经费，改善基层办公和生活条件，树立重视基层、服务基层的工作导向，为推进基层党组织建设提供强有力支持。